关于我国义务教育教师队伍建设问题、原因与对策研究的思考——基于中国知网1978—2020年期刊文献的分析

张 惠，刘晓琴，任 俊*

(1.绵阳师范学院，四川绵阳 621000；2.成都大学期刊中心，四川成都 610066)

改革开放以来，我国义务教育教师队伍建设取得了显著成绩，为义务教育蓬勃发展注入了强大动力。这期间义务教育教师队伍经历了复苏与发展、改革纵深化、均衡发展等重要过程，是我国义务教育教师队伍现代化发展的关键时期。对于义务教育教师队伍建设的成绩与经验，学术界有所总结[1],然而对于义务教育教师队伍建设过程中存在的问题、原因与解决对策的研究不容忽视。下文通过对中国知网(CNKI)1978—2020年刊发的关于义务教育教师队伍建设问题、原因和对策研究的成果进行分析，以期管窥改革开放以来我国义务教育教师队伍建设的研究概貌，并作出研究反思。

一、义务教育教师队伍建设问题、原因及对策研究的四个阶段

义务教育教师队伍建设是学术研究的热点问题，在中国知网(CNKI)以“义务教育教师队伍”“义务教育教师队伍建设”为主题，检索1978—2020年的期刊文献，总共获得了427条期刊文献记录。

为了更好地分析义务教育教师队伍建设的问题、原因和对策研究成果，以改革开放以来国家教师队伍建设的阶段性目标任务为线索，将研究历程大致划分为四个阶段：恢复时期(1978—1984年)，1978年教育部颁发《关于加强中小学教师队伍管理工作的意见》(国发[1978]1号)[2]1590和《关于加强和发展师范教育的意见》[2]1648-1650，明确提出中小学教师管理归属教育部门负责，并提出要建设一支又红又专的教师队伍；初步发展时期(1985—1998年)，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出要建立合格而稳定的教师队伍，使绝大多数教师能够胜任教学工作的发展目标[2]2285-2289；进一步发展时期(1999—2009年)，1999年6月《中共中央 国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出优化结构，建设全面推进素质教育的高质量的教师队伍[3]286-290；深化拓展时期(2010—2020年)，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》颁布，将推进义务教育均衡发展提升为教育发展的战略方针[4]。学界主要从义务教育教师队伍的数量、质量、结构、素质、专业发展和待遇保障等方面研究了义务教育教师队伍建设存在的问题、原因及对策。

(一)恢复时期(1978—1984年)

“文化大革命”结束后，教育领域进行了拨乱反正，重新恢复了教师形象和承认教师职业的地位。大力恢复和发展基础教育、解决师资严重不足问题成为这一时期的努力目标。

1.主要问题。研究发现，这时期存在的主要问题有：一是教师数量严重不足，层层拔高使用。改革开放初期，由于师资缺额很大，各省采取层层拔高使用的方式，让原本教小学的教师改教初中，初中教师改教高中，同时补充大批民办教师。当时全国小学师资缺额达到60余万，中学教师缺额高达240余万[2]1649，全国体育教师就缺大约30万[5]。某县14个公社小学教师1 630人，民办教师占69.2%[6]。某县小学教师4 900多人，民办教师占61%[7]。二是教师专业素养较低。有研究显示，1979年某县小学教师队伍中，70%左右的教师掌握不了教学大纲和教材，65%的教师汉语拼音不过关，80%的教师不会珠算、乘法、除法，三分之一的教师没有能力担任班主任工作[7]。有调查发现，北京市体育教师中，体育专业出身的教师只占21%[5]。三是教师福利待遇较差。研究显示，1978年长沙市中学无房教职工占教职工总数的45.5%；小学无房教职工占教职工总数的54%，中小学教职工居住条件差[8]。鞍山市中小学无房教职工占教职工总数的25%[9]。

2.原因分析。导致上述问题的原因有：第一，“文化大革命”的动荡，造成教育停滞，师资培养中断，中小学师资严重缺乏，供不应求。大量未经严格筛选的民办教师，文化水平勉强够初中程度[7]，严重影响了教育质量。第二，师范院校发展定位不明确，忽视师范生教育实践。不少师范院校向综合性大学看齐，没有附中、附小等实习基地，造成师范生的教育实践知识缺乏，教学能力不高，教学水平较差[10]。第三，教师社会地位低、经济待遇差，毕业生从教愿望低。通过对某校体育系学生的调查发现，只有9%的毕业生愿意做中学体育教师[5]。

3.对策建议。研究者提出以下建议：第一，抓好教师职前聘用和职后培训。为摘掉“教育科盲”的帽子，加强中小学教师进修培训工作，到中小学开展教育学专题宣讲，普及教育科学知识[11]；提高民办教师教育教学水平，加强工作和表现考核[6]。第二，提高教师社会地位和经济待遇。继续落实党的知识分子政策，提高人民教师的物质生活条件，把人民教师的工资福利、住房条件、生活待遇等实际困难提到议事日程上来，让他们无后顾之忧地投身教育事业[12]。

(二)初步发展时期(1985—1998年)

在教师队伍恢复和发展基础上，普及九年义务教育，建设一支数量足够、质量合格的义务教育师资队伍成为这一时期的努力目标。

1.主要问题。研究发现，此阶段我国义务教育教师队伍数量基本饱和，但是存在教师学历不达标、地域和学科师资分布不均衡、外流严重等突出问题。第一，师资队伍学历达标率低。1985年，初中教师209.7万人，其中学历未达大专的教师占76.6%；小学教师536.9万人，学历未达中师或高中的教师占41.5%[13]。第二，地域师资分布不平衡。随着义务教育规模的扩大，师资缺额扩大，贫困、边远地区大量使用代课教师和民办教师。有研究指出，部分农村区县义务教育教师队伍中有近50%系民办、代课教师[14]。第三，学科师资分布不均衡。在初中师资队伍中，基础性、通用性学科教师如数学、物理、化学、语文等基本处于饱和状态，但音乐、体育、美术、生物等学科师资缺额严重[15]。有调查发现，主科教师多，副科教师少[16]。第四，教师外流严重，教师队伍不稳定。调查发现，辽宁省中小学教师平均每年外流2%至3%，每年减少教师约9 000人，而高师、中师每年最多毕业6 000人，分到县乡的教师不多，入不抵出[17]。在外流的教师中，青年教师比例大，骨干教师居多，男教师比女教师多。

2.原因分析。导致上述问题的原因如下：第一，教师管理制度不合理，影响从教意愿。中小学教师的地位、待遇与他们的劳动价值和社会贡献不相称，教师人事制度不灵活[18]。第二，教育资源配置不均衡导致教师队伍流动不合理。经济不发达地区特别是广大农村地区和偏远地区教师队伍数量不足、质量较低、结构也不合理，因而大量聘用初、高中毕业生担任民办和代课教师，弥补师资不足。第三，教师培养体系不完善，造成学科专业结构不合理。不少师范院校办学倾向于向综合性院校看齐，其专业结构和课程设置与一线教学脱节。有研究指出，师范院校部分专业设置和培养数量与中小学实际需求脱节。在专业结构上，全国数学、物理、化学专业布点偏多，毕业生供大于求。生物、地理、外语及音乐、体育、美术专业布点偏少，毕业生数量难以满足中小学教学需要。部分师范院校普遍设置较多的非师范专业，影响师范类专业培养质量[19]。

3.对策建议。研究者提出以下建议：第一，加强制度建设，保障教师的权益和待遇。实行教师资格制度，减少学历不达标教师、民办教师以及教学能力差的教师的数量；实行教师岗位聘任制及结构工资制，待遇同工作实绩挂钩；在住房、医疗等方面保证教师福利待遇；贯彻执行《教师法》，保护教师的合法权益[20]。第二，职前培养和职后培训并重。为缓解师资缺额问题，要培养博学多能的新师资，既要保证能充实教学一线，又要遏制层层拔高使用的现象[15]；提高教师培训的质量，使师资的培养、培训工作双轨同步、相得益彰[17]。第三，调整教师学科专业不平衡问题。师资的培养和培训应该着眼于调整学科专业布局，重点充实短线学科办学条件，并保证短线学科的师范生分配到位，充实教学一线[15]。

(三)进一步发展时期(1999—2009年)

在基本实现普及九年义务教育的背景下，义务教育教师队伍数量不足已得到改善，但区域分布不均，结构性矛盾依然突出。优化结构，建设全面推进素质教育的高质量的教师队伍是加快教育发展的关键。中西部农村教师队伍建设成为研究重点。

1.主要问题。此阶段义务教育教师队伍建设存在的主要问题有：第一，教师队伍分布不均衡，农村教师严重缺编。义务教育教师队伍在东中西部、城乡之间存在严重结构性矛盾，城市教师超编，农村教师缺编，有的甚至出现一人一校，大量代课教师支撑中西部农村小学的情况[21]。2001年农村普通中学仍有6.5万名代课教师，小学有51.54万名代课教师，教师整体素质较低[22]。第二，义务教育教师待遇低，福利保障水平较差，农村教师生活艰苦。农村教师队伍情况堪忧，存在教师工资拖欠严重、数量增长但效益不高等问题，制约农村教师队伍发展[22]。有调查发现，中西部农村地区教师工资福利偏低，各项福利、待遇和津补贴难以落实，导致教师生活艰苦。特别是贵州、安徽、甘肃、宁夏、四川等省(市、自治区)农村教师工资拖欠、扣减现象仍十分严重，编外的代课教师，生存状况更差[21]。

2.原因分析。义务教育教师队伍存在的诸多问题是长期、多方面因素累积和综合作用的结果：第一，教育财政经费投入不足。从2001年开始，我国陆续出台了以县级财政为投入主体的教育财政体制，财政薄弱的县难以支撑应分担的教育投入。尽管国家和省级政府采取了增加教育专项投入和转移支付力度等措施，但由于教育经费缺口太大，而各级政府责任又不明确，致使农村义务教育经费短缺[21]，教师工资收入水平偏低，医疗、住房面临困难，培训经费缺乏保障等问题突出[23]。第二，城乡教育资源分布不均，人、财、物资源在“重点学校”集中，优秀师资从非重点学校向重点学校流动。东部、中部和西部区域经济发展不平衡、城乡发展不平衡，导致优秀师资由不发达地区向发达地区流动，由农村向城市流动[24]。

3.对策建议。为巩固“普九”成果，建设一支优质的义务教育教师队伍，笔者提出了以下对策建议：第一，改革教育投资与经费分配体制，缩减教师收入差距。有学者建议，加快农村教师工资发放制度和人事管理制度改革[22]；国家规定义务教育教师工资最低标准，统一发放，再在全国范围内进行转移支付，加强对中、西部贫困地区补贴[25]；设立贫困地区义务教育教师特殊津贴制度，改造薄弱学校，给予政策倾斜和财政投入保障[21]。第二，加强教师培训及交流工作。以优质教育资源为依托，根据薄弱学校和农村骨干教师的需求开展“菜单式”“一对一、面对面”的岗位实践培训，完善教师职后培训体系，促进教师专业成长[26]。第三，建议修改《教师法》，明确义务教育教师法律身份，确立义务教育教师作为教育公务员的法律地位，实行教育公务员制度[21]。

(四)深化拓展时期(2010—2020年)

全国实现了义务教育全面普及，推进义务教育均衡发展是该时期教育发展的战略任务，而义务教育均衡的关键是教师队伍均衡。为兼顾教育公平，农村义务教育教师队伍建设成为研究重点。

1.主要问题。此阶段义务教育教师队伍存在的主要问题有：第一，农村中小学教师队伍不稳定，流失严重。通过对艰苦地区农村学校调查发现，农村地区教师待遇低、生活艰苦，骨干和青年教师流失严重，致使部分农村小学出现“留守”教师[27]。第二，农村教师结构不合理、老龄化严重。农村义务教育教师数量相对不足与绝对过剩并存，农村偏远地区教师岗位吸引力低[28]；农村中小学缺乏英语、音乐、体育、美术教师，致使相关课程形同虚设；教师老、中、青年龄结构不合理，老教师多，年轻教师少[27]。此外，教师队伍建设还面临教师待遇偏低、结构性缺编、教师权益保障不够有力、管理体制机制不够科学等问题[29]。

2.原因分析。造成上述问题的主要原因有：第一，城乡二元结构是义务教育教师无序流动、资源配置不均衡的根本原因。师资配置的偏向性主要根源于教育政策的城市化倾向[30]，我国采取了“重城轻乡”的非均衡发展战略，导致城乡办学条件差异大，引发义务教育教师流动方向失衡[31]。第二，教师待遇和津贴保障不足。义务教育“以县为主”的教师管理层级过低，县级政府财力直接影响教师待遇的保障水平。农村教师津补贴力度不足，导致农村教师岗位缺乏吸引力[27]，教师从农村向城市、从薄弱学校向重点学校流动。

3.对策建议。相关研究提出以下对策建议：第一，加强顶层设计，科学配置城乡教师资源。要协同中央各部门，综合运用财政、人事、社保等资源，形成政策体系，为教师队伍建设和发展创设良好的制度环境[29]；实行宽松的教职工编制标准，促进教师资源合理配置；加大农村中小学人事制度改革，优化、调整农村教师队伍结构[27]；促进教师专业发展是西部城乡义务教育师资均衡配置的有效途径[30]。第二，建立农村教师津补贴制度。要不断加大边远贫困地区教师岗位津补贴力度，增强对优秀教师的吸引力，评奖、评优向边远贫困地区教师倾斜[29]。

在学界的研究和国家政策的推动及实施下，我国义务教育均衡发展成效明显，义务教育学校办学条件得到迅速改善，校际差异得到控制[32]。

二、对义务教育教师队伍建设问题、原因及对策研究的反思

通过对检索文献进行比较和分析，笔者发现，40多年来，我国义务教育教师队伍建设的问题、原因、对策方面的研究在取得一定成就的同时，也有需要进一步改进之处。

(一)研究取得的成绩

一是研究范围不断扩大。40多年来，我国义务教育教师队伍建设的研究范围，从关注义务教育教师队伍数量到义务教育教师队伍质量，从关注职后培训到职前培养和职后培训一体化，从加强师范教育到调整学科结构布局，从完善教师资格制度到强化岗位管理和评价考核，从关注教师福利待遇提高到教师合法权益的立法保障，研究范围不断扩大。这些研究在保障教师队伍素质、优化教师队伍结构、提高教师队伍质量和社会地位等方面起到了促进作用。

二是研究内容不断拓展。如关于义务教育教师队伍数量的研究，从教师队伍总体数量不足，层层拔高使用，到教师队伍数量充足，再到教师资源均衡配置，以促进义务教育均衡发展。研究成果体现了从关注教育效率到促进教育公平的发展过程，也是国家义务教育发展战略转向在教育科研领域的具体体现。

三是研究队伍不断优化。从研究成果的作者构成来看，既有义务教育教师和教育管理人员，也有高校和科研院所的专家、学者，可以说研究成果集中了多方面的智慧。前者对义务教育教师队伍建设现状、问题和解决办法有切身体会，提出的问题具有现实性；后者受过严谨的科研训练，通过深入调研和开展教育实验，提出义务教育教师队伍建设的多种策略，具有学理性，提升了研究的深度。另外，在研究方法上也呈现出多样化和综合化的趋势。

(二)研究存在的不足

一是义务教育教师队伍建设的问题揭示不足。如已有文献对教师队伍的显性问题如数量、质量、结构等问题揭示较多，但是对隐性的问题关注不够，如义务教育教师队伍文化建设问题。从文化建设方面加强义务教育教师队伍建设，可将教师队伍建设推向文化管理的高层次，已有文献未将教师队伍文化建设放到教育发展的宏观背景中去思考。二是原因分析不足。如关于教师无序流动的原因剖析，固然有教师待遇偏低、农村地区教育条件差及吸引力不足等方面因素，也有学校管理科层化、强化行政管理、淡化教师使命等方面因素，对这些原因的分析较为薄弱、肤浅。三是对策针对性不足。如针对提升教师职业吸引力、福利待遇保障和津补贴制度建议较多，对教师用人机制、教师专业发展的保障机制、文化认同、教师乐教精神方面探讨不足。

三、对义务教育教师队伍研究的展望

为培养和造就党和人民满意的高素质、专业化、创新型教师队伍，2018年中共中央、国务院发布《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，提出“到2035年，教师综合素质、专业化水平和创新能力大幅提升，培养造就数以百万计的骨干教师、数以十万计的卓越教师、数以万计的教育家型教师。教师管理体制机制科学高效，实现教师队伍治理体系和治理能力现代化”[33]。为了达到这个目标，纵观义务教育教师队伍建设的现实状况和义务教育发展趋势，可以肯定的是，义务教育教师队伍在基础教育中的重要作用将日益凸显，义务教育教师队伍建设定会越来越受重视。今后义务教育教师队伍建设的研究领域将进一步拓宽，研究的主题和内容会有新的发展，与教师队伍建设相关的问题也会越来越多，其中以下几个方面特别值得关注。

一是关注义务教育教师队伍建设的顶层设计。《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》对新时代教师队伍建设进行了前瞻性的谋划。为此，学界应对新时代义务教育教师队伍建设的顶层设计有关问题进行研究和思考。例如，如何加强义务教育教师队伍的思想素质，如何构建能造就高素质、专业化、创新型教师的培养和培训新体系，如何创新教师管理制度，如何构建教师地位、义务、责任和待遇相关联的权利体系等等。

二是关注教师队伍建设各要素及关系研究。教师队伍建设是一项复杂的系统工程，主要涉及教师队伍的规模、素质、结构、稳定性、待遇保障等多个构成要素，需进一步加强对教师队伍建设各要素之间关系及其协调发展的研究，提升义务教育教师队伍质量和效率。

三是关注教师队伍现代化建设研究。教师队伍治理使教师队伍走向科学和规范，应加强教师队伍治理主体、机制和效果评估研究，关注教师队伍治理体系和治理能力现代化建设的内涵、路径等问题研究，实现教师队伍规模、质量、结构、效益的协调发展。此外，还应加强人工智能助力教师队伍建设等方面的研究，以适应未来教育教学与学习变革的发展趋势。