新规下深化国有企业经济责任审计的实践探索

谢星星 浙江广播电视集团

引言

为适应新形势要求，2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称“新《规定》”），对经济责任审计对象、审计内容、审计报告和审计评价、审计结果运用等作出了重要的调整。国有企业领导人员经济责任审计工作也随之迎来了崭新的面貌。

一、新规下对国有企业领导人员经济责任审计的要求

新《规定》作为经济责任审计工作的重要依据，与原有的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称“旧《规定》”）相比，对经济责任审计工作指导思想、“经济责任”定义、组织协调机制、审计项目计划编制、审计评价及审计结果运用等进行了重大补充完善和修改。

（一）更加突出经济责任审计的政治属性

新《规定》开宗明义地指出本次规定修订的目的——“坚持和加强党对审计工作的集中统一领导”，同时，新增确定经济责任审计工作领导机构以及审计委员会和审计委员会办公室的职能职责，更加强调了经济责任审计工作的政治属性。此外新增经济责任审计的指导思想和职责定位，这是首次在部门规章制度层面明确经济责任审计工作的指导思想，更加凸显了经济责任审计工作的政治定位。面对新规下的经济责任审计工作的新要求，审计部门必须旗帜鲜明地把讲政治贯穿于经济责任审计工作始终，这既是构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系的必然要求，也是新时代经济责任审计工作高质量发展的根本保障。

（二）更加丰富经济责任审计的内容

新《规定》重新界定了经济责任的定义，更加强调任职期间领导人员贯彻执行经济方针政策、管理国有资产资源以及防范风险等经济活动的职责，而不仅仅是财政财务收支情况。新的定义，不管是层次还是内容，都更加清晰丰富。同时，确定经济责任审计的重点是评价领导干部权力运行和责任落实情况，并重新修订了国有企业主要领导人员经济责任审计的内容，与旧《规定》相比，审计内容也更加具体化、明细化。经济责任审计实务边界不断扩大，内容不断多元化，对审计工作也提出更高的要求。

（三）更加强调审计结果的运用

与旧《规定》对比，新《规定》对审计结果应用的具体要求单独成章，内容更加丰富明确，包括明确要将审计整改报告归入领导干部本人档案；新增联席会议其他成员单位和有关主管部门在加强审计结果运用和督促问题整改方面的职责；新增被审计领导干部及其所在单位关于问题整改落实的要求。由此可见，新《规定》下的经济责任审计工作对审计结果应用的重视程度。

二、当前国有企业领导人员经济责任审计存在的主要问题

（一）审计模式以“离任审计”为主，审计监督滞后

当前，国有企业领导人员经济责任审计一般以“离任审计”为主。“离任审计”是在领导人员离任时，或者离任后开展的审计，是一种典型的“事后审计”。相较于“事前审计”与“事中审计”，“事后审计”不能及时发现领导人员在任职期间发生的违法违规问题，存在的经营风险等，时效性较差。同时，由于“事后审计”本身的局限性，也导致审计结论相对滞后，对被审计领导人员的影响也有限。实践中，在离任经济责任审计报告出具前，被审计领导人员已调任或升职，哪怕在“离任审计”时发现重大问题，再改变决定，也会给各方面带来被动。

（二）审计内容以“财务收支”为主，审计深度欠缺

当前，仍有一部分审计人员在执行国有企业经济责任审计时，把审计重点围绕在被审计单位财务收支的真实合法上，审计查账方法也以财务账项的审计方法为主，审计报告很大篇幅描述被审计单位的财务情况，审计发现的问题也均是财务管理、会计核算等层面，对领导人员经济责任的履行情况关注较少，偏离了经济责任审计的目的，审计高度、深度、广度均较为欠缺，不能充分发挥经济责任审计“经济体检”的作用。在实践中，大多数国有企业经济责任审计尚未建立完善的评价体系，除了依靠财务指标，衡量经济目标的实现程度外，其他评价标准则没有统一标准，没有统一的评价指标体系，主观性较强，无法保障审计评价结论的科学性和合理性。

（三）审计工作以“审”为主，“审”“用”结合能力较弱

目前，国有企业对经济责任审计结果的运用还不够充分，具有一定的局限性。一方面是对经济责任审计的认识程度不够，审计结果对被审计单位和被审计领导人员的影响有限。很多人会认为开展经济责任审计是领导人员任免升职需要，仅仅只是走流程，对审计的重视不够。并且，在实际执行中，如前文所述，审计结果不能有效制约领导人员的选拔、考核、任免等，也进一步降低了审计的权威性。另一方面审计问题整改不到位。很多时候，出具审计报告成为整个审计工作的最后一环，对于审计报告发现的问题，被审计单位是否整改，审计部门并未继续跟踪落实，审计的价值只停留在“报告”价值，并未真正发挥审计防风险促发展的效果。

（四）审计队伍以“财审背景”为主，审计互补性欠缺

经济责任审计的审计对象较为特殊，审计内容和审计方式、方法上也不同于寻常审计，对审计人员的专业能力要求较高。审计人员不仅要熟悉审计、财务专业知识，还要掌握国家政策，被审计单位所属行业特点，内部控制、法律法规，甚至信息系统等知识，同时，还要具备较强的沟通协调、观察分析能力。而当前，审计队伍一般是由财务专业人员组成，年轻人员占比高，对政策、经济、法律等非财务业务知识相对比较匮乏，缺乏丰富的审计经验和知识积累，缺乏对各行各业所具有的特点进行掌握，无法审深、审透经营管理中存在的问题，提出的审计建议也过于空洞，缺乏针对性和实操性，从而降低了经济责任审计的质量。另外，随着经济责任审计的要求不断提高，审计工作量随之增长，国有企业审计部门的审计力量不足问题也越来越突出，这也是导致审计质量降低的原因之一。

三、新规下深化国有企业领导人员经济责任审计的完善路径

（一）坚持政治强审，突出经济责任审计特点

牢牢把握国有企业经济责任审计工作的政治属性，旗帜鲜明讲政治，努力用政治视角、政治敏锐履行经济监督职责，切实强化政治意志，提高政治站位。一是强化党对审计工作的全面领导。从政治高度看待审计、谋划审计、实施审计，审计重点要紧紧围绕国有企业中心工作，聚焦主责主业，找准切入点，依法履行审计监督职责。另外，要结合实际，落实新《规定》的要求，及时修订本单位的经济责任审计相关制度，从制度上确保经济责任审计各项工作健康、有序开展。二是聚焦“经济责任”。突出经济责任审计特点，明确经济责任审计是对“人”的审计。按照新《规定》对国有企业领导人员经济责任审计的要求，围绕领导人员权力运行、贯彻落实重大方针决策、“三重一大”决策执行等情况，重点关注重大风险领域，加大审计广度和深度；关注企业发展战略、法人治理结构以及内部控制的制定执行情况，推动审计重点从财务收支领域向经营管理领域转变，进行深入研机析理，促进制度完善。三是健全经济责任审计评价机制。采用定性评价和定量评价有机结合的方式，合理设置评价指标及权重比，建立良性的经济责任审计评价体系。同时，坚持“三个区分开来”，支持改革创新，划清容错范围边界，明确可容之错的情形条件，建立容错纠错机制，同时，还要规范容错纠错的处理程序，明确纠偏纠错的措施途径，加强容错的结果运用。

（二）创新审计模式，提高经济责任审计监督效能

加强项目统筹，科学调配审计资源，优化审计工作效率，提高经济责任审计监督的效能，确保应审尽审，凡审必严，审深审透，发挥审计利剑的监督作用。一是加大“任中审计”力度。在做好离任经济责任审计的基础上，适时开展任中审计，增加任中审计的比重，及时发现并纠正违规违纪问题，防范化解经营领域重大风险，减少损失浪费，提高审计时效，促进监督关口前移，充分发挥过程监督优势。二是构建“1+N”经济责任审计模式。以经济责任审计这个“1”为依托，与不同类型审计项目统筹协调，打好“组合拳”，实现一次进点、一审多项，避免对相同范围内的同一事项进行重复审计，提升审计效率，有效解决审计力量有限、审计任务繁重等困难，最大限度扩展经济责任审计覆盖面。三是加强大数据技术应用。信息时代下，探索将大数据运用到经济责任审计中，是未来审计工作发展的必然趋势，也是实现经济责任审计全覆盖的重要技术手段。可以从以下三个方面逐步建立大数据下的经济责任审计模式：（1）搭建数据信息中心。真实完整准确的数据是审计的基础，要逐步建立审计信息数据库，为大数据审计创造良好环境。（2）开发审计分析软件。基于数据库，设置预警指标，建立数据分析模型，提高经济责任审计信息化水平。（3）提高审计人员数据化能力。大数据审计是对传统审计的变革，审计人员要主动强化大数据审计思维，用大数据思维武装头脑，更好地指导经济责任审计实践。

（三）健全审计结果运用机制，实现经济责任审计目标

审计结果运用是经济责任审计执行效果的重要体现，因而需要得到审计人员以及被审计单位和人员的重视。一是提高审计权威性。完善干部管理及领导干部考核任用机制，落实新《规定》要求，坚持“先审后用、审用结合”的原则，将经济责任审计结果报告以及审计整改报告归入被审计领导干部本人档案，把审计结果纳入领导人员考核、任用、奖惩的重要依据，杜绝“走形式”“过流程”的不良现象。二是加强审计问题整改。建立审计项目问题整改台账，加强对被审计单位审计整改问题的跟踪督查，推进审计整改落实工作规范化、刚性化，确保真改、快改、改到位。同时，还要强化审计整改责任和审计整改问责机制。落实审计整改领导负责制，层层抓好落实，不折不扣地完成整改任务，对于不按规定期限和要求整改的部门单位，要分析原因、理清责任、严肃问责，杜绝“屡审屡犯”“审而不改”，进一步提高审计监督刚性。三是强化审计成果共享。建立联席会议制度，加强与其他职能部门的沟通，充分发挥不同部门的职能优势，打通审计监督“最后一公里”，构建审计工作闭环管理机制。梳理审计发现的典型性、普遍性问题，形成共性问题清单，通过联席会议或其他沟通会等渠道，督促其他单位开展自查自纠，对照审计查出的问题，举一反三，切实做到整改一个点、规范一个面，实现审计效益最大化。

（四）打造复合型审计人才队伍，提高经济责任审计质量

以人为本，全力打造一支政治坚定、业务精湛、作风优良的复合型审计铁军。一是提高政治站位。认真学习新《规定》，准确把握《规定》修订前后制度的具体变化及重要意义，深入领会经济责任审计工作的指导思想和职责定位，并将它贯彻到审计工作始终。二是优化审计队伍结构。根据审计人员实际配备及需求情况，把好用人关，加强专业配置，吸纳法律、信息系统等相关领域的人才，不断完善人才队伍专业结构。坚持以老带新，新老并举，在工作实践中促进青年人才的快速成长。强化内部实战操练，通过重点项目重点培养，培育业务尖兵，使审计更专业。三是加强专业能力培养。创新培训形式和渠道，拓宽视野，积极拓展审计人员的横向知识广度和纵向认知深度；督促审计人员主动学习，及时掌握最新专业知识、审计思路理念及审计方法等相关知识，强化系统思维、辩证思维以及信息化审计能力，持续增强专业“含金量”；坚持以考促学，积极鼓励审计人员考取相关专业技术资格，同时，重视沟通协调、洞察分析等综合能力的培养，不断提升审计人员的综合素养。四是营造实干、担当、干净良好工作生态。突出业务能力和业绩为导向，建立健全队伍考核竞争机制，将考核结果与推先评优、选拔任用、年终奖金挂钩，增强忧患意识，激励审计人员敢担当、善作为。加强廉政建设，从严遵守中央“八项规定”精神、“四严禁”“八不准”审计纪律等相关纪律要求，把廉洁自律作为审计人员必须坚守的职业底线和价值共识。

结语

经济责任审计有别于其他的审计类型，具有鲜明的国情特征，在新规下，赋予了更深的审计视角、更广的横向边界，对审计人员的专业能力提出了更大的挑战。国有企业领导人员经济责任审计是完善干部人员的奖惩、任免、监督的重要保障机制，国有企业应认识到经济责任审计工作的重要性，认真贯彻落实经济责任审计新规定，推动国有企业高质量发展。