谨防全球矿业政策陷入高频调整期

文/郜天鹏 编辑/王亚亚

2021年大宗商品在全球通胀高企的背景下走出了波澜壮阔的行情，矿业大国智利提高铜锂采矿权利金的法案在国际上引发激烈的反响，该项法案引起了业内人士和各利益相关方的多次博弈。智利铜锂采矿权利金法案，一方面打破了全球对智利国家矿业政策长期保持稳定的判断和预期，另一方面也让投资者再次理性审视近年来全球矿业政策的大调整。

矿业资本密集、技术密集，投资风险大，在很多国家是国民经济支柱产业。近几年，受经济衰退、地缘政治等多重因素影响，主要矿业国家和地区的矿业政策密集调整，矿业投资环境出现分化。对此，我国矿业公司一定要加倍防范矿业政策多变风险，确保“走出去”行稳致远。

矿业税率费率日趋提高

矿业公司的税费基本分两大部分：一是所有行业都适用的普通税收，如所得税和增值税；另一部分是矿业特有的税费，如权利金、资源超额利润税等。在矿业周期内，不少国家受利益驱动，不断提高矿业税率费。矿业税费中权利金是一种基础性的法律制度，调整的是矿产资源所有者（通常是政府）与矿业权使用方（通常是公司）之间的法律关系。通俗地讲，权利金就是矿业权使用方开采和耗竭了矿产资源所有者不可再生的矿产资源而支付的补偿。开采矿产资源，无论开采者是否赢利，均须缴纳权利金。矿业超额利润税则是对超过投资收益水平以上的利润加征的税收，自1975年澳大利亚首次提出矿业超额利润税种以来，业界对其争论一直未停止过，主要原因是矿业属于强周期产业，其利润除受资源禀赋影响外，更受市场行情的影响。

智利是传统矿业大国，铜产量全球第一，矿业政策多年来持续稳定。2021年3月智利政府提出提高铜锂采矿权利金法案，拟对碳酸锂年产量超过5万吨和铜产量超过1.2万吨的企业征收其收入3%的权利金。针对此项法案，智利政府、议会、矿业公司、外国投资者进行了多轮博弈，支持者称权利金法案能够增加政府收入，有助于社区发展，缓解疫情加剧的贫富差距等，反对者则表示权利金法案会是一种杀鸡取卵行为，将影响智利的法律稳定性，恶化投资环境。

尽管备受争议，2021年5月6日，智利国会下议院还是批准该权利金的法案并将相关立法草案将移交给参议院表决，8月31日，智利参议院矿业委员会批准了权利金法案，11月30日，智利参议院初步投票通过了该法案。目前，智利参议院矿业委员会成员正对这一法案进行进一步的修改，以减轻其对矿业企业带来的冲击，之后，参议院将再对法案的修正案进行另一场全体投票。

除智利之外，近年多个国家也提高了相关矿业的权利金。2017年前后，国际市场上钴金属价格快速上涨，刚果（金）政府修改矿业法，将钴金属列入战略性矿产，全面上调了矿业权利金，对钴矿开采企业征收的权利金从销售额的2%上调到10%，有色金属开采企业的权利金也从2%上调到3.5%，贵金属开采企业的权利金从2.5%上升到3.5%；该法案还规定政府有权利决定哪个矿种被认定为“战略性”矿种。

2018年，赞比亚提高了矿业税，将矿业权利金在4%—6%的基础上进一步上调1.5%，如果铜价超过7500美元/吨，税率将上调至10%。厄瓜多尔新矿业法和相关法规，取消了不收权利金的优惠政策，规定至少按销售额的5%征收权利金，矿业特许权期限也由原来的30年改为25年。坦桑尼亚立法，对其陆地或陆架地区的天然气征收12.5%权利金，海上天然气征收7.5%权利金，政府在天然气生产中的利润份额最低为60%。

除了矿业权利金，超额利润税率近两年也频频抬头。2018年，刚果（金）矿业法出台了“超额利润税”条款，参议院批准的矿业法引进了“暴利税”，将对利润征税比例从30%提高到35%。同时将对“超额利润”征收50%的税收。刚果（金）对“超额利润”定义为，当商品价格比项目可行性研究报告中的价格水平上涨25%以上时，采矿企业实现的收入全部纳入暴利范围。此外，刚果（金）的新矿业法也去掉了加速折旧和稳定性条款。巴布亚新几内亚对采矿企业征收附加利润税，如果采矿企业现金收益率超过20%，在矿业公司回收其初始投资后就要征收35%的附加利润税。巴西对按一定公式计算的超额利润征收10%的超额利润税。加拿大新布伦瑞克省规定，采矿企业在公司所得税和权利金之外，若纯利润超过100000加元，将对其超额部分征收16%的采矿税。加纳规定，对投资收益率超过35%的净现金流量开征超额利润税，税率为45%。肯尼亚也从2015年1月起对矿产和石油业征收资本利得税，外国投资者将被征收处置该行业固定资产所得收益的37.5%。

矿业投资准入门槛不断提高

不少矿业国家对矿业开采寄予了缓解贫富差距、增加政府收入、提高国家资源保障能力等期望。不过不少以矿业为国民经济支柱产业的国家，在欢迎矿业投资的背景下，也隐含出台了不少“反投资”政策。这些“反投资”政策在各国的矿业政策中主要表现为限制外国矿业投资股权比例和拥有一定比例的干股或项目股权的选择参与权。随着矿业投资准入门槛的不断提高，外商投资矿业权益受限增多。

2021年5 月，刚果（金）总统齐赛凯迪表示，将调整刚果（金）与矿业公司签订的矿业合同，启动矿业合同重审进程。此外，刚果（金）还要求所有矿业公司至少要将销售收入60%资金留存于刚果（金）境内，用于后续物资和服务采购。

2021年7月，秘鲁新当选总统卡斯蒂略表示，推动取消与大型矿业公司达成的税收稳定协议，并对27个大型矿业项目稳定协议进行重新审核，出台新政使秘鲁保留70%的采矿利润，将一些资源收归国有。2021年10月，秘鲁政府已经请求国会授权对该国税法进行改革，其中提高采矿业的税收将是改革的重点，该国政府希望修改特许权使用费、所得税以及针对金属价格飙升时的特别税，并将这些税收用于社会项目。

加纳政府拥有矿山项目中10%的干股，几内亚政府在金刚石和宝石项目中拥有l5%的干股，博茨瓦纳政府在矿山项目中拥有最多l5%的选择参与权。厄立特里亚政府在矿山项目中拥有l0%的干股，另外还拥有20%的选择参与权。津巴布韦在《矿山和矿产法》中要求在现有外商独资采矿企业中，必须保证政府或者国内参股人获得51%以上的股权，其中涉及战略性能源矿产、贵金属和宝石矿产的企业的25%须是政府干股。老挝规定政府不但在采矿企业中有选择参与权，还有权委派代表进入企业管理层。蒙古国矿业法规定，国家对战略矿产参股比例最高可达到50%。安哥拉矿业法规定国家通过一家国有公司取得矿业项目至少10%的股份或者按事先确定的比例进行产品分成。

多方角逐 涉矿政策修订变化频繁

当前，多国涉矿政策修订变化频繁，矿业国的不同政党之间、政府与非政府组织之间、政府和社区之间相互博弈，矿业监管政出多门。其中，印尼外国投资矿业股权限制和是否允许原矿出口和菲律宾的露天矿开采禁令就是涉矿政策修订变化频繁的典型案例。

印尼2009年1月出台的《矿业法》规定，外资股权在矿山持股不得超过49%，不过这项政策相关附件条件连续多年变动。2014年77号印尼政府规则第97条（1b） 款规定，如果配套精深加工比如冶炼厂则外资股权在矿山持股不受限制。三年以后，印尼政府新颁布GR1/2017规定，即使配套精深加工，外国投资者需在生产5年后，逐年剥离股份，到生产第10年外资持有的最大股份限制为49%。在新冠肺炎疫情的严峻形势下，2021年印尼发布第 23号政府条例（以下简称“GR23条例”）规定，在一定条件下，外国公司对印尼矿业公司的股权占比最大为49%至70%。2021年9月9日印尼政府发布2021年第96号新矿业法规（以下简称“GR96条例”）撤销GR23条例，外国投资者可以持有一家印尼矿业公司100%股份，但仍需要遵守一定的剥离义务。目前，GR96条例实际效果尚待观察，持续是否会进一步修订也存在一定不确定性。

与此同时，从2010年到2020年的十年时间，印尼政府至少发布过五次有关原矿是否可以出口、内容相互冲突矛盾的法例。2009年颁布的新矿业法（2009年第四号法令，UU），规定了矿山五年内必须开始冶炼，否则原矿禁止出口。2012年5月，能矿部部长令增加了证明矿权干净清晰的CNC证书、推荐信、出口配额再加20%出口税等后允许原矿出口。2014年初，印尼国会第七委员会否决能矿部过渡方案直接禁止原矿出口。2017年初，又允许建立冶炼厂的公司按照配额出口原矿。该政策执行三年后，2020年初又全面禁止原矿出口。

位于菲律宾南部棉兰老岛，南哥打巴托、苏丹库达拉和南达沃三省交界处的Tampakan铜矿探明铜金属资源量1500万吨，是全球最大的待开发铜矿之一，储量仅次于国际矿业巨头力拓公司旗下蒙古OT铜项目。自1992年由澳大利亚WMC公司发现，该铜矿历经四次所有权变更和频繁的矿业政策调整，发现至今已经29年一直未能开发。2021年4月，菲律宾总统杜特尔特颁布第130号行政命令，允许政府根据1995年菲律宾矿业法再次授予和颁发勘探许可证，放宽约291个现有采矿申请的入场，鼓励对该行业的投资，并签署了新的采矿协议许可，然而2017年4月颁布的露天矿坑开采禁令和南哥打巴托省开采禁令仍具有法律效力。出于对菲律宾矿业政策的不稳定预期，国际矿业巨头嘉能可2015年正式从Tampakan项目退出，当地公司Indophil再次100%全资拥有该项目，并启动战略股东引入工作，但到目前为止，尚未取得实质进展。

积极筹划 规避矿业政策变动风险

新冠肺炎疫情暴发以来，东南亚、拉美、非洲等部分矿业国家财政困难、贫富分化加剧，国民经济对矿业更加依赖，出台各种激进矿业政策的可能性加大。企业投资境外矿业项目前，要努力争取同东道国政府签订投资稳定协议。

投资稳定协议可以让外国投资者在合理、可预期的条件下运营矿业开采项目，在确保东道国政府、社区和民众的利益的同时，也可以较好地保护外国投资者权益，是企业境外矿业投资实务中一个双赢的做法。智利和秘鲁两国政府同诸多外国矿业投资者都签署过税收稳定协议，相关条款规定矿业税保持在稳定期，以保护公司不受任何税率提高、税基扩大或税法修订的影响。其中比较知名的实践包括在智利运营的嘉能可、BHP、力拓等矿企，在秘鲁经营的中铝、英美资源等矿企。投资稳定协议一般是由外国投资者同东道国政府签署，协议主要涵盖以下五方面的内容：

一是明确矿业项目运营稳定期，项目运营稳定期的起始日期一般是指项目稳定达到可行性研究确定的产量日期，截止日期一般计算到收回项目投资成本和一定投资回报的日期。

二是明确在稳定期内，矿业项目主要税收、税率、费率（如增值税、关税、所得税、权利金、特许权使用费、超额利润税等）以及矿业公司股权构架（如东道国政府干股比例、对外国投资者股权比例等）保持不变。

三是在投资稳定期内，若东道国对矿业项目涉及条款作出变更或撤销，由此给矿业公司带来严重不利财务影响或导致矿业公司负债严重增加，外国投资者有权要求东道国政府履行违约责任，并进行赔偿。如果发生违反投资稳定协议情况，投资者首先同东道国政府友好协商，如果协商不一致，仍可以进行调解。对于争议双方来说，这样的解决方式不仅节约成本，而且更及时、友好，有利于促进双方良性互动、化解纠纷。一般来说，投资双方在规定的一段时间仍未能就纠纷达成一致时，双方通过仲裁或者诉讼来解决纠纷。

四是如果外国投资者同东道国政府谈判失败，可寻求国际司法/仲裁予以解决纠纷。虽然国际司法/仲裁程序复杂，但不少判例明确了国际司法/仲裁对稳定投资协议效力的保护。与在投资东道国当地进行诉讼相比，国际投资仲裁可有效避免地方保护，并且在仲裁程序、法律适用、裁决执行等方面具有诸多优点。以智利Antofagasta和加拿大Barrick公司在巴基斯坦的 Reko Diq铜矿项目为例，巴基斯坦政府在2010年前后一度想取消该公司的探矿权，并计划由其他公司接管，但迫于国际仲裁以及国际社会对巴基斯坦投资环境的质疑，巴基斯坦政府最终未能取消智利和加拿大Reko Diq铜矿项目矿权。

五是在境外矿业投资实务中，投资稳定条款的内容若涉及对东道国政府立法或行政权力的限制，且矿业法律中并没有明确具体的稳定期条款时，就需要协议双方通过谈判确定。一般而言，东道国法律法规中若没有明确的投资稳定条款，就需要外国投资者与东道国政府针对具体项目进行具体约定。而投资者若想援引已有的稳定条款维护自身利益，应注意稳定条款本身的内容以及合同适用法律的选择。在这个过程中，企业可聘请专业律师团队就东道国的法律环境开展尽职调查，并提供专业的法律支持。