立德树人背景下高校教育经费绩效评价研究

韩德余，杨 晶，褚丽影，白雪峰

近年来，各高校在立德树人的背景下，坚持党的教育方针，在预算绩效管理工作方面取得了较有成效的进展，教育经费使用效益不断提高，在一定程度上保障了教育事业的可持续发展，全面实施预算绩效管理有利于推进国家治理体系和治理能力现代化，优化教育思源配置，推动加快教育现代化，具有重要的现实意义。

一、研究背景

经历了新冠肺炎疫情严重冲击的一年，我国高等教育仍然快速发展，2021年4月教育部发布了全国教育经费执行情况快报，国家财政性教育经费达到了42，891 亿元，占GDP 比例达到了4.22%，已经连续9年占GDP 比例高于4%［1］，2021年8月教育部发布了全国教育事业发展统计公报，公报显示，2020年我国各种形式的高等教育在学总规模4，183万人，高等教育毛入学率为54.4%，比2015年增长了14.4 个百分点。［2］高等教育经费无论在总量还是相对量上都取得很大程度的增长。

党和国家历来重视教育事业的发展，高等教育是教育的重要组成部分。2018年5月2日，习近平总书记在北京大学师生座谈会上指出：“大学是立德树人，培养人才的地方”，“当前，我国高等教育办学规模和年毕业人数已居世界首位，但规模扩张并不意味着质量和效益增长，走内涵式发展道路是我国高等教育发展的必由之路”。［3］

从20 世纪90年代末我国高校扩招开始，高等教育规模不断扩大，国家财政性教育经费投入不断增加，高校“重支出，轻绩效”“重外延式发展，轻内涵式发展”等问题逐渐凸显，这引起了教育主管部门、财政部门、高校管理者、高校教师、高校学生及家长，以及其他社会群体等高校教育经费的利益相关者的持续关注。

2013年财政部发布了《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预［2013］53 号，下文简称《框架》），《框架》指出，为推进预算绩效管理，加强预算绩效评价工作，建立一套适合我国国情的预算绩效评价指标体系，《框架》开启了我国财政性经费绩效评价的先河。高校教育经费是教育经费的重要组成部分，高校是落实立德树人的重要载体，要实现高校内涵式发展，要求务必提高高校教育经费的产出绩效，提高高校教育经费的“3E”性——经济性（Economy）、效率性（Effecency）和效益性（Effectiveness）。

立德树人是中国特色社会主义高校办学的根本宗旨和根本诉求。新时期高校肩负人才培养、科学研究、服务社会和文化传承与创新的重要职能。彼得·德鲁克指出，评价非营利性组织的绩效就是评价其对“职能”的完成程度。［4］

因此，在立德树人大背景下评价我国高校教育经费的绩效，必须将立德树人根本宗旨落实落小落细，换而言之，必须将高校教育经费绩效评价指标体系中融入高校“四大职能”的产出的各方面、各环节和各领域，在实际的指标构建过程中，结合高校的实际情况，明确高校教育经费绩效评价目标、评价标准、建立完善的绩效评价指标体系，提高高校教育经费使用效率。

二、立德树人背景下高校教育经费绩效评价的意义

（一）从宏观层面而言，开展高校教育经费绩效评价，有利于落实全面预算绩效管理的顶层设计。2018年9月1日中共中央、国务院办公厅《关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，为贯彻落实全面预算绩效管理，在2019年12月10日教育部《在关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财［2019］16 号）中明确指出：“结合教育事业发展规划，各单位要将预算收支全部纳入绩效管理，推进绩效评价”。高校作为预算单位主体，开展教育经费绩效评价是落实全面预算绩效管理的价值工具［5］，有利于国家顶层设计的落实。同时，习近平总书记强调将立德树人注入我国高校的价值灵魂，开展教育经费绩效评价，强化高校履行四大职能，有助于落实立德树人根本任务。

（二）从中观层面而言，开展高校教育经费绩效评价，有以下几点意义：针对于政府部门，首先，有助于教育部门和财务部门构建更具针对性的高校教育经费绩效评价指标体系框架和制度安排。高校教育经费绩效评价指标体系的构建需要财政部门和教育部门提供一套完备的共性指标体系，教育部门和高校负责构建个性绩效评价指标体系，只有各个高校都认真开展教育经费绩效评价，才能使高校共性的评价指标显示出来，财政部门和教育部门针对各个高校开展的教育经费绩效评价情况，经过调研、讨论和分析，构建出更具针对性的高校教育经费绩效评价共性指标体系，同时配套制定出符合本地区高校教育经费绩效评价相关制度，对高校开展绩效评价的指导更具操作性；其次，经过2020年新冠肺炎疫情的冲击，国内的各项经济指标均大幅下跌，虽然2021年经济指标有所好转，但是叠加全球严峻的疫情形势，未来经济预期不容乐观。所以早在2020年下半年多地政府在2021年预算编制中都把“过紧日子”作为重点目标，大力压减非重点、非刚性预算，但是，各地政府一般都将教育经费列入刚性预算，不是压减的项目，从节约政府财政经费的角度来说，高校开展教育经费绩效评价，使教育经费的支出更加有效率，即“花更少的钱，办更多的事”，能够为当地财政缓解资金的压力。

针对于社会公众，随着高校教育经费规模逐年扩大，社会公众的关注度从“多数人有学上”转变到“多数人上好学”，基于“3E”性和高校四大职能以及公众满意度为导向的高校教育经费绩效评价指标体系必然回应公众关切，提高公众满意度。

（三）从微观层面而言，开展高校教育经费绩效评价对高校自身有以下几点重要意义：首先，开展绩效评价有助于提高高校教育经费的使用效益，在实践中完善高校教育经费的评价指标体系。在高校管理者中，“绩效”的理念还不能深入人心，“只管要钱，不问绩效”的现象仍然存在，开展教育经费绩效评价，就是避免资金的不合理使用，实现各项资源的优化配置，进而推进“绩效”的理念在高校深入落地；其次，开展绩效评价有利于规范和完善高校财务管理水平。高校教育经费绩效评价是对高校经济活动“3E”性和绩效目标的完成性进行科学、综合和客观的评判和分析，是高校管理者了解自身的资金使用状况，存在的风险及问题、影响经费绩效的敏感因素，进而为管理者提供量化且可操作性的决策依据，最终形成有关高校的财务实施方案、办法和标准，提高财务管理水平；再次，立德树人背景下的构建高校教育经费绩效评价指标体系是以高校“四大职能”为导向，使高校切实履行人才培养、科学研究、服务社会、文化传承与创新等职能，在形成以质量提升为核心，办学规模与质量协调推进中实现内涵式发展。

三、立德树人背景下高校教育经费绩效评价指标构建的原则及思路

（一）绩效评价指标构建原则

构建高校教育经费绩效评价指标时，一方面要考虑到高校履行职能的共性问题，另一方面还要考虑到高校自身的特有属性，本文依托于课题调研，试图构建一套科学客观、覆盖性和重点性相结合、可行性与可操作性相结合、富于动态修正的、具有实用价值的指标体系，应遵循以下原则：

1.科学客观原则：构建高校教育经费绩效评价指标时，要充分考虑到高校发展状况及特点、高校战略目标和近年来高校发展的客观规律，指标尽量科学、客观、完整、可比，做到理论与实践相结合，具有实用性。

2.覆盖性和重点性相结合原则：高校教育经费投入到的方向和领域范围特别广泛，覆盖面较大，因此要求构建指标要具备全面性，不能存在重大方向遗漏，同时，指标又不能过于繁琐详细，具备代表性，即应设置重点指标，保证指标的质量。

3.可行性和可操作性相结合原则：高校教育经费绩效评价指标要易于获取，尽量简明、易于理解、清晰度高，尽量选取定量指标，便于计算和分析；同时应考虑从技术性、经济性判断评价活动最终能够完成，具备可行性。

4.富于动态性原则：高校教育经费绩效评价是一项复杂且连续的综合性工作，一个年度不能得到确切的结果，并且指标构建也不是一成不变的，动态性要求高校在设置指标时要根据社会经济发展、财政政策和高校自身实际情况变化逐渐修正和完善，从而更加准确地评价高校教育经费绩效水平。

（二）绩效评价指标的构建思路

1.按照国家相关法律法规和条例办法构建：构建高校教育经费绩效评价指标一般应依据“三法一制度一框架”，“三法”指《会计法》《教育法》和《预算法》，“一制度”指《政府会计制度》（财会［2019］24号），“一框架”是指《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预［2013］53号）。

2.按照地方政府相关文件构建：本文依托基金课题研究的是吉林省高校教育经费绩效评价研究，所以还依据《吉林省预算绩效管理办法》（吉财预［2016］618 号）、《中共吉林省委、吉林省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（吉发［2019］10 号）和《吉林省普通高校财务管理绩效指标体系考核标准》，其中《吉林省预算绩效管理办法》中明确指出，“绩效指标是绩效目标的细化和量化描述，主要包括产出指标和效果描述”。

3.按照高校教育经费基本特征构建：高校教育经费的基本特征是“非营利性”，根据彼得·德鲁克的说法“评价非营利性组织的绩效就是评价其对“职能”的完成程度”［4］，而高校的四大职能是人才培养、科学研究、服务社会、文化传承与创新，高校教育经费绩效评价为一级指标，按照四大职能设置二级指标，三级指标再依据二级指标具体设置。

四、立德树人背景下高校教育经费绩效评价指标的构建

通过对相关文献的阅读分析，依据相关法律和吉林省相关文件，结合基金课题前往吉林省相关高校现场调研，咨询包括分管财务工作的校领导、财务部门负责人和分管绩效管理的财务人员、高校财务专家，还有吉林省教育厅财务处人员及吉林省财政厅教科文处人员，同时进行了多轮小组讨论，最终确定了高校教育经费绩效评价指标：分别为一级指标——目标层（高校教育经费绩效评价A），二级指标——准则层（人才培养B1、科学研究B2、服务社会B3、文化传承与创新B4），三级指标——方案层，包括：教授为本科生授课比例C11、省级以上优秀学位论文C12（篇）、省级以上专业竞赛获奖次数C13（次）、毕业生人数C14（人）、毕业生初次就业率C15（%）、毕业生满意度C16、省部级以上科研奖励C21（项）、三大索引收录学术论文C22（篇）、纵向科研经费C23（万元）、授权专利数量C24（件）、出版学术专著C25（部）、科研成果转化C31（项）、技术转让收入C32（万元）、成人高教毕业生人数C33（人）、校企联合研究中心C34（个）、咨询报告被采用数C35（篇）、学生人文实践活动C41（次）、图书馆藏书量C42（册）、人文类会议、培训C43（次）、人文社科基地数C44（个）等20项，具体指标描述略。

五、立德树人背景下高校教育经费绩效评价的保障措施

（一）组织保障

高校教育经费绩效评价是落实高校全面实施预算绩效管理的价值工具［5］，高校高层管理者为充分贯彻立德树人的根本任务，务必要重视预算绩效管理的理念，加大教育经费绩效评价宣传力度，明确绩效管理责任主体，真正做到“花钱必问效，无效必问责”。所以高校应该设立专门的预算绩效管理机构，由校长担任组长的预算绩效管理委员会，财务部门成立预算管理办公室，各职能部门会同财务部门组成预算绩效专项领导小组，使各组织协同整合，为高校教育经费绩效评价提供组织保障。

（二）人员保障

高校教育经费绩效评价是一项复杂的综合性管理流程，需要专业的预算绩效管理知识体系，当前高校的财务预算人员普遍不具备此项专业素质，所以要加强绩效评价专业人员队伍建设，为其提供多种形式的绩效管理培训，提高高校绩效管理水平。《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的意见》（财预［2021］6 号）已经表明，高校教育经费绩效评价可以更规范地引入第三方评价机构，第三方机构对比政府部门评价机制更加透明、公正和更具独立性，高校拥有自己的绩效管理队伍也能更好地配合第三方机构完成绩效评价工作，所以高校应打造一支教育经费绩效评价的高素质队伍，为高校教育经费绩效评价提供人员保障。

（三）信息化系统保障

高校教育经费绩效评价需要各职能部门和各学院准确、及时地提供指标信息，在大数据时代的今天，高校校园信息一体化不断推进，应将高校财务、资产、教学和科研等职能部门的信息系统有效对接，打破“信息孤岛”，有效及时整合教育经费绩效评价指标信息，为提高高校教育经费绩效评价提供信息化系统保障。

（四）结果应用反馈机制保障

执行高校教育经费绩效评价，需要及时反馈评价结果，一方面通过反馈发现高校战略执行和职能履行过程中存在的问题及风险点，做出及时调整和修正；另一方面通过反馈发现评价指标及绩效标准及方法存在的问题，及时传递给相关职能部门或学院，同时反馈给上级管理部门，对指标做出及时修正，使教育经费绩效评价指标更加完善。

六、结语

本文依据相关法律、法规、地方政府文件，通过课题讨论、调研、咨询，构建了高校教育经费绩效评价指标体系，针对于本文提出的指标数据来源获取有的相对简便，有的需要第三方评定得到，整体指标可以通过层次分析法（AHP）或德尔菲专家打分法得到指标的权重，然后进行分数汇总，通过相关计算得到评价分数，最终建立一套完整的、有实用价值的高校教育经费绩效评价指标体系。

随着《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财［2019］16 号）的落实，高校进行教育经费绩效自评必然成为落实顶层设计的价值工具，高校应该从内部接受“绩效管理”理念，将“绩效”融入到战略目标和职能使命中，最终有效完成高校立德树人根本任务，实现高校内涵式发展。