全民健身公共服务:从要素供给到制度保障

陈华荣

全民健身关乎人民群众的身体健康和生活质量,关系到经济社会发展、国家发展安全和民族复兴大业,是体育工作的基础、主体和重点。全民健身的发展规模和发展水平是整个体育事业发展的重要标志,也是国家社会事业发展的重要体现。全民健身的蓬勃开展,彰显了中国特色社会主义制度的优越性,体现了社会主义的人民性特征。在本次《中华人民共和国体育法》(以下简称“《体育法》”)中专章规定全民健身,确定全民健身的基本制度、运行机制、职责分工和条件保障具有十分重要的立法价值。

本次修订对原《体育法》“第二章 社会体育”的修订,最大的亮点是亮明顶层设计、完善体制机制、赋权保障条件,强调国家实施全民健身战略,构建全民健身公共服务体系,促进全民健身与全民健康深度融合。在制度上,完善以国家为职责主体开展的全民健身计划、体育锻炼标准、公民体质监测和全民健身活动状况调查等全民健身基本制度;在机制上,要求“国家建立全民健身工作协调机制”,从法律上为中央到地方的全民健身协调机制创设了依据。本章修订的难点和争点在于,如何有效衔接现有相关法律法规之间关系,如何将构建更高水平的全民健身公共服务体系法律化,如何将法律规定转会为实践行动和实际效果。因此,第二章修订章名称为“全民健身”、第八章“保障条件”新增大量补充性规定,修订重点是实现本法全民健身公共服务规定与中央政策文件、《公共文化服务保障法》《基本医疗卫生与健康促进法》《全民健身条例》《公共文化体育设施条例》等政策法规相关规定的一致性,加强相关部门各司其职、分工配合、密切合作的工作效能,切实保障和提升全民健身活动。

1 做好顶层设计,以国家战略推进全民健身与全民健康深度融合机制

1.1 国家实施全民健身战略

全民健身是体育事业发展的基础和重点,也是我国体育事业发展的短板。2014 年,国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》将全民健身上升为国家战略,是进入新时代以后,体育转型发展的历史机遇和时代使命,充分体现了党中央、国务院对体育工作,特别是全民健身工作的高度重视和殷切期望,实施全民健身国家战略不仅需要政府的支持与保障,更需要充分调动社会、市场和公民的积极性,形成合力发展的良好局面。我们亟需将这一涉及个人健康、经济社会发展、国防安全、民族强盛的重大国家战略贯彻为长效机制,转化为实践动力,落实为改革成果,为公民参加健身活动提供体制机制保障,促进全民健身与全民健康深度融合。

本次修订,将“国家实施全民健身战略”写入《体育法》,作为第二章“全民健身”的开篇条文,贯穿该章规定,对于整个全民健身工作具有统领和定位作用,有利于提高全民健身的地位和认识。

1.2 构建全民健身公共服务体系

构建更高水平的全民健身公共服务体系,是加快体育强国建设的重要基石,顺应了人民群众对高品质美好生活的期待和要求。《中华人民共和国宪法》明确“国家发展体育事业,开展群众性的体育活动,增强人民体质”。因此全民健身公共服务是基本公共服务均等化的有机组成部分,是政府的基本职责之一。

构建全民健身公共服务体系是一个以整合社会资源,统筹、组织、协调、配置各种公共体育资源,向全体公民提供基本的体育公共服务产品和服务的保障体系,是以保障全体公民体育健身权利实现为目的的系统。全民健身公共服务体系是以政府为主导,以公共财政投入和政策为保障,以提高全民族健康素质为目的,以建设体育强国为重要任务,社会多方参与形成的满足群众体育需求、保障群众体育权益、面向群众提供的公共体育产品和服务的总和。[1]2022 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》,分别提出了到2025 年和2035 年两个阶段所要实现的全民健身公共服务体系建设目标,努力建成与社会主义现代化国家相适应的全民健身公共服务体系。

此次修订,“构建全民健身公共服务体系”写入《体育法》,实现了《公共文化服务保障法》和《体育法》之间的协调,为保障公共体育服务体系建设提供了明确法律依据。

1.3 鼓励和支持公民参加健身活动

自由地开展体育活动,参加健身锻炼,正在成为人们的一种权利诉求和生活需求。《体育法》明确规定国家“鼓励和支持公民参加健身活动”,其实质是对公民参加健身活动权利的确认和保障。保障的不仅是法律上赋予公民健身的自由,还要结合国情和社会发展实际,切实提供人、财、物和时空条件,鼓励和支持公民参加健身活动。

与过去相比,我们的全民健身条件改善了不少,体育人口也增长的较快。但是与发达国家相比,我们的体育场地设施和健身指导服务还有一定差距,健身意识和健康意识还不够普及,因此,《体育法》规定“国家倡导公民树立和践行科学健身理念,主动学习健身知识,积极参加健身活动。”为公民参加健身活动提供引导和支持。

1.4 促进全民健身和全民健康深度融合

2019 年1 月,习近平总书记在会见国际奥委会主席巴赫时指出,全民健身运动的普及和参与国际体育合作的程度,也是一个国家现代化程度的重要标志。从体育强国到健康中国,人民的健康、人民的体质、人民的幸福,都是一脉相承的。这是全面小康、全面现代化的题中之义。它的意义,小中见大。[2]

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视关心体育工作,习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动全民健身事业,将全民健身和全民健康深度融合是我国探索出的一条运动促进健康之路,最终目的是解决我国社会面临的健康问题,推动健康中国战略的实施。《体育法》明确“促进全民健身和全民健康深度融合”的发展目标和推进路径,有利于在实际工作中锚定方向、找准目标、各方共同发挥合理推进全民健身。

2 完善制度设计和运行机制,将全民健身工作提升到更高水平

2.1 国家建立全民健身工作协调机制

建立全民健身工作协调机制,是全民健身事业发展到一定阶段的必然产物和要求。2020 年9 月22 日,习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上的重要讲话指出,要推动健康关口前移,建立体育和卫生健康等部门协同、全社会共同参与的运动促进健康新模式。这是党中央关于体育工作在新时代新阶段的最新定位和创新期待,也是全民健身工作新时代新阶段的指引和航向。建立运动促进健康新模式、开拓全民健身新局面还面临诸多现实问题,需要整合全民健身公共服务体系与公共文化服务体系、公共医疗服务体系、健康养老服务体系等基本公共服务体系中运动促进健康的相关资源,通过制度配给,让体育健身在人们消费转型、生活方式转变和社会保障制度改革中发挥更大作用。

《体育法》规定国家建立全民健身工作协调机制,有利于推动形成党委领导、政府主导、部门协同、公众参与、法治保障的全民健身公共服务体系建设工作格局,有利于构建更高水平的公共体育服务体系。要依托全民健身工作协调机制推进工作,加强对下级体育行政部门工作的指导,及时协调解决问题、发现典型、推广经验。使体育、发改、医疗、卫生、文化、教育、旅游、养老、城市管理和社会服务等领域的主管部门之间形成合力,在人员组织、政策法规、信息宣传、财政保障等多方面形成综合服务保障体系。

2.2 国家推行全民健身计划

全民健身计划是一项国家宏观领导、社会多方支持、全民共同参与的体育健身计划,是关于全民健身事业目标、任务、措施、步骤等的全面规划,是与实现社会主义现代化目标相配套的社会系统工程和跨世纪的体育发展战略规划。[3]

1993 年,在原全国体委主任会议上,首次提出了制定《全民健身计划纲要》的构想。1995 年6 月,国务院批准印发《全民健身计划纲要》,要求在全国推行全民健身计划。《体育法》规定国家推行全民健身计划,《全民健身条例》明确由国务院制定全民健身计划,县级以上地方人民政府根据本地区的实际情况制定本行政区域的全民健身实施计划。上述规定明确了全民健身计划的制定和实施,但未涉及计划的评估反馈,不利于及时发现计划实施过程中的问题与不足。

本次修订新增规定了全民健身计划实施情况评估制度,更在《全民健身条例》相关规定的基础上,完善了相关规定。首先,评估的时间发生了变化,将“本级人民政府任期届满时……评估”调整为“县级以上人民政府应当定期……评估”。其次,评估的组织者发生变化。原规定由各级体育主管部门会同有关部门进行评估,现在调整为县级以上人民政府组织有关部门进行评估,评估主体由政府组成部门提升为一级政府。原规定体育主管部门和有关部门既是全民健身计划的实施部门也是全民健身计划的评估部门。自我评估虽然有助于体育部门对照计划目标任务,及时发现问题,但是缺乏监督,容易走形式,对政府压力不够。本次修订明确各级人民政府是全民健身计划的实施主体和评估主体,就是要求其结合全民健身计划实施情况,对本级人民政府全民健身工作的水平、质量、成就和问题等方面,进行全面、综合、系统的考核和评定。最后,关于评估结果的利用。原规定评估结果向本级人民政府报告,现规定评估情况向社会公开,评估结果的社会价值和监督作用得到更好的发挥,保障了公民知情权,有利于加强社会监督。

2.3 国家制定和实施体育锻炼标准

国家体育锻炼标准,是国务院制定和实施的一项重要体育制度,是一套以检验公民体育锻炼效果、评价身体素质和运动机能为目的,以测验是否达标为手段的评价体系。我国现行的体育锻炼标准制度,是在20 世纪劳动与卫国体育制度的基础上发展起来的。2003 年国家体育总局联合八部委对《国家体育锻炼标准》进行了第三次修订,颁布了《普通人群体育锻炼标准》,与同时期出台的《学生体质健康标准》互为补充。2013 年国家体育总局、教育部、全国总工会印发《国家体育锻炼标准施行办法》,建立了统一的国家体育锻炼标准制度,老年人的体育锻炼标准首次被纳入,实现了人群全覆盖,学生体质健康标准、其他人群或系统的体育锻炼标准、普通人群的体育锻炼标准均纳入其中,《国家体育锻炼标准》以该办法附件形式予以同时公布施行。。

经过近70 年的发展,国家体育锻炼标准制度已经成为我国一项具有广泛群众基础的基本体育制度。本次修订《体育法》时,在国家“实施”体育锻炼标准的规定基础上,明确国家“制定”体育锻炼标准,强调了体育锻炼标准的地位,有助于深入推进落实国家体育锻炼标准制度,更好发展以人民为中心的体育。

2.4 定期开展公民体质监测和全民健身活动状况调查

公民体质监测是指国家为了系统掌握公民体质状况,以抽样调查的方式,按照国家颁布的公民体质监测指标,在全国范围内定期对监测对象统一进行测试和对监测数据进行分析、研究的制度。体质健康是人类生产和生活的物质基础,是生产力的重要要素,是国家综合国力的重要表现。运用科学的方法对公民体质状况进行监测作为国家资源加以管理和利用,是体育为经济社会发展服务的重要举措,对提高全民族的体质健康水平、实现社会主义现代化强国建设具有重要作用。[4]

20 世纪70 年代末开始,我国逐步开展公民体质监测工作,初步掌握了我国青少年生长发育的特点、规律和基本状况。1995 年《体育法》写入了国家“进行体质监测”的规定。1997 年,原国家体委在全国19 个省(区、市)对18～60 岁中国公民的体质进行了系统监测,首次获取了中国成年人体质状况的基本数据。2009 年,《全民健身条例》将“国民体质监测”改称“公民体质监测”。2020 年6 月1 日起施行的《基本医疗卫生与健康促进法》第70 条规定:国家组织居民健康状况调查和统计,开展体质监测,对健康绩效进行评估,并根据评估结果制定、完善与健康相关的法律、法规、政策和规划。自2000 年开始,每5 年一次,在全国范围内开展公民体质监测,历届历次公民体质监测结果都向社会进行了公布,为国家科学制定发展全民健身事业、增强公民体质的相关政策提供了重要依据。基于上述实践,本次修订《体育法》,对公民体质监测工作新增“定期开展”的要求。

全民健身活动状况调查是在全国范围内开展的,以城乡居民参加体育锻炼状况为主要内容的社会调查活动。其调查内容主要反映城乡居民一定时间内参加体育锻炼的次数、每次锻炼时间和强度、体育锻炼场所的距离、参加体育锻炼的主要障碍等情况。全民健身活动状况,是人们参与全民健身活动的一个方向标,既可以直接反映一个国家全民健身状况,也与人民群众的体质直接相关。1997 年原国家体委组织的全民健身活动状况调查是中国体育领域内首次全国性的社会科学调查研究,是当时国内体育领域层次最高、规模最大的一次调查。《全民健身条例》规定:国家定期开展公民体质监测和全民健身活动状况调查。国务院根据公民体质监测结果和全民健身活动状况调查结果,修订全民健身计划。定期开展公民体质监测和全民健身活动状况调查是推进全民健身计划的有效手段。本次修订《体育法》,明确国家定期开展公民体育监测和全民健身活动状况调查,有助于全面掌握全民体质和全民健身现状,及时发现全民健身工作中存在的问题和不足,改进完善全民健身计划的制度和实施。

3 夯实保障,助力全民健身惠及更多民众

3.1 加强全民健身资金筹措和管理

各国政府支持、促进、刺激和鼓励发展体育的手段措施各有特色,财政支持则是最基本的手段。1995 年《体育法》和2009 年《全民健身条例》关于体育事业经费和全民健身经费的规定,都是“随着国民经济的发展逐步增加……投入”。《中华人民共和国预算法》第36 条规定:各级预算收入的编制,应当与经济社会发展水平相适应,与财政政策相衔接。为保持立法之间的一致性,本条修订后规定,“建立与国民经济和社会发展相适应的投入机制。”在保持了规定“与国民经济发展相适应的投入”的基础上,强化了同时要和“社会发展相适应”,不仅要做“相适应的投入”,还要建立“相适应的投入机制”,更加强调制度安排和长效机制建设,也更适合我国体育发展的需求和实际。

在体育资金保基本的基础上,《体育法》鼓励社会力量通过捐赠和赞助等方式投入体育,发展体育事业,拓宽体育资金的筹措渠道。在体育资金的管理上,强化监管,禁止任何单位和个人侵占、挪用、截留、克扣、私分体育资金。

3.2 立体化谋划体育场地保障

体育场地设施是为满足体育健身、运动训练、体育赛事等需求而建设的体育活动场地及设施,是人们开展体育锻炼活动、体育竞赛活动、观赏运动竞技及运动员训练等活动的物质基础。《体育法》第81 条规定:县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定,根据本行政区域经济社会发展水平、人口结构、环境条件以及体育事业发展需要,统筹兼顾,优化配置各级各类体育场地设施,优先保障全民健身体育场地设施的建设和配置。

本次修订,在体育场地实施的保障方面,可谓全方位、全流程、立体化的进行立法,从体育场地设施的配置、规划、设计、建设、使用、开放运行、管理维护和场所责任保险等多方面强化了体育场地设施的用途和规范运行,切实保障公民健身活动权利和体育强国发展需求。

3.3 为公民参加体育活动减负,切实鼓励和支持公民参加健身

为了进一步鼓励和支持公民参加健身活动,从立法上进行几个方面的精心设计。一是政府参与,为公民参加健身活动进行科学指导;二是政府购买公共体育服务,鼓励社会力量发展体育事业,支持公共体育场所免费和低收费开放,扩大政府购买服务的公众惠及面;三是尽可能增加群众身边的健身场地设施,满足公民健身需求;四是增设体育保险,国家鼓励开展运动员伤残保险、体育意外伤害保险和场所责任保险。大型体育赛事活动组织者、高危险性体育赛事活动组织者应当投保体育意外伤害保险。高危险性体育项目经营者应当投保体育意外伤害保险和场所责任保险。

4 结语

体育作为一项事业,是全民的事业,是社会主义事业的重要组成部分,是国家形象和国家利益的重要表现,也是国民福祉所在。全民健身是体育工作的基础,是广大人民群众对美好生活的向往之一,也是我国体育事业发展中的短板和弱项,通过立法专门规定相关制度,解决全民健身工作中的难点和堵点问题,通过保障条件推进全民健身工作,从制度设计上完成了第一步。下一步,需要政府、社会、市场和个人协同推进,共同为构建更高水平的全民健身公共服务体系而努力。