政府支持民办园提供普惠性服务的作用机理与改进建议——基于资源依赖理论的分析

●袁秋红

近年来，我国学前教育普及普惠水平快速提升，据教育部统计，2020年我国学前三年毛入园率为85.20%，普惠性幼儿园覆盖率为84.74%[1]，超过了2018年《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(以下简称“央九条”)提出的85%和80%的目标。但是，面对当前我国教育现代化与高质量发展的要求，学前教育仍是各级各类教育中的薄弱环节。2021年《“十四五”学前教育发展提升行动计划》(以下简称《“十四五”提升计划》)明确提出，要进一步提高学前教育普及普惠水平，到2025年全国学前三年毛入园率达到90%以上，普惠性幼儿园覆盖率达到85%以上，推动普及普惠仍是学前教育事业的重大任务。

政府支持民办园，提供普惠性服务，是在公办学前教育资源不能满足现实需求的情况下，实现学前教育普及且普惠的重要政策选择，我国国情决定了普惠性民办园必将作为学前教育的长期目标而存在。[2]近年随着三期学前教育行动计划的连续实施，各省陆续出台实施了普惠性民办园认定及管理办法，普惠性民办园已经成为普惠性学前教育资源的中坚力量。但实践中，许多质量优良的民办园转普动力不足，政府对普惠性民办园扶持政策落实不到位等系列问题，影响了普惠性学前教育政策的进一步推进。在此背景下，基于资源依赖理论，探寻政府与普惠性民办园之间的角色互动方式，剖析政府支持民办园提供普惠性服务政策的困境，并提出优化建议，具有重要意义。

一、政府支持民办园提供普惠性服务的理论基础

资源依赖理论是20世纪以来组织管理学和经济学领域十分流行的一个理论，常被应用于组织间合作行为的解释，为本文理解政府和普惠性民办园之间的关系提供了理论分析视角。1978 年，菲佛(Pfeffer)和萨兰奇科(Salancik)最早提出了资源依赖理论，系统地分析了组织间的权力关系，强调外部环境因素对组织发展和行动的影响。[3]资源依赖理论的基本假设是没有任何一个组织可以完全做到自给自足，组织必须与环境进行资源交换，获取资源的需求。[4]组织间的依赖关系使得组织可以通过资源的交换将自己掌握的资源转化为自身需要的资源。菲佛、萨兰奇科对组织间依赖程度做出解释，指出组织间依赖程度主要有三个决定性因素：一是组织运转和生存对资源的依赖程度；二是利益群体对这一资源的分配和使用的控制力；三是替代资源的存在情况。[5]伯特(Burt)进一步指出，如果一个组织对另一个组织的依赖程度高，那么后者就处于资源优势方，有限制前者发展的权力。[6]可见依赖程度差异会使依赖关系转变为一种权力分配，当组织间依赖程度不对等，便形成非对称性依赖关系。依赖程度过于不对等，便容易导致组织完全受外部控制，影响组织生存和发展。因此，资源依赖理论指出组织可以通过积极的行动来调整依赖程度，以适应环境。

政府与社会组织之间由于各自生存或发展需求进行资源交换而形成相互依赖的关系，但由于各自占有资源的性质和替代性程度不一样，导致相互之间在依赖关系中角色存在差异，并形成非对称性依赖关系。民办园作为面向广大人民群众提供学前教育服务的办学机构组织，与政府之间存在一定依赖关系，但相对较弱。为了提高学前教育的公益性和普惠性，政府通过出台一系列支持民办园提供普惠性学前教育服务政策，增加资源供给和提供资源获取便利性来吸引部分民办园办成普惠性幼儿园，政府与普惠性民办园的关系变得更加紧密。资源依赖理论对解释这一作用机理、分析二者之间的关系、角色，剖析并突破政府支持普惠性民办园政策面临的诸多困境，均有理论指导意义。

二、政府支持民办园提供普惠性服务的作用机理

(一)资源需求：政府与普惠性民办园依赖关系建立

萨德尔(Saidel)认为，政府掌握着社会组织发展需要的财政拨款、信息、政治支持、合法性、参与渠道等资源，而社会组织也为政府提供了公共服务、信息、政治支持、合法性资源，两者各自掌握着对方至关重要的资源，由此形成了资源互依关系。[7]近年来，随着社会对学前教育服务需求的广泛增加，政府与民办园相互依赖的关系增强。在学前教育资源整体短缺和政府学前教育公共服务供给能力有限的现实下，政府借助社会力量扩大普惠性学前教育资源，是增加公共服务供给的有效路径。

其一，政府向外部环境寻求公共服务供给，普惠性民办园应运而生。随着学前教育不断受到重视，学前教育公益普惠成为普遍要求。近10年来，我国学前教育取得了显著发展，2020年我国学前教育毛入园率达到85.2%[8]，然而“入公办园难”和“入民办园贵”问题尚未完全解决。教育部统计数据显示，2020年我国教育部门办园占全国幼儿园总数比例仅35.9%。[9]公办园是我国各类形式幼儿园中直接由政府举办和提供学前教育公共服务的机构，而当前全国公办园数量仅占1/3左右，公办园还不足以使整个学前教育实现公益普惠的目标。民办园作为社会力量办教育的一部分，主要遵循市场规则追求收益，不会主动提供普惠性学前教育服务。因此，短时期内为提升政府公共服务供给能力，政府转向外部环境寻求公共资源供给，通过利好政策吸引部分民办园提供普惠性服务，普惠性民办园应运而生，并成为政府发展普惠性学前教育的重要途径之一。

其二，民办园提供普惠性服务可享受政府利好政策，降低资源获取成本。社会力量办学需要在政府和体制的许可范围以内进行，民办教育机构在资金、政策、合法性、参与许可等方面依赖政府。根据2018年新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》，“民办教育事业是社会主义教育事业的组成部分”，国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持的方针，可见民办学校发展受到国家重视。在学前教育领域，民办园和公办园共同成为学前教育服务供给的重要主体。《中国教育统计年鉴》数据显示，2020年，民办园数量占全国幼儿园总数的比例达57.6%。[10]民办园从举办到运行所需的人财物等各项资源基本依赖市场，面对政府利好政策，民办园选择成为普惠性民办园，不仅能够减小由市场资源不稳定带来的风险，而且能便捷地获取来自政府的资源，从而降低办学成本，增强办学竞争力。从《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称“国十条”)提出政府支持民办园提供普惠性学前教育服务开始，十余年来学前教育各项政策中都明确提出以多种方式扶持普惠性民办园。2017年《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》提出“通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式，支持普惠性民办幼儿园发展”[11]。2019年“央九条”明确要求“进一步完善普惠性民办园认定标准、补助标准及扶持政策”，支持其发展。[12]2021年《“十四五”提升计划》明确将“积极扶持民办园提供普惠性服务”作为“推进普惠性资源扩容增效”的重要措施。[13]民办园按照政府要求提供普惠性教育服务享有了更多政府支持。

其三，政府与普惠性民办园资源依赖与转化的关系。政府和社会组织由于机构性质的不同各自掌握的资源存在天然差异。具体而言，政府掌握资金、政策、政治合法性、法律合法性、参与许可等资源；社会组织掌握专业化公共服务的供给、公信力与政治支持资源、专业知识与技术等资源。[14]多数状态下，社会组织在资金、组织体系、官方媒体、登记注册、活动许可、决策机会与权利等方面都会对政府产生依赖。[15]在当前我国学前教育市场中，政府为缓解公共学前教育服务不足，对普惠性民办园的专业化公共服务供给资源产生依赖；普惠性民办园依赖政府提供的资金、政策、许可等方面资源，因而政府与普惠性民办园之间形成了一个资源依赖关系。政府拥有普惠性民办园生存和发展需要的资金、政策合法性、活动许可等资源，普惠性民办园拥有政府期望的学前教育公共服务供给资源，二者在资源需求上相互依赖。这种依赖关系通过相互之间资源的转换来维系，政府通过对普惠性民办园的扶持，同时对其行动提出限定和要求，就可以将自身资源转化为学前教育公共服务供给资源。普惠性民办园通过将营利取向转变为公益取向，提供普惠性学前教育服务，以此得到政府的各种资源支持，实现资源转化。

(二)政府与普惠性民办园资源非对称性依赖现象

进行相互交换的组织可能是不对等的，组织与外部环境之间的依赖关系也存在不平衡状况。[16]两个组织之间，如A对B的依赖大于B对A的依赖时，他们之间的权力和义务变得不对等，就会出现非对称性依赖现象。[17]普惠性民办园与政府的资源依赖关系同样存在明显的非对称性依赖。

其一，政府掌握着普惠性民办园发展的关键资源。政府提供资源的重要性和稀缺性决定了社会机构对政府的强依赖性。[18]根据资源依赖理论，从资源对组织运行和生存的重要性对依赖程度的影响看，在普惠性民办园与政府的资源交换关系中，政府提供资源是普惠性民办园生存和发展必需的关键性资源。《中华人民共和国民办教育促进法》对民办学校举办条件、申请审批、扶持与奖励、变更与终止等予以了明确规范。民办教育机构在政策、合法性、登记注册、活动许可等资源上对政府的依赖性较强。普惠性民办园相比于非普惠园享有更多的政府资源和获取便利性，因而须接受政府提出的相应要求。如，贵州、陕西、山东、浙江、广东等多省份均出台了《普惠性民办园认定及管理办法》，对普惠性民办园提出收费限制性条件；还有的地方对普惠性民办园在收费、招生范围、教育质量等方面提出要求。政府掌控了普惠性民办园在资金、活动许可等方面的关键资源，因此民办园在转普后相比转普前对政府的依赖更强。

其二，政府与普惠性民办园在资源配置上不对等。理查德·斯格特(Richard Scott)提出依赖性是权力的对应面存在，资源的重要程度及其稀缺性决定了依赖程度与范围。[19]由于政府掌握着普惠性民办园生存和发展的关键资源，而普惠性民办园拥有的供给公共服务资源并不属于政府组织生存和发展的关键资源，因此在二者资源依赖上，政府具有分配权力的明显优势。尽管表面上民办教育机构在办学形式、教育教学活动、招生范围与计划等方面具有自主权，但这些行为都必须在政府规制范围内，或者说通过取得政府掌握的资源来转化与再生产。普惠性民办园受到政府资源分配的制约的程度更甚。从申请筹设到正式设立，从获取办学许可到法人登记都需要通过政府部门的层层审批；要成为普惠性幼儿园，需要符合政府的认定标准；享受的财政补助、土地优惠、税收减免等优惠政策都直接受政府行为制约；幼儿园日常运行过程中收费管理、日常监管、财务审计等都由政府来执行。总之，在普惠性民办园与政府的资源依赖关系中，政府对幼儿园的依赖程度远小于幼儿园对政府的依赖，两者之间依赖关系呈现明显的不对等，政府拥有实质上的控制权。

其三，政府和普惠性民办园提供资源的可替代性有明显差别。资源的可替代性程度是影响依赖关系强弱的重要因素，是导致政府与普惠性民办园非对称性依赖现象的原因之一。当组织需要的资源被其他组织垄断，组织对这些资源及其拥有者的依赖程度就高。[20]由于政府的资源分配权优势，幼儿园对政府提供的资源可替代性小，并且有不少资源的唯一获取渠道就是政府。在整个民办教育市场尚未成熟和相关规则没有达到有序稳固的状态下，民办园从社会汲取的资源相当有限，且对市场资源依赖存在风险和成本较高，这就增强了政府资源的不可替代性。对政府而言，普惠性民办园作为提供公共学前教育服务的一类机构，并非政府获取公共服务资源供给方的唯一途径。普惠性民办园是政府通过政策工具从民办园中吸引和筛选出的一部分幼儿园，明显存在被其他民办园取代的可能，政府可资利用或运用同等成本换取的其他可替代资源空间广阔，普惠性民办园于政府而言可替代性较高。政府和普惠性民办园提供资源的可替代性程度存在明显差别直接加剧了非对称性依赖。

三、政府支持民办园提供普惠服务政策面临的困境

(一)政策期望与资源承诺的双重理解，民办园转普后资源寻求困难

政府对普惠性民办园提供利好政策是期望民办园提供面向大众、收费较低的普惠性学前教育服务。“央九条”明确要求，到2035年要“全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”，为幼儿提供更加普惠的学前教育。为实现发展目标，政府对普惠性民办园的期待是让其与公办园共同成为公共学前教育服务体系的主体。民办园选择成为普惠性民办园首要预期是从政府得到有助于生存和发展的各项资源，增强在市场和行业中的竞争力。普惠性民办园政策承载着政府和幼儿园各自的期望与承诺，然而政策实施过程中，双方出现了对政策期望和资源承诺的双重解释和理解偏差。政府的愿景是以最少成本增加普惠性学前教育学位，普惠性民办园期望的是政府资源供给，但由于各项要求限制了资金等资源的获取渠道，导致民办园在转普后面临资源支持的困难。

(二)普惠性民办园管理体系不完善，双方利益缺乏有效保障

虽然国家政策将普惠性民办园的定位为提供公共服务，并明确了多种扶持方式，但事实上普惠性民办园的管理体系并不完善，各级政府和相关部门之间发展普惠性民办园的责任不清晰，导致普惠性民办园扶持政策落实不到位。虽然政策规定要引导和支持普惠性民办园，但政府纵向各层级和横向各部门对普惠性民办园的职责分工不明确，特别是涉及经费、租金、土地、税收等普惠性民办园发展的实际问题利益博弈严重。普惠性民办园难以得到相应的利益保障，政府也没有真正将普惠性民办园作为学前教育公共服务供给主体同等对待。由于地方政府内部各级和相关部门之间推诿，县级政府和教育行政部门在利益博弈中处于弱势地位。因此，普惠性民办园往往难以如愿获得当地政府的支持，政府也难以实现让民办园提供普惠性学前教育服务的目标。

(三)区域发展不平衡，中西部农村地区普惠性民办园政策难以实施

我国东中西、城乡之间学前教育发展不平衡问题突出。中西部农村地区经济发展相对落后，地方政府学前教育公共服务供给能力较弱，对社会力量进入学前教育市场的吸引力不足，是提升学前教育普及水平的薄弱环节。即使是提供了补助，营利性学前教育机构也不愿意进入那些购买力较差的经济欠发达地区。[21]因此，普惠性民办园政策在经济落后、学前教育普及水平不高的地区实施困难。中西部地区普惠性幼儿园数量非常少，西部农村地区非普惠性民办园的比例高达67%。[22]一方面，中西部农村地区政府掌握的资源相对有限，特别是经费资源不足，县乡政府财力难以满足普惠性民办园良性发展需要。民办园若选择成为普惠园容易陷入经费保障不足的困境，园所的生存和发展将承担更大风险。另一方面，民办园本质上是逐利的，规模较大、质量较好的民办园缺乏在经济欠发达地区办学前教育的主观意愿，因而中西部中村地区的民办园往往规模小、保教质量或办园水平较弱，达不到各地普惠性民办园认定标准。因此，在中西部农村地区，从政府与民办园双向来看，政府支持民办园提供普惠性服务较困难，普惠性民办园政策难以实施。

四、政府支持民办园提供普惠性服务的改进建议

(一)转变政府观念与职能，完善普惠性民办园管理体系

面对政府与普惠性民办园之间非对称依赖关系，要避免幼儿园对政府的过度依附现象，首先要转变政府的观念和职能，改变长期以来对民办教育存在的认知偏见，对普惠性民办园管理理念从“管控”转向“引导服务”。一方面，重新审视普惠性民办园的定位和方向，明确普惠性民办园与公办园同样是提供公共学前教育服务的重要主体，转变普惠性民办园与政府组织在资源交换过程中的“依附性”地位。另一方面，明晰政府对普惠性民办园的管理与发展职责，落实普惠性民办园扶持政策，纵向上明确中央、省、市和县在宏观、中观、微观层面上对普惠性民办园发展责任。其中，重点加强省市级政府的统筹规划和管理责任，尤其是省市域内普惠性民办园布局及财政投入比例，避免县级政府承担过多与其管理能力和财力不匹配的责任压力。横向部门之间，普惠性民办园相关的教育、发改、财政、税收、工商和民政等多部门之间应加强沟通协调，建立良性互动合作分工机制，共促普惠性民办园发展。

(二)采用共同决策与联盟策略，落实普惠性民办园扶持政策

为减少不同行动者之间的摩擦，资源依赖理论认为各类组织可以采取“共同决策”“联盟”等策略。[23]当前政府与民办园合作涉及众多利益主体，相应关系调和困难。幼儿园的行政管理、专业指导、教师培训分属不同部门管理[24]，而普惠性民办园更为复杂，关系到政府内部各部门，还关系到其他组织。当前国家政策提出的购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等支持普惠性民办园发展的措施，不仅涉及教育、财政、税收等部门，还涉及公办园、教师培训机构、教研机构等独立组织，要实现政府与普惠性民办园合作优化，需要在各组织、各部门之间加强共同决策，通过强化组织与组织间的关联，吸纳各利益相关者共同就普惠性民办园扶持问题论证决策，减小政策实施中可能阻碍。同时，可建立联盟，包括各级政府之间的联盟、各部门的联盟、公办园与普惠性民办园共同发展联盟等，利用利益目标一致化带动普惠性民办园发展与扶持政策落实。

(三)发展替代性资源，防止过度依赖影响政策效果

替代性资源对组织来说至关重要，替代性资源的获得可以改变组织对原来同类资源提供者的依赖。[25]对政府来说，普惠性民办园的替代资源即其他可提供普惠性服务的学前教育机构，而现实中教育行政部门举办的幼儿园(简称“教办园”)就是这一类机构中的最大主体。因此，政府要大力发展和举办幼儿园，特别是经济发展相对滞后的地区，要发挥政府特别是中央和省级政府的支持和保障作用，新建、改扩建一批教办园，并加强长期的支持和投入，保障幼儿园正常运转，建立广覆盖、保基本的学前教育公共服务体系。除了教办园，在很多省市还广泛存在企事业单位幼儿园、街道幼儿园、农村集体幼儿园，这些幼儿园都是政府可以有效利用的普惠性学前教育资源。对普惠性民办园来说，寻找发展所需的替代性资源才能增强自身的独立性，从而减少对政府的单一性依赖。[26]政府提供的资源有多种类型，合法性资源、活动许可等资源在当前的体制机制下只能由政府提供，但对资金和人力等物质资源和技术和媒体等信息资源，则可以加强与环境中其他组织如公益组织、其他学前教育机构等的联系，寻找替代资源，同时增强自身资源的价值。