农业转移人口市民化的理论逻辑与现实路径

李广艳，卢俊平

农业转移人口市民化是同工业化、城镇化水平相关的，一般来说，现代工业的发展在提供了劳动力需求的同时也产生了农村剩余劳动力，推进了农业转移人口市民化进程，扩展了城市规模；反过来，农业转移人口在城市就业和生活又促发了新的消费需求，拉动了经济增长。但在我国市民化进程中，城乡二元户籍制度，人为地阻断了这种人力资源的市场流动，使得我国市民化进程滞后于工业化、城镇化进程，这就有必要探索二元户籍制度下我国农业转移人口市民化存在的问题及对策。

一、农业转移人口市民化的理论逻辑

农业转移人口是指原来在农村从事农业生产的人口转变为在城市从事非农产业的人口。从流动方式来看，既包括已定居城市的农村人口，也包括往返城市和农村的农村人口；从户籍划分来看，既包括户籍仍在农村的农民，也包括部分因征地而失去土地被迫进城而拥有城镇户口的城镇居民。市民化一方面是指人口不断向城市聚集，并从事非农产业，另一方面是指农民随着身份地位的转变，逐渐享有同城镇居民均等的基本公共服务。综上，农业转移人口市民化就是将拥有农村户籍的农民转化为拥有城镇户口的居民这一过程，具体来说，就是随着农村生活方式向城市生活方式的转变，农民在身份地位、福利待遇、生产方式、思维方式、生活质量、价值观等方面逐渐趋于城镇居民的一个过程。

（一）从人类历史的发展逻辑看，农业转移人口市民化是生产力发展的必然结果

马克思的唯物史观以“现实的个人”为逻辑起点，阐述了人们通过物质资料的生产和人自身的生产而不断满足人们生存与发展的需求，在这个过程中，生产力的发展改变着人们的生产方式，提高着产业部门的技术水平，决定着人类社会的发展程度。一方面，生产力的发展产生了大量的农村剩余劳动力，而剩余劳动力的产生正是农业转移人口市民化的前提。随着生产力的不断发展，产业技术革命促使传统经济向现代经济转型，传统的农业部门受工业化影响，发生了以机器为标志的现代农业生产技术革命，从而提高了农业生产率，使得农村劳动力与土地分离，产生了大量的农村剩余劳动力，为农业转移人口市民化提供了前提条件。另一方面，在不同的生产力发展阶段，人们的价值诉求是不同的。在生产力较低的历史阶段，人们更注重物质生产力的发展，但随着生产力的不断提高，人们更多的是追求人自身的发展。新时代国家提出要建设以人为核心的城镇化，而农业转移人口市民化的过程就是不断满足人自身发展的一个过程。可见，生产力的发展不仅为农业转移人口市民化提供了前提条件，也对农业转移人口市民化提出了客观诉求。

（二）从马克思主义哲学的逻辑看，农业转移人口市民化是人的全面发展的体现

马克思主义最高的价值诉求就是追求人的全面发展，而人的全面发展同样是农业转移人口市民化的终极目标。人的全面发展包括需要的充分满足和能力的全面提高，农业转移人口市民化的过程就是不断满足农业转移人口对更好生活品质的追求，就是逐渐满足他们城市化需求的过程，同时人的全面发展必然要求实践主体（在此特指农业转移人口）具有较强的综合素质。农业转移人口融入城市的能力与其人力资本是成正比的，为了更好地适应城市生活，农业转移人口或被动或主动地提高自身能力，这也是一个逐渐使自己成为全面的人的过程。

（三）从政治经济学的逻辑看，农业转移人口市民化是生产生活方式的辩证统一

政治经济学是从生产、分配、交换、消费这四个方面来研究人们在生产和再生产过程中的生产关系的，它们之间的辩证关系表现为：生产对分配、交换和消费起着决定作用，分配、交换和消费对生产起着反作用。城乡差异是自分工之后就逐渐形成的一种不公平的社会现象，“城市已经表明了人口、生产工具、资本、享受和需求的集中这个事实；而在乡村则是完全相反的情况：隔绝和分散”。［1］城市长期生产资料的集中决定了其资源的分配与消耗均以城市居民为主，而分配消耗的有限性的同时也抑制了生产的积极性，农业转移人口市民化是有效改善这种病态的生产消费结构、保证更多的人享有生产福利从而拉动内需、促进经营良性循环的有效途径之一。

二、二元户籍制度下推进农业转移人口市民化过程中存在的问题

我国的农业转移人口市民化进程深受二元户籍制度的影响，滞后于工业化，从而阻碍了我国城镇化进程和经济的发展。具体来说，二元户籍制度对我国农业转移人口市民化的消极影响主要体现在退出动力不足、进入制度抑制、融入主体能力缺乏三个方面：

（一）退出动力不足

经济基础决定农业转移人口自愿退出农村的程度。一般来说，经济条件优越的农民其市民化意愿更强烈。促使农业转移人口退出农村的经济动因主要是良好的资本积累和城市较高的工资收入。

首先，对于农业转移人口而言，先前其资本积累的方式主要是其拥有的对土地的使用权，一是通过土地流转获得地租收益，二是部分地区获得一次性承包地补偿收益。我国现行的土地制度是“三权分置”制度，较之前的家庭联产承包制，新型土地制度改革意在将土地承包经营权主体与经营权主体分离，这就意味着农民可以自由地将土地流转。另外，多地如重庆、江苏、湖北等已开展承包地有偿退出机制的试点工作，但在具体实践中，对土地价值的评估并非按照市场价格计算，而是根据土地的肥沃程度、地理位置等由地方评定，这就造成了流转地租较低、一次性补偿收益不高的困境，更多的农民即使以较低的收益将土地流转也不愿一次性退出承包地，而低流转收益同样也对应低资本积累，并不能为农业转移人口市民化提供较高的资本积累，所以，农业转移人口更倾向于保留原农村户籍，继续拥有农村土地的使用权，这就造成其资本积累的先天不足。

其次，城市较高的工资待遇和更多的就业机会是造成农业转移人口市民化的直接经济动因。就业是农业转移人口进行物质资料生产的前提，是他们在城市长期生存的保障，因此也是市民化过程中农业转移人口首先要考虑的关键性问题。长期实行的二元户籍制度，固化了我国劳动力市场的二元分割现象，由于农业转移人口在职业素养方面的先天不足，农业转移人口能够出卖的劳动力仍以体力劳动为主，在就业结构上仍以建筑业、制造业、住宿餐饮业等这些二级劳动力市场为主，这些行业较城市其他行业工作环境差、安全系数低、劳动强度高、工作时间长。尽管如此，他们享受就业保障的程度依旧不高，一方面由于他们以高收入为根本遵循，流动性强，另一方面，由于企业自身为了降低经营成本，二者共同作用导致他们与企业所签订的用工合同比例较低，这也就直接造成了他们的基本权益得不到保障，拖欠工资现象仍然存在，因此，更多的农业人口完全退出农村定居城市的意愿不高，而是选择在城市与乡村之间往返，二级劳动力市场就业造成了农业转移人口资本后天积累的匮乏。

（二）进入制度抑制

农业转移人口选择在城市定居除了对自身物质基础的考量，同样注重人自身的发展，即在城市享有同居民一样的基本公共服务供给政策，共享与居民同等的社会保障制度。目前户籍制度改革已经取得了阶段性成果，取消了常住人口300 万以下的落户限制，这不仅降低了农业转移人口市民化的准入门槛，同时也为公共服务供给制度的改革奠定了基础。但由于我国的社保制度与户籍制度深度挂钩，首先，在具体实践中，社保福利依旧与户籍绑定，比如政府提供的保障性住房，如限价商品房、廉租住房、公共租赁住房、经济适用房等依旧主要针对本地户籍人口开放，即使不限制户籍也只是开放部分类型的保障性住房。其次，在长期二元户籍制度下，公共服务供给制度已经形成了两套分离的管理运营体系，这种制度的分离不仅仅是农村与城市之间不同，不同省份之间标准福利也有所不同，甚至同一社保的管理部门也有所不同，这就造成了改革过程中职责划分不明确、工作衔接不到位，从而使得改革依旧停留在顶层设计层面，损害农业转移人口的利益。由此可见，无论户籍制度对农业转移人口进入城镇的限制作用，还是社会保障制度对农业转移人口进入后保障措施的边缘化政策，都对农业转移人口进入城市产生一定的抑制作用。

（三）融入主体能力不足

由于我国户籍制度的限制，农业转移人口长期被排斥在城市之外，造成了他们生产生活方式单一、教育水平相对落后、技能培训不足等，使得他们在融入城市的过程中能力不足，面临着经济与心理的双重压力，主要表现在人力资本积累不足、社会资本构建能力弱两个方面。首先，人力资本是指农业转移人口拥有的市民化所需的各种能力的总和，人力资本越高，其市民化能力越强。农业转移人口长期受制于自给自足的小农生产方式，在农业实践和教育培训中积累的生产技能、知识储备、认知水平、适应信息化的能力、处理问题的灵活性等这些市民化必备的技能都相对薄弱，这直接导致他们在城市生活中面临着诸如就业信息查询困难、就业技能欠缺、社交困难等问题，阻碍他们的市民化进程。其次，社会资本是指农业转移人口拥有的关系网络，社会资本构建面越广，其市民化越容易。农业转移人口本身就是从农村转移到城市的迁移人口，其关系网的根基自然是在原居住地，转移至城市后只能通过生活和工作构建新的关系网，但这种关系网是没有血缘基础的，而且农业转移人口生活单一、居住环境差，因此，他们构建的关系网无论是深度还是广度都较为薄弱。

三、有效推进农业转移人口市民化的现实路径

（一）多渠道增加资金收益，建立合理退出机制

农业转移人口在市民化过程中存在资本积累的先天不足、城市就业的后天抑制，造成农业转移人口迁移城市的资金匮乏，导致退出动力不足。因此，一是要大力发展生 产力，不断缩小城乡差距，实现城乡资源的平等交换。进一步落实推进“乡村振兴战略”，不断提高农业现代化水平，促进乡村产业链的形成，形成公平的城乡交易市场，使得农业资源以市场价格进行交换，从而在拓宽农业转移人口经营性收益的同时为其带来更多的城市投资性收益，从发展的角度根本上解决农业转移人口资本积累的先天不足。二是要进一步放活土地经营权，增加一次性补偿收益。在确保耕地红线的基础上，各地方政府应将部分闲置土地进行统计，出台政策，由市场进行合理配置，可借鉴重庆的“地票”制度，通过将闲置宅基地复垦、公开竞价交易、开发商换取同等亩数城市建设用地为补偿的模式，不仅提高了农村土地一次性交易的价格，也有利于实现农村土地的规模化经营，同时也有利于城市规模的扩大，增加农业转移人口的退出收益，为其顺利进入城市奠定物质基础。三是要逐渐形成统一的城乡劳动力市场服务体系，促进公平就业。将农业转移人口纳入国家就业政策范围内，与政府绩效考核挂钩，消除就业机会的制度性排斥。此外，政府应与企业共同合作，加强农业转移人口的就业培训，提升他们的专业技能，削弱职业选择的技能限制。

（二）多层次突破制度阻力，确保有序进入体制

农业转移人口市民化制度抑制的根源在于我国长期实施的二元户籍制度，但问题的本质却是与户籍制度挂钩的一系列不平等的公共服务供给制度，因此，深化制度改革是确保农业转移人口顺利进入城镇的必要举措。一是要深化户籍制度改革，降低准入标准。依据政策分两种类型的解决方案：其一，对于取消落户限制的，要避免因人口的大量涌入而造成社会秩序的混乱，可借鉴重庆的分阶段、分群体、分区域的改革思路，鼓励新生代农民工、大中专毕业生等有强烈市民化意愿的人群先进行转户，减少农业转移人口户籍存量，然后再按照分级承接的原则，放宽主城区入户限制，放开市级入户条件，取消县级入户限制，缓解增量。其二，对于继续实行“积分落户”的超大特大城市，要精简“积分落户”政策，降低准入标准，取消如年龄等积分项目，降低个人素质所占的积分比重，增加社保缴纳年限以及居住年限所占积分比重，避免因抢占优秀的人力资本而向高学历、高收入的人群的政策偏移。二是要剥离户籍制度的附加利益，回归户籍身份识别的初衷。户籍制度改革应是一个形式与内容并举的过程，不能局限于居民身份的转变，要深层次、多方面取消与其相关的利益关联，将农业转移人口纳入城市保障体系中，打破户籍对就业、医疗、社会保障、教育、住房等方面的限制，建立统筹城乡、公平合理的公共服务供给体系。三是要健全完善的社会保障服务机制，建立统一的参保人员信息统计平台。进一步细化社保转移续接政策，将工伤保险、生育保险、失业保险同医疗保险和养老保险一样纳入转移续接的范畴之内，将参保人员的信息进行电子统计，在避免重复参保的同时解决部门交接的困难。

（三）多方面提高主体素质，推进高效融入进程

针对农业转移人口在融入城市的过程中存在自身人力资本积累不足、社会资本构建困难的现象，一是要加快美丽乡村建设，拓展农业转移人口生产生活的空间。因地制宜地发展乡村产业，积极构建生态宜居的居住环境，有效改善农村的生活环境，促使农业转移人口有更多机会接触较多的时代元素，潜移默化地改变自身的思维模式和生活习惯，在融入城市的过渡过程中更快地适应城市的生活方式。二是要继续加强农村教育培训投资，提高主体人力资本积累。一方面，以高福利待遇吸引更优质的师资力量投身农村教育事业，并为其配置更优质的教育设施，促使农村教育与时俱进，让农业转移人口享有先进的教育教学资源。另一方面，要有针对性地实施农业转移人口的技能培训，分群体、分类型、分批次进行有针对性的培训。三是拓宽主体社会资本积累途径。提升自身的人格魅力，在人际交往中保持善良真诚的本性，具备巧妙的沟通话术，具有乐观积极的生活态度；同时积极开展社会组织活动，鼓励农业转移人口积极参与诸如公司团建、职工代表大会、社区活动等社会组织活动，增强城市归属感与责任感，以主人翁意识真正投身到城市建设和发展中。