人力资源市场促进就业中的政府作用研究——以北京为例

徐海峰

(北京劳动保障职业学院 北京 100029)

就业是最大的民生，人力资源市场是稳就业保民生的重要渠道，为经济高质量发展提供人力资源流动配置服务。人力资源市场健康发展和人力资源顺畅有序流动可以激发人力资源创新创业活力，为经济社会发展提供人力资源保障。在人力资源流动与配置中市场发挥着决定性作用，但市场不是万能的，针对市场失灵，应当更好地发挥政府作用以使市场配置人力资源的决定性作用得到充分有效发挥。因此，政府和市场都是人力资源配置过程中的重要角色，两者有机统一、相互补充、缺一不可。政府与市场协同发挥作用是实现有效人力资源市场的关键。

北京将人力资源服务业作为生产性服务业和现代服务业的重点发展领域，完善人力资源市场机制，提升人力资源配置效率，优化人力资源服务质量，促进社会化就业，符合首都城市战略定位和经济高质量发展的要求。北京充分发挥政府与市场的协同作用，基本建成了统一规范的人力资源市场，探索推进人才服务部门与就业服务部门职能重组，建立统一市场运行规则，健全人力资源市场体系，完善人力资源市场机制，发挥政府公共就业服务职能，促进人力资源合理流动。

一、人力资源配置中的政府作用

(一)发挥市场在人力资源配置中的决定性作用

2021年，我国出台的《建设高标准市场体系行动方案》提出加快发展人力资源服务业，提升人力资源服务质量。同年还出台了《关于推进新时代人力资源服务业高质量发展的意见》，提出进一步提高人力资源服务水平，打造高标准人力资源市场体系。人力资源服务业正处于发展机遇期，有利于优化人力资源配置，促进人力资本积累和服务实体经济发展(孙建立，2019)。完善人力资源市场化配置已经成为新时代经济高质量发展的重要任务。

2014年，北京发布了《关于加快发展人力资源服务业的意见》。围绕首都城市战略定位，不断扩大人力资源服务产业规模，充分保障人力资源市场基本公共服务，不断促进社会化就业，提高人力资源开发能力，优化人力资源配置，基本形成了健康有序的人力资源市场，构建了较为完善的人力资源市场体系。政府与市场相互补充，协同发挥作用，形成了科学有效的人力资源市场管理体制和运行机制。截至2020年底，北京地区共建立各类人力资源服务机构约2460家，从业人员超过5万人，全年通过网络发布求职招聘信息1.35亿条，帮助1235.19万人次实现就业和流动。人力资源市场发展成为人力资源有序流动与合理配置的主要途径，成为连接用人单位与劳动者的主要渠道，对就业创业的促进作用越来越显著。2021年，北京发布了《北京市促进人力资源市场发展办法》，将充分发挥市场在人力资源配置中的决定性作用，健全政府宏观调控和市场公平竞争的人力资源配置机制，完善统一、开放、竞争、有序的市场体系，进一步推进市场与政府协同发挥作用，促进人力资源有序流动，营造更加稳定公平的人力资源市场环境。

(二)建立完善的人力资源市场政策法规体系

北京不断健全人力资源市场制度，逐渐规范人力资源市场，营造良好的人力资源政策环境。北京先后出台了《关于优化人才服务促进科技创新推动高精尖产业发展的若干措施》《关于京津冀三地人力资源市场从业人员资格证书互认有关问题的通知》《关于取消招聘会行政许可加强事中事后监管的通知》《关于调整人力资源市场从业人员资格管理方式有关问题的通知》《关于进一步做好疫情防控期间人力资源服务工作的实施方案》等政策，不断建立和完善人力资源市场相关政策。2018年，出台了《关于进一步发挥猎头机构引才融智作用建设专业化和国际化人力资源市场的若干措施(试行)》，成为国内首个专门支持猎头机构的政策文件，发挥市场机制作用，助力企业延揽急需紧缺人才。2021年，出台了《北京市引进毕业生管理办法》，为进一步吸引优质高校毕业生营造良好的制度环境。2021年还出台了《北京市人力资源服务产业园建设发展办法(试行)》，规范了人力资源服务产业园的申报设立，并加强对产业园的评估考核，提出建立国家级、市级、区级人力资源服务产业园体系，鼓励各区根据需要建设区级人力资源服务产业园，申请建设市级和国家级人力资源服务产业园。北京通过更加积极开放的人力资源政策引导人力资源服务业规范化发展，紧密围绕首都城市战略定位和城市总体规划布局，立足首都经济社会发展的多样化人才需求，通过优质政策进一步优化人才队伍结构，加强首都经济社会发展的人才保障。

北京不断加强人力资源服务标准体系建设。2007年，北京出台地方标准《人才服务规范》(DB11/T494-2007)；2013年，北京出台地方标准《人力资源服务规范》(DB11/T494-2013)和《人力资源服务机构等级划分与评定》(DB11/T495-2013)；2018年，京津冀共同发布了《人力资源服务京津冀区域协同地方标准》，包括《人力资源服务规范》(DB11/T3008-2018)和《人力资源服务机构等级划分与评定》(DB11/T3009-2018)。《北京市促进人力资源市场发展办法》提出进一步加强人力资源服务标准建设。政府主导开展人力资源服务行业标准建设，促进行业服务规范，强化市场有效监督，推动人力资源服务业健康发展。

北京不断完善人力资源服务行业诚信体系建设。2013年和2017年，分别发布了《关于加强人力资源服务机构诚信建设的通知》和《关于进一步加强人力资源服务机构诚信建设的通知》。进一步规范完善诚信服务制度，全面建立诚信服务档案，组织开展诚信状况评估，建立服务机构红黑名单，构建联合激励惩戒制度，推荐诚信服务示范机构。《北京市促进人力资源市场发展办法》提出人力资源服务行业组织依法制定行业自律规范。政府引导行业加强自律，规范行为，持续推进诚信体系建设，优化营商环境，促进公平竞争。

(三)强化产业集聚效应，促进行业高质量发展

根据迈克尔·波特的钻石理论，政府对提高产业竞争优势具有重要作用。北京大力培育和发展人力资源服务业，通过财政支持政策、税收优惠政策、现代服务业产业发展政策和资金支持等，推进人力资源服务业规模化发展，行业规模逐步扩大，实现了高质量发展。北京人力资源服务业产值已达到3000亿元，在商务服务业中排名前列，呈现出机构数量稳步增长、规模持续扩大、供求对接旺盛、业务全面发展的良好态势，人力资源服务业竞争优势大大提升。同时，人力资源服务业的规模化高质量发展促进了人力资源合理流动和优化配置，有力服务了经济社会健康发展，也为稳就业保民生做出了积极贡献。

根据产业集聚理论，人力资源服务领域内众多联系紧密的企业以及相关支持组织在地理空间上集中会产生集聚效应，相关经济活动的集中形成外部规模经济，促进创新，提升竞争优势。人力资源服务产业园就是人力资源服务业集聚的一种产业形态。北京逐步建立国家级、市级、区级人力资源服务产业园体系，推进人力资源服务业空间集聚，推动产业集聚发展，实现集聚效应和外部规模经济，增强产业整体竞争力，引领产业向价值链高端发展。目前，国家级产业园中北京人力资源服务产业园已建成3个分园区。通州园区入驻机构50余家，全年服务用人单位1.7万家，服务劳动者59万人，提供就业岗位4.2万个。产业园在人才引进、人才流动、促进就业、服务经济等方面作用显著。海淀园区通过“相对集中、多点分布”模式，探索园区创新发展的新思路，在互联网人力资源服务等方面优势显著，促进了优质资源集聚，汇集了人力资源服务新兴领域和创新业态。朝阳园区位于CBD核心区，将引领人力资源服务业国际化发展，服务首都城市战略定位和经济高质量发展。《北京市人力资源服务产业园建设发展办法(试行)》指出政府是人力资源服务产业园的服务管家，负责制定人力资源服务产业园政策清单和服务清单，促进人力资源服务优质资源集聚。

(四)推进人力资源服务京津冀区域协同发展

京津冀人力资源一体化是京津冀协同发展的重要组成部分，有利于推进区域协同发展。北京持续推动京津冀人力资源市场协同发展，促进人力资源政策协调、信息共享、服务标准统一，推进人力资源合理流动和有效配置，建设区域性、国家级、国际化的现代人力资源服务发展中心。2015年，京津冀三地推出人力资源市场从业人员资格证书互认；2018年，贯彻实施《人力资源服务京津冀区域协同地方标准》。这是全国首个人力资源服务区域协同地方标准。其中《人力资源服务机构等级划分与评定》建立了人力资源服务机构和服务项目评价指标体系，对影响人力资源服务质量的主要因素进行了规范。京津冀三地人力资源服务机构将被赋予A至5A的等级，不同等级代表不同的人力资源服务水平，通过分级分类，群众可以根据自己的需求选择相应等级的机构获取人力资源服务。

京津冀人力资源一体化取得了显著成效，建立了人才合作协调机制，完善了人才共引和共育机制，创新了高层次人才共享机制，畅通了区域内人力资源流动，形成了区域人才聚集机制(刘海云、刘盈甜，2018)。京津冀三地开展结对共建活动，这是贯彻落实京津冀协同发展战略的重要举措，是建立统一规范的京津冀人力资源市场的有益尝试，是优化三地人力资源服务和实现高质量发展的有力抓手。2021年，北京与津冀两地建立京津冀人力资源服务机构结对共建机制，京津冀三地共有13对机构结对成功并签署合作协议书。

(五)深化“放管服”改革，优化人力资源市场环境

北京大力推进人力资源市场“放管服”改革，着力营造稳定、公平、透明、可预期的人力资源市场发展环境，让“有效市场”和“有为政府”更好结合。北京将人力资源服务业列入高精尖产业指导目录，综合运用各项产业政策促进行业发展。北京还开展人力资源服务品牌50强、猎头品牌10强和最具影响力百名人力资源经理人等评选活动，不断提升人力资源服务品牌价值。职业中介活动审批材料直接由15项简化为2项，许可时限由20个工作日减为10个工作日。经营性人力资源服务机构许可和管理权限下放至各区，实施告知承诺制。人力资源服务行政许可备案报告、从业人员管理、年度报告和统计、招聘会备案和统计、诚信评估、机构等级评定等全部纳入人力资源市场管理信息系统。

北京不断优化营商环境，尽最大限度服务好企业。加强有关政策研究和集成，抓好政策落地“最后一公里”。北京人力资源服务产业园紧贴企业实际需求，量身定制“服务包”，确保服务企业的各项政策措施真正落地见效，为人力资源服务企业发展提供全方位保障，让企业心无旁骛谋发展。注重完善园区内配套设施，满足多样化的物质、文化需求，塑造功能齐全、充满活力的园区空间。通过人力资源服务产业园集聚优质人力资源服务企业，助推营商环境持续优化，为首都产业结构调整和经济高质量发展提供人才保障。

(六)整合形成统一的公共人力资源服务体系

北京对人力资源公共服务机构进行职能重构，基本建立统一规范的公共人力资源服务体系。2012年，市级平台率先完成整合。2015年，在西城、丰台和房山三个试点区实施了人力资源公共服务机构整合，精简机构，理顺职能，强化管理，改善服务，实现了公共就业和人才服务机构的融合，全面提升了公共服务效能。2016年，在全市范围内推进整合区级公共就业和人才服务机构，全面启动区级人力资源公共服务体系建设。按照资源整合、统筹管理的要求，各区对以公共就业和人才服务为主要职能的各类工作机构进行整合，建立统一的综合性服务机构——公共人力资源服务中心。整合后的公共人力资源服务中心实现了公益性服务与经营性业务相剥离，促进了就业政策与公益性服务的有机结合，其服务范围既包括高层次人才服务和对劳动者的公益性就业服务，也包括对重点人群的就业帮扶，以及基本人事代理服务等，实行统一的公共服务标准，形成了城乡一体化的公共人力资源服务体系。新的公共人力资源服务体系和服务模式提升了公共服务效能和服务水平。

同时，北京还加大政府购买人力资源服务力度，支持经营性人力资源服务机构参与公共人力资源服务项目和活动。《北京市促进人力资源市场发展办法》提出政府可以通过购买服务等方式，引进急需紧缺人才，引进先进的人力资源服务标准，整合人力资源服务行业数据信息等。公共服务与经营性服务相互补充，协同促进行业整体水平提升。

二、主要问题分析

(一)人力资源市场秩序不规范问题

规范有序的人力资源市场秩序是稳就业的基础，关系到充分就业水平和劳动者权益的保护等。近年来，北京人力资源服务业规模不断扩大，人力资源市场日益活跃，市场主体数量屡创新高。然而也存在一些不规范、不诚信甚至违法违规现象，要坚持政府与市场协同发挥作用，加强监管，进一步规范市场秩序。北京人力资源市场秩序需要进一步优化：第一，需建立更加公平透明的市场规则。推进人力资源市场价格机制和供求机制形成，更好地培育人力资源市场主体，激发市场主体活力，营造公平、透明、竞争、有序的市场环境。第二，需进一步完善政策体系，优化产业引导与鼓励政策，实施产业支持与扶持政策，探索产业创新与试点政策等，进一步完善人力资源宏观调控机制，充分发挥政府的宏观调控和引导作用，推动市场机制有效运行。

(二)人力资源市场监管不完善问题

政府在鼓励和推动人力资源市场发展的同时，也要对人力资源市场加以监管与规范，才能形成充分竞争、公平竞争和有序竞争的市场秩序，确保人力资源市场机制的有效性，促进人力资源市场良性、健康、持续发展。我国人力资源服务业正向治理创新转型，同时面临着诚信缺失问题和有效监管不足问题(董良坤，2021)。北京人力资源市场监管机制需要进一步完善，主要问题表现在：第一，人力资源市场分类监管制度还不够完善，联合监督力度还不够强。需要强化监管意识，落实监管责任，建立多部门联合的人力资源市场协同监管机制，加强联合监督和日常监督检查。第二，人力资源服务机构信用信息制度还不够完善，诚信体系建设有待进一步加强，需要对接北京公共信用信息服务平台，通过相关制度约束市场主体行为，提高违法成本。

(三)人力资源供求匹配不高效问题

人力资源供求匹配关系到充分就业水平，影响更加充分、更高质量就业的实现。人力资源服务业作为连接劳动者和用人单位的桥梁，具有对接供求、匹配人岗能力的重要作用。目前，北京人力资源市场在对接供求信息和匹配人岗能力等方面还存在短板，供求信息不对称和人岗能力不适配等问题在一定程度上制约了人力资源供求匹配效率，影响了人力资源配置服务能力。

三、政策建议

(一)健全人力资源市场政策体系，进一步规范市场秩序

规范有序的市场秩序是建设高标准人力资源市场体系的必然要求。第一，进一步完善人力资源服务业发展政策，形成上下贯通的政策体系。进一步规范各类市场主体行为，健全人力资源市场运行机制，实现人力资源市场的规范有序运作，通过市场需求引导人力资源合理流动，推动人力资源配置效益最大化。第二，通过产业政策和税收政策等引导人力资源服务机构应用新技术，针对就业新形式创新服务模式，开发新产品，提供更加专业化的服务，提高人力资源服务效率和水平。

(二)完善人力资源协同监管机制，进一步优化市场环境

公平有序的市场环境是人力资源市场高质量发展的基本保障。第一，完善人力资源市场协同监管机制，完善分类监管制度，对人力资源服务产品业态、业务审查等进行事中事后监管。运用现代信息技术加强人力资源市场监测和风险预警，监督人力资源市场运行情况，保障人力资源供求双方的合法权益。第二，加强人力资源服务行业诚信管理，完善行业信用管理体系。加强人力资源服务机构信用评价，持续开展诚信服务主题创建活动，在全行业营造诚信服务的良好风尚。实施人力资源服务行业信用监管制度，加大恶意违法惩戒力度，促进市场主体诚信守法，持续优化人力资源市场环境。

(三)提高人才流动宏观调控水平，更高效匹配人才供求

人力资源精准有效配置有利于破解就业结构性矛盾，充分发挥人才作用，提升人力资源服务水平，推动经济高质量发展。人力资源市场要实现更高效的人力资源配置，需要更好地发挥政府作用。第一，加强对人力资源流动的宏观调控，完善人力资源市场供求机制，建设人力资源供求信息系统，完善信息发布制度，实现人力资源供求信息、薪酬信息、岗位信息及政策信息等互联互通，克服信息不对称和人岗不适配等问题，精准高效匹配人力资源。第二，加强人力资源市场运行监测与预测，整合政府和市场人力资源服务行业数据信息，开展行业分析，掌握市场运行情况，促进人力资源顺畅流动，精准有效匹配市场供求，优化人力资源配置，推进人力资源服务业与经济社会协同发展。