国有企业实施“三重一大”运行现状与对策浅析——以国有企业N公司为例

杨明敏

（云南滇中汇能智慧能源有限公司，昆明 650000）

0 引言

2016 年10 月，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调，坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。这是对新形势下国企的领导与管理、发展与改革的重要论断和明确要求。前者是国企姓国的根本，后者是国企发展之策，二者不可偏废。习近平总书记的讲话为国有企业在全面深化改革中坚持党的领导、加强党的建设、坚定不移做强做优做大指明了方向。坚持党对国有企业的领导，能够最大限度保证国有企业各方利益的一致。能够将企业经营目标、经营管理者的利益和国家利益、职工利益统一起来，在做大国民经济“蛋糕”的进程中发展壮大企业自身，实现多方共赢，最终实现和维护人民的根本利益。

1 “三重一大”提出背景及要求

2010 年6 月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》。进一步规范决策行为，提高决策水平，防范决策风险，保证国有企业科学发展。该意见中指出，“国有企业三重一大”事项是指：重大决策事项；重要人事任免事项；重大项目安排事项；大额度资金运作事项。“三重一大”作为鲜明体现中国特色和时代特色的国有企业重大决策运行监督机制，是党中央、国务院深入推进国有企业治理体系和治理能力现代化的重要抓手。“三重一大”决策制度直指企业权力运行和权力制约核心环节，为深化国有企业改革、防范和化解重大风险，实现高质量发展提供了顶层设计保障。

2017 年，有关部门首次要求国有企业将党建工作写入公司章程，明确党组织在公司治理结构中的法定地位，把企业党组织内嵌到公司治理结构中，将党建工作要求纳入公司章程。中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节。中国特色现代国有企业制度下的公司法人治理结构中，党组织是公司治理法定主体之一，按照章程规定履行职责，发挥领导核心和政治核心作用，把方向、管大局、保落实，确保党的领导落实到企业改革发展的全过程。

2 N 公司实施“三重一大”运行现状

国有企业N 公司（以下简称 “N 公司”）成立于2016 年，是西南某国家级新区省属S 集团公司的全资子公司。S 集团是按照当地省委、省政府要求，为加快新区发展，按照“政府主导、市场运作、精简高效”原则成立的省属国有企业，S 集团设党委，隶属于新区党工委。N 公司作为下属全资子公司，着力于固定资产投资、运用先进的技术和理念服务于区域公用事业基础搭建，并同步构建互联网大数据中心和信息化运营平台。目前N 公司参控股公司4 家，其中控股公司3 家。N 公司设党支部，隶属于S 集团党委。

N 公司法人治理结构完善，配置程序依法合规。内部设置党支部、董事会、监事会、工会等必要机构，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，议事明确清晰，有章可循。坚持和完善“双向进入、交叉任职”领导体制，把企业党组织内嵌到公司治理结构中。实践中建立各班子议事规则等相关配套制度，同时提升各班子履职能力。2017 年根据上级组织要求完成“党建入章”，2018 年3 月成立公司党支部，同年制定实施“三重一大”管理制度，至今已运行满三年。实践中积极发挥党组织把方向、管大局、保落实的作用，三年来公司坚持党支部前置研究讨论，注意加强和董事会及领导班子的沟通，全力实现国有企业保值增值，取得一定成绩的同时，运行中也暴露出一些问题。

2.1 “三重一大”制度建设情况

“三重一大” 事项坚持集体决策原则，N 公司健全议事规则，明确“三重一大”事项的决策规则和程序，完善群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制。三年来，企业从实际出发，坚持问题导向，重视内控管理及制度建设，重视制度的管理和向导作用，日常工作注重学习和修订。截至2021 年10 月，制度汇编已更新到第六版，分别为2018 年5 月、2018 年12 月、2019 年1 月、2019 年4 月、2020 年3 月、2021 年1 月。现行有效的内部管理制度分为人力资源管理、行政管理、资金财务管理、工程管理、投资发展管理、风险控制管理、电力业务相关管理、市场贸易管理、合约成本管理、安全生产管理共10 个大类，有效制度73 个。“三重一大”方面，企业先后完善及建立《公司章程》《“三重一大”决策制度实施办法》《“三会”议事规则》《经济合同管理工作办法》《资金支出审批权限管理办法》《内部控制管理工作办法》《风险控制管理制度》等系列制度，各项细化措施及配套逐步完善。

2.2 “三重一大”制度实施情况

随着公司的业务推进，每年研究具体事项基本保持平稳。一是严格贯彻“三重一大”决策程序。三年来前置讨论研究事项共183 项。其中2018 年审议通过65项议题，2019 年审议54 项（通过51 项，未通过3 项），2020 年审议通过64 项议题。总体运行平稳。二是强化“三重一大”监督落实。公司按要求设立工作台账，由各机构结合公司实际情况，对重大决策、重要干部任免奖惩、重大项目安排和大额资金使用等事项坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则议事决策，公司经营管理依法依规，三年来无违纪违法行为发生。三是规范“三重一大”决策内容，清单式落实、落小、落常。党组织前置研究讨论，充分发挥公司党组织的领导核心和政治核心作用，确保领导班子议事和决策民主化、规范化。当下“三重一大”事项的理念已基本深入人心，面对重大投资决策或大额资金使用时更加慎重，充分酝酿及听取专家意见，“一把手” 末位发言保证每位与会人员能充分发表意见，党组织和领导班子成员交叉任职提高了决策效率。

3 N 公司“三重一大”制度运行中存在问题

3.1 制度制定层面

一是制定制度和议事规则过程中，照抄照搬多，结合本公司具体情况少，制度条款原则性多，缺少详细的内容、具体标准、执行力度和督促落实的具体措施，导致各项制度操作性不强，执行起来有难度。具体表现为从上到下制定的制度大同小异，甚至一模一样，没有结合本单位的实际情况和业务层次要求，没有具体的事项或者数字体现，到具体实施环节时，工作人员经常分不清楚哪些属于“三重一大”事项，该不该提请前置讨论。比如在固定资产投资项目、大额资金使用等方面，没有规定详细数字及档次和相应的决策机构，具体又该如何结合实际来区分各决策机构的权限，由哪个部门来动议提出，在现实中都是问题，需要全盘综合考虑，才能制定详细的可操作性强的管理制度。

二是事项范围全面性和科学性及决策程序的严密性有待提升，公司制度过于原则化，可操作性不强。制度条款原则性多，缺少详细的内容、具体标准、执行力度和督促落实的具体措施。比如部分决策事项范围规定得不够具体，导致同类事项决策有的上会、有的不上会，还有的不分大小事一律上会研究，不仅挤占了决策层的时间和精力，降低了决策效率，还造成分管领导责任落实不到位，有时甚至为推卸责任提供了借口，导致执行起来有难度。例如“三重一大”已经决策通过，在执行中出现重大外部环境和决策假设条件变化，是否需要重新决策，触发二次上会的条件是什么？再比如，“三重一大”重要决策事项包括“参控股公司的重要投资项目”，参股公司的股比未做详细规定，1%也是参股，49%也是参股，是否股比仅为1%的公司的投资项目也属“三重一大” 事项需要占用决策者时间精力来进行讨论？

三是没有建立责任追究机制，没有区分发展中不可避免的失误及主观错误。中央明确给出的三个区分开来，即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。在实践中，由于错综复杂的业务关系和合同链条以及不成熟的探索中出现的各种问题，由于缺乏成熟的管理机制，方案执行中出现偏差时，对偏差的性质认定分歧较大，什么是原则问题不能突破，什么是合理范围可以调整，主观和客观之间的取证落实难度较大。

3.2 操作执行层面

一是决策程序不够严格，部分事项会前没有充分征求意见、酝酿论证，或者会前没有向参会人员提供相关资料，就仓促提交会议决策，使得参会人员短时间内了解不到事项全过程，对所要决策的事项把握不准，掌握的信息不全面，从而影响决策的效率和质量。二是议事决策程序规范性和严谨性不够，一些企业至今尚存在没有召开会议，而以领导签批、会签、传签等形式代替集体决策，集体决策流于形式。三是决策后的监督执行缺失，执行过程中是否严格按照会议决策内容和要求进行办理，重大环境变化时应如何反馈、如何继续推进等存在空白，缺乏专门的督察督办机制。

3.3 监督执纪层面

决策监督问责机制有待完善和强化。当前，对“三重一大” 决策事项的监督着力点偏重于对权力运行的决策环节，对会议做出的决策是否执行、如何执行、执行效果等情况，缺乏监督意识和有效的监督措施。一是部分“三重一大”决策执行不到位，部门工作推进不力。二是有的只有分管领导才掌握决策的执行情况，其他班子成员甚至主要领导不了解决策执行情况。三是由于特定条件变化及由于决策前期调研论证不到位等因素，致使部分决策做出后在执行过程中需要做出调整，而这种相机而动的调整往往由该业务的直接负责分管领导做出，未提交会议进行集体讨论，出现决策决定和决策执行脱节的现象。

4 N 公司提高“三重一大”决策效率具体建议：“五原则、九明确、六程序、四监督”

国有企业是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。决策成功是最大的成功，决策失误是最大的失误。据统计，国有企业因违反决策程序，擅自决策，决策失误和管理不善等造成国有资产损失或潜在损失的金额远远大于贪污挪用等经济犯罪的金额。如何避免决策失误，减少经济损失，唯有建立一套行之有效的决策机制，给决策者套上问责的紧箍咒，让决策者为自己的失误埋单。以下将围绕“五原则、九明确、六程序、四监督”提出一些改进思路。

4.1 五个原则，保障“三重一大决策制度”实施

一是充分征求党组织意见，贯彻党组织的意见或决定；二是必须集体决策，同时深入开展调查研究，充分听取各方面意见，加强与公司治理结构沟通，防止个人或少数人专断；暂未达成一致的，应缓办并及时向上级党组织或者股东报告；三是科学决策，对专业性、技术性强的重要事项，应经过专家评估及技术、政策、法律咨询；四是合法决策，必须进行合法合规性审查和风险评估；五是职工民主监督，涉及职工权益、社会责任等方面的重要事项，应听取工会意见。

4.2 九个“明确”，完善“三重一大决策制度”

明确区分党组织、董事会、经理层、监事、职工大会等议事机构在国有企业治理中的不同作用和权限，结合企业实际运作情况，把这些机构的职能定位、权责范围厘清，最好做成图表方便查阅；明确哪些事项属于“三重一大”事项，要有具体标准，其中能量化的要全部量化；明确规范各机构的决策流程，决策方式、步骤、议程、时限等，分别制定其议事规则；明确必须聘请专家提供咨询意见的事项；明确必须征求职工大会、工会的事项；明确决策之前必须准备的可行性文件等项目资料；明确决策会议记录、存档、查询、执行等后续事宜；明确需要请示上级党组织及股东方的事项；明确“三重一大”决策制度的监督管理。

4.3 六个关键基本程序，确保“三重一大决策制度”有效执行

一是研究论证程序。提交会议集体决策前应通过必要的研究论证程序，充分吸收各方面意见。重大投资和工程建设项目，应事先充分听取有关专家意见。重要人事任免，应事先征求上级党组织和股东方纪检监察机构意见。研究决定企业改制以及经营管理方面的重大问题、涉及职工切身利益的重大事项、重要规章制度，应当听取工会意见。

二是会前合规性审查。对涉及“三重一大”议题应附上合规性审查意见，涉及法律问题，法律顾问或审计部门等应出具意见书。

三是重视会前酝酿。决策事项应提前告知所有参与决策人员并提供相关材料，事先听取反馈意见。注意加强与外部董事等沟通，听取意见、建议。

四是会中充分表达。凡“三重一大”事项原则上应通过现场会议进行表决，不得以个别征求意见等方式做出决策。紧急情况下由个人或少数人临时决定的，应在事后及时向党组织、董事会等报告并按程序予以追认。对涉及“三重一大”议题应附上合规性审查意见，主要负责人末位发言，会议决定多个事项时，应逐项研究决定，若存在严重分歧，一般应推迟做出决定，议定事项采用书面表决。

五是会议记录完整。资料存档“片纸抵万言”。会议决定事项、过程、参与人及其意见、结论等内容，应当完整、详细记录并存档备查。会议记录、董事会会议记录应如实、完整、准确记录每一位发言情况。必要时采取录音录像等方式进行。

六是及时报告股东及其他机构。决策做出后，应按照分工组织实施并明确落实部门和责任人。如遇特殊情况需对决策内容作重大调整，原则上必须通报应知晓机构并重新按规定履行决策程序。

4.4 四机构加强检查执纪监督，保障“三重一大决策制度”依法合规

在企业内部在建立“三重一大”事项决策的回避制度，决策考核评价和评估制度，决策失误纠错改正机制和责任追究制度的基础上，做好四机构执纪监督。

一是履行国有资产出资人职责机构即股东方应当对国企制定的“三重一大”事项范围是否全面科学、决策程序是否严密、责任追究措施是否有效进行严格审查，切实加强对所管辖的国有企业贯彻落实 “三重一大”决策制度情况的监督检查。予以批准的，应当在批准后监督其实施。

二是各级纪检监察机关在依照 《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》的规定，结合年度考核进行监督检查，做出评估，并向企业党组织和上级纪检监察机构报告中应当将国有企业领导人员执行“三重一大”决策制度的情况作为重点内容。

三是各级巡视及考核小组对“三重一大”决策制度的执行情况作为责任制考核的重要内容和企业领导人员经济责任审计的重点事项，作为民主生活会、企业领导人员述职述廉的重要内容。

5 结论

在党组织嵌入企业法人治理结构时，“三重一大”事项决策的党组织前置讨论研究势在必行，与其他法人治理结构的权责利对等，要保证党组织既不“缺位”，也不“越位”，各治理主体有机协调、相互制衡，全周期管控，对企业重大事项识别、酝酿、提出、讨论、决策、落实、监督、追责等决策全周期进行管理，确保国有企业决策合理科学、民主高效，实现国有资产保值增值，国有企业做大做强。