我国房地产税调控政策分析——以沪渝房地产税试点为例

魏 琪

（武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 430000）

1 房地产税在沪渝的试点

1.1 房地产税“破冰”

自20 世纪90 年代末开展住房制度改革后，房地产市场进入高速发展的时代，老百姓已难以承受过高的房价。公众迫切希望政府能有效调节房地产市场供求关系，使房价与收入水平相协调。

2010 年底，国务院常务会议决定，设立房地产税改革试点。2011 年1 月27 日，国务院同意在部分城市对个人住房征收房地产税试点。同日，上海和重庆两市的房地产税试点政策——《对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》（以下简称《暂行办法》）出台。上海、重庆试点推行房产税，至2013 年酝酿房地产税立法，至2017 年时把房地产税纳入5 年立法规划，再至2021年，授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，房地产税改革进程逐渐加快，在万众瞩目之中，房地产税“破冰”。

至今，上海、重庆两市征收房地产税已有多年，学术界对改革试点的“破冰”探索给予了肯定，上海、重庆两市的房产税试点在征收范围、计税依据、税率设置和免税范围等方面都进行了尝试，为房地产税立法和推行积累了宝贵经验。

1.2 上海、重庆房地产税试点的综合对比

1.2.1 相同点

从改革目标来看，上海市的目标是“合理调节居民收入分配，正确引导住房消费，有效配置房地产资源”。重庆市的目标是“调节收入分配，引导个人合理住房消费”。两市政策的核心思想都是通过完善税收制度，调节收入分配，促进住房消费公平化和房地产行业的平稳健康发展，对过热的房地产业进行降温。

从收入用途来看，上海和重庆的规定都体现了税收受益性原则，将税收收入用于建设公共租赁房和保障房上。

从课税要素来看，在试点政策施行的10 年间，上海、重庆都对房地产税的征收对象、起征点和税率进行了多次调整，但试点政策的主要性质变化不大：一是征收范围都比较窄，主要针对二套以上新购房和高档别墅等增量房；二是征收对象都是应税住房的所有者；三是税率普遍较低，最高税率不超过1.2%，最低仅为0.4%；四是税基的设置都是暂按房产交易价格的70%和房屋交易价格原值计算应纳税额；五是都设计了差别性税率，减少了改革阻力；六是对本市居民和非本市居民的政策宽松程度不同，对前者较为宽松，对后者较为严格，抑制了外来投机行为和房价上涨。

1.2.2 不同点

征税对象存在差异。就非本市居民而言，上海针对非本市居民家庭新购住房征税；重庆的征税对象是“三无人员”新购的第二套及以上住房。上海的征税对象是增量房，重庆是高档房；上海的征税实质是增量税，重庆的征税实质是豪宅税。

适用税率存在差异。两市都是低税率，但上海实行的是差别比例税率，以平均房价的2 倍为界线，比这个价格高的按0.6%征收，比这个价格低的按0.4%征收。重庆实行的是累进税率，有0.5%、1%和1.2%三个档次。重庆的税率总体高于上海。

税收减免存在差异。重庆对新、旧住房给予不同的免税面积，对农民自有住房、因自然灾害等不可抗力因素造成纳税困难的予以减免。上海以人均面积60 平方米为起征点，对家庭唯一住房、新购婚房、引进人才予以免税。总体来说，上海的减免力度更大。

2 上海、重庆房地产税改革试点的经验教训

2.1 对两地房价调控效果不一

自2011 年上海、重庆分别推出房地产税改革试点以来，短期内两市的房价涨幅有一定的下跌，尤其是重庆在2014—2016 年房价增幅甚至出现了负增长，上海在2012—2014 年房价增幅速度也控制在了个位数，但是到了2015 年增幅出现了较大的回弹，整体来说两地的房地产税对于调控当地房价作用有限。

2.2 对增加财政收入作用不明显

仅从房地产税收入的增加来看，上海和重庆两地的房地产税收入自从开征以来，呈现出稳步增长的态势。但是从地方财政税收的整体增涨幅度来看，上海在开展房地产税改革试点之前的五年（2007—2011 年）期间，税收收入复合增速为12.01%，试点之后的五年（2012—2016 年）期间，税收收入的复合增速为19.11%；重庆在试点之前的五年（2007—2011 年）期间，地方税收复合增速为26.85%，试点之后的五年（20 12—2017 年）期间，税收收入的复合增速为22.54%，增速反而有所降低。由此来看，房地产税改革试点后两地税收增速没有显著提升。

从房地产税占地方财政收入比重来看，开展试点后的第一年两地房地产税在税收中的占比都有所提高。调查显示上海的房地产税占地方财政收入比重从2011 年的2.32%上升到2012 年的2.70%，提高了0.38%，但是，此后上海房地产税占全市税收的比重再次下滑至试点前水平，没有能够持续增长；重庆的房产税占地方财政收入比重从2011 年的2.37%提升到2012 年的2.82%，提升了0.45%。总体来说，由于试点地区窄税基、低税率的特点，房地产税试点对地方财政贡献程度有限。

2.3 在调节收入分配方面没有显著作用

我国房地产税改革的最初的目的是将原本主要在流通环节征收的税扩大到房屋的保有环节，试图对持有多套房产的高收入人群征收较高的税，借此达到降低房地产市场需求，增加市场供给（短期供给），从而起到抑制房价、调节收入分配的目的。但是，我国近年来房价上涨主要是经济增长和城市化进程的加快所带来的刚需支撑，所以长期来看房地产市场的刚性需求暂时不会改变，长期供给也不会有趋势性的转变，长期抑制房价的目的难以通过征收房地产税实现，加之房地产持有成本的增加反而会进一步转嫁到租赁住房的中低收入群体身上，从而导致中低收入群体的住房压力增加。

3 房地产税改革进一步推行的难点

3.1 各方博弈如何平衡

总体而言，纳税人考虑更多的是房地产税开征对自身利益的影响。譬如对开发建筑企业、房地产投资者来说，他们关心的更多的是房地产税对房地产市场的影响，严重一点可能关乎到企业和个人的生死存亡问题；对各级官员、各类专家而言，他们一方面要贯彻国家和政府的意志，另一方面，他们也会对房地产税对自身利益可能造成的利弊进行权衡；中国有相当多人有着宁可当“房奴”也不愿意租房子的传统观念，普通民众更关心的是房地产税出台后，会产生哪些影响和效果，比如“有房族”会担心加重经济负担，而“无房族”则更关心房价的涨跌问题。

房地产税的制定和出台都离不开纳税人，如何平衡各方博弈是当前房地产税改革推行最大的难点。

3.2 房地产税如何成为地方税收主力税种

截至2021 年1 月，重庆、上海房地产税已经试点10 年，中指研究院数据显示，2011—2020 年10 年间重庆市新建商品住宅成交17 736.71 亿元，2020 年重庆市房地产税收收入71.74 亿元，约占近10 年新建商品住宅成交额的0.40%；上海市10 年间新建商品住宅成交35 360.78 亿元，2020 年上海市房地产税收入198.75 亿元，约占近10 年新建商品住宅成交额的0.56%。数据看似比较符合重庆与上海市的税率，然而当前所统计的房地产税收收入并不仅仅是个人住房持有环节征收的税收，还包含企业在经营及交易环节所缴纳的税收。

目前国内试点房地产税的收入占地方政府收入比例极小，而在国外，房地产税税源广泛，因此普遍作为地方税收收入的主力税种。《建立现代财税体制》一文中也提到，要健全直接税体系，逐步提高直接税比重。房地产税作为直接税，如何成为地方税收主力税种值得我们深入思考。

3.3 如何确定税基

税基是房地产税能否成为地方主力税种最直接的影响因素之一。试点城市重庆的房地产税税基是新购高档住房、别墅、二套及以上住房以及存量别墅的房产交易价；上海的房地产税税基是本市居民新购二套及以上住房、外地居民新购住房的房产交易价的70%。对比国外的房地产税，美国的房地产税税基是个人土地以及依附于土地上的一切建筑物的房地产评估价值；日本的房地产税税基是各类固定资产（房屋、土地及折旧资产）通过税负调整措施调整后的房屋评估价值；英国的房地产税税基是房屋承租者或者所有人使用的土地、房屋等不动产的房屋评估价值和租赁价格。

我国试点房地产税税基根据房地产交易价值确定，而美国、日本、英国的房地产税税基则是根据房屋评估价值确定。而房地产的价值会随着时间的推移，配套设施的完善以及周边环境的变化不断发生改变，而房屋的评估价值则更加客观真实地反映房屋的价值，税基的制定更加科学合理。

国外的房地产税征税范围更广，税基更为科学。我们要在兼顾当前国情的同时，学习借鉴国外的房地产税经验确定税基。

3.4 采取怎样的税率计算方式

税率属于税收工具中最核心的内容之一。税率的设计要兼顾公平、效率和适度原则。国内各城市经济发展并不均衡，为了兼顾公平，房地产税征收必然会产生区域性的差异，而要做到区域之间的平等、人与人之间的平等是很难的。

房地产税的推行势必会影响房价市场的利益分割，社会舆论、群众的声音在房地产税立法流程和征收过程中将产生重要影响。税率太高，违反了适度的原则，造成普通老百姓的生活压力过大；税率太低，无法发挥税收的调节功能，也无法满足地方财政的需要；累进税率，纳税大户可能大范围避税，比如将房地产资产注入企业名下。由此可见，如何确定房地产税的税率是房地产税改革进一步推行的又一难点。

4 完善房地产税政策的建议

房地产税政策已在上海、重庆两市试点了10 年，为房地产税立法和推行提供了丰富经验和有益借鉴。那么，未来房地产税到底该怎样设计？如何推开？我们梳理比较了试点政策实施过程中的难点和争议，结合对试点政策的后果和影响分析，提出如下完善我国房地产税收制度的建议。

4.1 增加公众接受度，提高公众纳税积极性

增加政府对房地产税使用去向的公开度、透明度，有利于增长社会公众对政府征收房地产税这一行为的信任。可以提高房地产税税收中“专税专用”的占比，加强公众对政府用税的监督，公开政府税收流向，以此来扩大公众的知情权、参与权，从而增加公众纳房地产税的积极性，为房地产税的推行打下良好的群众基础。

同时，房地产税应主要用于建设基础配套设施，保障公共服务和公共产品的供给，改善人民的生活条件。某种程度上而言，房地产税的高低是周边配套建设好坏的标志，房地产税越高，意味着周边配套越好，由此可增加公众对于纳税的接受度，提高纳税积极性。

4.2 扣减土地使用权价值，合理设置课征范围

关于土地资产到底该不该征税的问题，一直是社会各界争议的焦点。在我国，商品化住房的属性不是纯私人物品，土地是由政府控制的国有土地，属于公有财产，而房产为私人所有，属于私有财产，所以说，房产是“公私合一”的物品。尽管土地使用权有一定的资产属性，但是“资产使用权”不完全等同于“资产所有权”，而且土地资产的使用权已经支付费用，因此，在设置房地产税的课征范围时，应当对土地使用权有所扣减的基础上征收房地产税。

4.3 从价计征，保证税负公平性

计税依据直接关系到税负公平，根据《房产税暂行条例》的规定，目前主要有从价计征和从租计征两种方式征收房地产税。从租计征是指按房产的租金收入的12%计征，但这种方法可能使税负通过被抬高的租金转嫁到房屋租赁者身上，影响房屋租赁市场的发展，发挥不了房地产税的应有作用。从价计征是指按房产的原值减除一定比例后的余值计征，计税依据是房产的市场评估价，采用从价计征的方式可以保证税负的公平性。

4.4 设置灵活税率，避免“一刀切”

征收房地产税，税率是一个关键的问题。有人认为，采用超额累进税率（按房屋面积计算超额累进，或按套数超额累进），能提升多套房所有者的征缴压力，降低房地产投资的热度。但需要注意的是，累进税政策可能会造成住房均等化的现象，不利于资产的有效流动，导致房地产市场萎缩，从而影响当地经济发展。因此，我们不建议采用超额累进税率，而是采用灵活税率的模式。一方面，地方政府结合当地实际因地制宜设计税率，确保税率在合理范围内浮动。另一方面，可以借鉴上海、重庆的试点政策经验，根据房产类别（别墅、豪华住宅、普通住房）设置不同档次的税率，降低人们对高档豪宅的投资热情。

4.5 注重政策的统一性和延续性，通过“差别税基”征税

实行差别税基出台房地产税政策后，应注意其统一性和延续性的问题。征收房地产税应当形成统一的税收制度，虽然税收政策多样化，例如，地方政府在税率、税基、计税依据等内容的具体设计上存在差别，但是这是现实的选择。此外，房地产税的征税时间应遵循“新房新办法、旧房旧办法”的原则，以政策公布的时间为节点，从公布时点开始向后征收，对于公布时点前的房产免予征税或征税优惠力度更大，否则会影响政府的公信力。

对于政策出台前已经购买的房产，可以通过“差别税基”进行征税，即对政策出台前的房产予以更大的优惠力度，这样既可以提高税收收入，也不违背政策的延续性，减少改革阻力。以重庆为例，在税收优惠方面，对于在试点政策实施前拥有的独栋商品住宅，免税面积为180 平方米；试点政策实施后新购的高档住房、独栋商品住宅，免税面积为100 平方米。

5 小 结

只依靠增加土地供应与限制房地产资金供应两项举措来让房地产市场宏观调控得以实现，根本无法对行业发展进行合理调节，唯有更宽泛、更深刻的税收手段，方可建构充分的房地产市场调控机制。房地产市场出现的价格增长不合理，实质是由供给不足和需求过剩的矛盾引起，要让这种矛盾得到化解，还应借助税收政策进行调控。因此房地产税调控政策能够让现今房地产市场供需矛盾得到改善，可以有效、合理地控制房价上涨现象，故而应加强宣传力度，进行税率的灵活设置，注重政策的统一性和延续性，通过“差别税基”征税，提高公众对房地产税的接受度，使公众纳税积极性增强，也让购房者的利益得到充分保障，确保公众住房合理需求得到满足。