巡视全覆盖下地方高校财务管理体系的研究

杜世萍 台州学院

引言

巡视是政治巡视，是重要的政治工作。近年来，地方高校教育事业迎来跨越式发展的同时，也伴随着高校的资金规模、资金渠道和经费来源多元化和复杂化，传统财务管理的不完善和薄弱环节逐渐显现出来，地方高校财务管理手段并未真正发挥作用，财务收支、预算管理、经费使用未做到心中有数，成本核算不完善、资金分配不均衡、财务行为不规范等因素阻碍了地方高校财务管理水平的提高，巡视从政治高度帮助高校找准财务管理的发力点，筑牢高校财务安全屏障。

一、巡视是推进地方高校财务管理建设的助推器

巡视全覆盖是加强党对高校全面领导的政治保障，实现一届任期内巡视全覆盖，是党章的明确要求。坚持完善党和国家监督制度，形成全面覆盖、常态长效的监督合力。健全巡视巡察上下联动格局，实现高质量全覆盖目标任务。巡视作为党内监督的重要形式，不同于一般的检查或评估工作，巡视以中央和省委的名义深入查找和推动解决制约影响高校高质量发展的主要矛盾和深层次问题，巡视发现的高校财务问题，社会关注度高、期望大，对于提高师生的法规意识和底线思维具有更强的威慑力，推动高校从政治高度思考业务问题，有利于形成高校齐抓共管的财务格局。

二、高校巡视反馈的主要问题及有效举措

（一）巡视反馈的主要问题

1.科研经费管理松懈

（1）科研经费课题申请存在“重评审立项，轻监督管理”现象；存在课题造假、虚构课题，课题“借人”申请等问题；课题外协费较高，课题的真实性存疑。（2）侵占科研经费，缺乏边界意识。科研经费负责人底线不清，利用虚开发票，私用公报，虚构报销事项、虚构人员和费用等套取科研经费。

2.资产管理薄弱

（1）高校对固定资产的购置、出入库、盘点、报废等缺乏有效的管理办法和责任约束；资产账实不符，未按规定实行彻底的资产清查，存在资产底数不清和多头管理的现象。（2）资产使用效益不高，存在购置求新求异求贵，忽视效益评估，资产短缺与浪费并存。

3.项目招投标不规范

高校项目招投标采购涉及仪器设备、图书教材、校园建设、修缮工程等，项目采购量大，资金密集，项目招投标不规范存在较大廉政风险。一是达到限额标准应公开招投标的项目未公开招投标，采用竞争性磋商或单一来源采购违规定标；二是变相拆分招投标，将应公开招投标的项目拆分为两个或多个项目，规避公开招投标；三是存在明招暗定，虚假招标，为某个投标人设定参数、量身定做或寻找关联方陪标串标等违规招投标。

4.往来款清理不及时

高校往来款涉及基建、食堂、科研、采购等预付、借款、不明款项的往来挂账，由于某些往来款项挂账时间长，涉及类别多，原因复杂，人员变动频繁，往来款挂账清理难度大。

5.后勤和校办企业管理不到位

后勤和校办企业管理处于风险的集中区，缺乏切实可行的管理办法和考评机制，存在费用转嫁、鱼龙混杂等监管漏洞。出租商铺、房屋等经营性资产取得的收入未严格按照规定报批报备、公开竞标并上缴财政。

（二）规范巡视反馈问题的有效举措

1.加大科研经费的管控力度

加强对科研项目立项、实施、结题、科研成果转化等全过程的监督评估。强化领导管理层正确有力的领导职责、所在学院（部门）的监管职责、科研部门的管理职责、财务部门的审核把关职责、审计部门的监督职责以及资产部门的资产管理职责，构建“大监管”格局，保证科研经费的使用更加聚焦、高效、安全。

2.加强固定资产管理

（1）健全资产管理制度建设和管理职责，强化资产购置、领用、保管、处置、报废等环节的监管，加大固定资产的盘点力度，保证账实相符。（2）完善资产使用效益评价，定期抽取分析异常资产或金额较大资产，评估资产购买的合理性和效益性，确保资产保值增值和高效利用。

3.完善关键领域的制度建设和管理规范

（1）往来款挂账不是百宝箱也不是垃圾站，严格往来款挂账和清理制度，严禁通过挂账隐匿收支，逃避监管；全面核查往来款项，通过账龄分析分类处理，无法清理的或期限较长的及时进行坏账处理。（2）规范和细化关键领域管理制度，完善业务流程，加大专项审计力度，堵塞制度漏洞和利益输送。

三、地方高校财务管理的现状

（一）地方高校财务管理的特点

地方高校“天高皇帝远”，对外交流和监督检查相对较少，对新政策、新要求把握不准，容易造成经费使用不到位、经费被收回。相比省部属高校，地方高校存在着教育经费紧张、教学资源紧缺、生源质量不高、师资力量薄弱、财政支持力度有限等劣势。地方高校办学质量水平和重视程度受到地方财政教育投入和地方区域、文化、经济特点等因素的影响，地方高校发展与地方经济相依托。

（二）地方高校面临的财务风险

地方高校资金投入和使用缺乏严格的规划、监督和管控，财务部门不需要对高校的实际情况负责，缺少通盘考虑学校经济效益和资金支出后果的压力。（1）宏观政策风险。地方高校财务管理相对偏弱，存在钻政策漏洞、违规套取经费的风险，学术、科研造假等对高校声誉产生损害。（2）校地合作风险。地方高校为融入本地经济发展，产教融合、校地合作等经济活动逐渐增多，但雷声大雨点小、数量多效益少。（3）内部管理风险。地方高校内部管理不规范，财务体系不健全、财务内控不完善、预算管理不到位、防范风险意识不强，发现问题、预防问题的能力不足等薄弱环节依然存在。

（三）地方高校财务管理存在的问题

1.财务治理体系和治理能力难以满足高校发展的需要

地方高校财务治理缺乏创新的管理理念和管理方式，财务制度、管理办法和管理经验都沿用以前做法，没有结合地方高校的特色、特点深入探索和建立适合地方高校的财务管理体制，未对财务管理的执行效果进行评估，反映出财务治理在高校管理中的被动局面；地方高校缺乏健全的高校财务运行和管控机制，经费审批与高校的实际经济活动相脱节，缺少对重大经济事项决策、执行及实施效果的监督把控，可能造成拆东墙补西墙、滥用职权、徇私舞弊等现象发生。

2.财务管理未引起足够重视，财务队伍能力不高

领导层对财务管理的重视程度不够，缺乏主动调整和变革意识，财务管理建设的内生动力不足，未形成财务管理与教书育人、科研教学同向发力态势，领导层只是审批签字，对支出情况、收支分析、使用效果都不掌握。财务人员的整体素质与地方高校数字化改革的需求不相适应。财务人员安于现状，缺少主动思考探索和创新财务管理机制的动力和水平，缺乏数据提取、分析和运用能力，财务人员职业判断能力和专业水平不够可能造成财务把关不严，违规报销现象多。

3.预算管理不完善，难以展现高校财务管理的高水平

预算编制与学校发展目标的紧密性联系不够，预算编制过于简单，基本上数据都是基于上一年。强化预算执行的举措不够扎实有力，预算执行过程中缺乏严格的管控，缺少对经费支出明细的全盘掌握，数据提取、分析难度大，预算管控的作用有限；预算考核评估制度、绩效奖惩制度有待完善，预算考核只是片面考察执行率指标，忽视突击花钱与高校合理平稳使用资金的重要关联，预算绩效考评奖惩差距不大，预算考核流于形式。

4.校地融合的高效益尚未真正实现

地方高校为克服地域局限，发挥高校人才、科研资源优势，吸引地方经济和企业为高校提供资金支持和实践平台，前期投入搭建了很多校地、校企服务平台，然而校地融合效益却不尽如人意，高校教师理论经验很丰富，成果转化却未真正适用地方和企业；平台建设的效益评估和跟踪管理未跟进，校地的高质量融合忽略了财务管理的出谋划策、监控评估和效益评价的重要作用。

5.信息化建设滞后限制了财务管理的高效率

财务信息系统共享程度不高、数据资源利用不充分。财务管理内部数据尚未实现共享和整合，当前财务管理系统主要侧重财务核算等常规业务，忽略了预算管理、内部控制、财务分析和财务评价反馈等关键财务管理环节。预算体系和核算流程、核算数据和决算需求相脱节，难以发挥财务系统的强大功能；高校各部门的系统相互独立，数据分散在各个系统，跨职能部门沟通和协调费时费力，数据重复提取、数据提取不准确等问题影响了财务管理的有效发挥。

6.内控长效化和常态化机制仍未形成

地方高校的岗位职责和权限配置还没有达到内控规范的要求，内控建设尚未全面展开，有些内控设置仅是为了应付上级的要求或检查；内控制度未落到实处，只有在出现问题或发现风险时，才想起内控制度，但往往也是一阵风，未形成长效机制。高校没有充分梳理和评估财务流程的合理性，重大事项决策、审批权限出现“灰色地带”，有些财务人员在同一个岗位长达5年、10年甚至更久，缺乏有效的牵制作用；高校财务作为业务流程的终端部门，难以独立推动内控建设，高校内控建设融入业财流程难度大。

（四）新时期加强地方高校财务管理的必要性和紧迫性

1.巡视全覆盖下监督合力的驱动

随着巡视制度不断规范、巡视力度不断加强，高校反腐败斗争和作风建设成为巡视监督的主基调，巡视运用纪委、审计等监督检查手段综合发力，重点检查经费和资金使用是否合法合规，重点关注高校财务问题和责任处置状况，促使高校重视财务问题，强化财务管理。

2.社会大环境改革的推动

（1）数字化改革要求高校财务工作的内容和范围不断拓展、广度和深度进一步延伸，财务数据及时、准确、有用。地方高校亟须加快财务信息化改革，实现财务数据满足高质量信息需求的目标。（2）《政府会计制度》改革增加了财务工作的复杂程度，对财务人员的业务能力和水平提出了更高的要求，高校财务管理建设面临着更新的挑战。

3.地方高校自身发展的需要

（1）地方高校是全面独立的小社会，受地方经济、政策影响大；地方高校财务工作繁杂，资金量、业务量大，经费种类和经费分配复杂，资产类型和资产数量多。地方高校的特殊性及财务管理的复杂性要求高校财务管理必须结合地方高校财务管理的区域特色、发展规模、效益速度等因素进行建设。（2）管理决策的迫切需要。地方高校财务报表的数据仅仅是对经济事项的表面反映，没有发挥财务管理的数据分析和预测功能，难以真实反映高校实际运行的经济情况和财务状况，领导层关注的信息被大量重复性的数据淹没，不利于领导层进行管理决策。

4.完善财务管理的内生动力

高效的财务管理是推进高校建设和发展的重要保障。完善的财务管理体制和管理经验释放财务人员，财务管理是完善内部控制、加强监督管理的重要手段，对于保障高校内部资金有效流动和安全运转发挥着关键性作用。

四、构建巡视全覆盖下的地方高校财务管理体系

（一）巡视全覆盖下地方高校财务管理的内涵

财务管理是高校管理的核心，财务管理的完善是巡视成果的重要展现。新形势下财务工作由简单会计核算向事前预测规划、事中分析控制和事后反馈服务转变，地方高校财务管理应跳出财务局限重新定位巡视监督下的财务管理内涵，发挥全体教职工参与支持和配合财务管理的主体意识，努力消除财务监督盲区和死角，实现财务治理优势转化为治理效能，构建全面覆盖的财务管理体系。巡视监督下财务管理的内涵是以财务数据为基础，以数据分析为依托，以服务地方为纽带，以促进高校跨越式发展为目标，保障地方高校教学、科研、社会服务、立德树人、校地合作等战略目标的实现，形成集高站位巡视覆盖、高质量财务规划、高要求预算管理、高效益校地融合、高水平财务信息化建设、高起点内控制度为一体的可监督、可预测、可分析的财务管理模式。

（二）构建巡视视角下的地方高校财务管理框架

新型财务管理是财务与业务的融合，贯穿于高校战略决策和规范建设的全过程，地方高校要在巡视监督下把好关，履好职，尽好责，精准发力，发动全体师生支持和参与财务管理建设。构建巡视视角下的高校财务管理框架，是以巡视全覆盖为契机，以财务现代化治理为指引，以预算管理体系为抓手，以校地高质量融合为平台，以信息化建设为支撑，以财务内控制度为保障的全方位财务管理体系。

1.以巡视全覆盖为契机，坚持政治巡视定位，充分发挥巡视利剑作用

地方高校传统的财务管理模式，主要是财务管财务，未上升到政治高度审视财务问题。地方高校要提高政治站位，狠抓财务管理，推进高校外部巡视监督与内部财务管控同向发力，发挥巡视在财务检查、业务指导、经验借鉴、推动解决历史遗留问题等方面的优势，着力构建精准管理、全面管控的清廉高校。

2.以财务现代化治理为指导，创新财务管理体制，严把财务关

落实地方高校财务管理建设的领导责任，领导层的战略导向和对财务管理的重视程度决定高校发展的脉络和布局。建立和创造实施财务管理的良好环境和条件，财务管理与科研、教学工作同等重要，将其一视同仁纳入高校发展的战略规划。扛起守好“慎法计财”责任担当。财务部门切实转变重核算、轻管理分析的传统观念，帮助各学院（部门）构建财务收支、成本控制理念，形成财务管理新常态。

3.以预算管理为抓手，构建财务分析指标体系，提升财务管理成效

预算管理是实现财务管理成效的重要抓手。预算编制要紧跟学校重大战略和发展目标，调动全员全过程参与预算高质量管理。加强预算执行的实时监控，建立全面动态的预算跟踪反馈机制，确保预算严格执行和规范调整。强化绩效导向和成本效益评估，健全项目预算自评体系。财务分析指标体系包含预算指标（预算执行率，预算调整率）、能力指标（科研成果，教学成果，学生成果包括就业率和考研率）、发展指标（校地、校企合作效益，科研成果转化，人才引进，重点学科建设）、风险指标（政策风险，外部环境风险，内部管理风险），实时掌握指标变化趋势，突出指标体系的预警作用和管理重点。

4.以校地高质量融合为平台，推动校地发展共生共赢

扎根地方的应用型高校要充分利用地方优势，全面深化校地合作，紧紧围绕地方特色产业和地方文化，结合学院学科专业布局，共建产业学院；发挥财务管理在校地合作中的管理、服务、保障和决策支持作用，加强对校地合作、产教融合的效益跟踪和绩效评估，注重高校教学成果、科研成果的实用性转化，制定灵活变通的服务地方的举措，鼓励教师沉得下企业、干得起成果。

5.以财务信息化平台为支撑，重视和加快财务信息化建设

信息化平台建设立足地方高校实际统筹规划，构建覆盖面广、功能齐全、流程通畅、高效共享的财务管理信息系统，将复杂多样的财务数据化繁为简、去伪存真，让财务工作“活”起来。推动财务工作新型模式与信息技术高度融合，解决地方高校各部门信息孤岛状态，实现各部门经济业务与财务活动的共建共享。充分发挥信息技术的整合分析和数据挖掘功能，为高校战略制定和科学决策提供有价值的数据支撑。

6.以财务内控制度为保障，完善内控体系，全面防范财务风险

重视内控体系建设，结合业务开展和部门合作优化财务流程和业务流程，根据多样化的资金形式和多渠道的经费来源，分别设立、实时更新内控体系，对业务流程的重点环节和关键节点进行管理、控制和分析。规范内部权力运行机制，梳理关键岗位和廉洁风险点，严格运用不相容岗位分离、关键岗位定期轮岗、授权审批、归口管理、系统控制等手段进行全方位、有重点管控，彻底实现高校的财务决策、执行和监督相分离。

巡视推动财务管理将高校运行情况反映为客观数字，通过数据研判、指标分析发现高校潜在的风险和隐藏的机遇，让高校管理者和信息需求者清楚了解高校的发展状况和管理实效，挖掘提升高校管理水平的发力点和突破口，确保高校高速运转有着充裕的经费支撑、规范的资金管控和良好的办学效益。地方高校要高度重视巡视工作，把巡视监督成效融入地方高校财务发展的生动实践中。充分运用地方高校得天独厚的区域、人才和科研优势，以校地合作为平台，主动谋划发展出路，重视产地产教融合后期的高效益和高产出，持续提升高校财务管理的数据决策和财务管控能力，为高校“精打细算”“廉洁规范”注入新的发展动力，构建充满“泥土味”的新发展格局的地方高校。

结语

在高校巡视和数字化改革的重大背景下，地方高校必须充分认识到财务管理的重要性，构建财务管理与巡视监督协同机制，促使财务管理与巡视要求在高校治理中形成监督合力，发挥财务人员出谋划策的主观能动性，转变财务管理理念，多管齐下解决高校财务治理问题，提升巡视成果运用和财务管理成效，为地方高校争创双一流建设提供更加有力的财务监督和决策保障。