内部控制助推中小学校财务管理创新的对策研究

杜长市

(徐州市铜山区黄集镇中心中学，江苏 徐州 221145)

随着社会经济的快速发展，财务监管、转型与财务管理创新并存发展业已成为新常态，学校财务管理改革迫在眉睫。 在此背景下，内部控制理念从企业走向学校，试图推动财务视角下学校现代化管理的转变。 内部控制是指以实现既定目标，而在内部实施的各种评价、控制、调整的方法与措施。学校在预算管理、资金管理、内部控制、信息化建设方面做了大量工作，也引入政府招标采购或竞争性谈判，但实际效果并不理想，仍存在大量亟待解决的问题。 因此，理解并有效运用内部控制尤为关键。 但是我国内部控制理论仍存在目标单一、缺乏监管等问题，因此以西方高校构建的内部控制五要素理论为指导，针对我国国情与现状，能有效提升学校财务管理水平与安全风险规避能力。 通过分析我国学校财务管理与内部控制的特点，可以探索到学校创新发展的三条途径:动态开放、文脉导向、资源社会化。 在《以标准化推动财务管理精细化》中，以火箭院内部管理创新为实例，分析火箭院创新性如何结合航天系统工程的思维，把航天质量体系认证方法引入进来，构建ACS 体系，极大促进企业体制革新与创新性发展，也丰富了内部控制与财务管理结合成功的案例库。 在此基础上，结合信息化加速发展背景，有学者提出学校财务管理具有信息化的重要特征。 随着自主研发与外购商品化软件等途径的增多，信息化建设也历经了校园网到智慧校园的变革。 学校财务管理创新发展的研究随着信息技术的普及，从制度方面的变革走向更深层次的业财融合。

已有理论和实践表明内部控制理论具有可行性与创新性，但体制建设仍有待完善。 而目前学校财务管理也面临困境。 两者的结合相辅相成，学校财务管理为内部控制理念的发展提供实践的环境，而内部控制可以有效促进学校财务管理水平实现质的飞跃。 在教育变革与经济发展的大背景下，将探索更多现代化管理模式与教育体制的结合，综合实地调研结果，探究更符合国情的学校财务管理机制。这将促成高质量、科学化、精准化的学校财务管理体系形成，并且为激励教育事业蓬勃发展，提高学校办学治理水平，赋予更多意义。

一、 内部控制助推学校财务管理创新的必要性

(一)经济社会新变化提出改革要求

伴随着社会经济逐步迈向集约型与精细型高质量发展的趋势，中小学校作为重要的社会机构，也应顺应时代发展变化，改革财务管理制度，推动创新驱动。 经济社会新变化提出质量、效益替代规模、增速的要求，这促使学校优化经济管理模式，提高财务管理水平。 财务管理在学校事务中有着重要的作用，是学校正常运行的必要条件和基本保证，承担着教育资金筹集和分配的重要任务，因而财务管理水平的高低对学校行政、教学、科研等方面都有着重要影响。 在经济现代化的发展趋势下，财务管理的优化在学校发展中扮演着至关重要的角色。

(二)教育事业发展与普及的需要

教育普及、学校规模扩大与教育事业内涵不断发展下，社会与政府给予更多重视。 人才需求不断扩大，学校作为培养人才的摇篮，制度建设尤为关键。 伴随财政资金的投入与教育资金多元化，学校财务管理呈现内容多、金额大、涉及面广的特点。 在学校财务管理活动复杂化的背景下，探索内部控制的创新具有重要研究意义。 构建内部控制体系有助于改善教学管理，保障正常教学工作与日常活动，推动教育事业的发展。 同时学校财务管理活动贯穿日常管理工作，具有政策性较强的特点。 财政拨款是中小学校资金的主要来源，因而很大程度上教育经费的管理和使用也受到政策影响，必须严格符合制度要求。 因此如何有效合理使用财政资金，提高资金使用效率，成为学校财务管理的重要议题。

(三)学校竞争与发展的动力

教学方面是学校工作的重点，是学校的生命线，往往学校只重视抓好教学管理，很多时候会忽视学校财务内部控制，缺乏财务内部控制意识。 然而，随着学校竞争发展的需要，经历扩张期后，各方面指标都成为综合考量因素。 不仅局限于教学，财务管理也成为学校竞争的重要方面。 优化财务管理有助于让资金使用效率提升，同时优化学校流程决策。 学校财务管理如何适应未来的发展，更好地契合教学与科研需求，为师生服务，是创新和变革的重要考虑方向。

二、 学校财务管理实践中存在的问题

(一)学校内部控制体系建设不完善

不少学校内部控制体系尚未完全建立，已有内控体系的学校执行力不足，形同虚设。 学校财务管理大多是事后审计，缺乏事前规划与事中监督，内部审计职能严重不足，内控制度建设仍有待加强。 在招投标、物资采购与经费管理方面，容易滋生腐败问题。 同时内部控制体系缺乏人文特色，应提倡重视物质与精神的有机结合。 从实际出发，学校缺乏财务内部控制意识，以教学为重点，忽略财务内部控制，从而导致其混乱性与随意性较为严重。 盲目地套用外界内部控制体系的模式，导致学校在治理机制以及法人治理结构上存在不适配问题。 关键岗位缺乏有效监控，出现财务审批不严格、虚假财务信息等问题，存在严重的财务风险。 学校未能真正建立科学的、行之有效的、适合单位实际的内控管理机制和管理制度，由于重视不够，内部控制意识不强，集体决策和授权审批制度执行不严，一些重要风险点不能识别和有效应对，有些不相容职务未实现相互分离，内部监督和评价不健全，相关职能部门和人员参与度不高，制度无法有效执行，往往影响学校整体目标的实现。

(二)预算与资金管理体制不健全

全面预算管理是一个预算理念全员参与、业务范围全面覆盖、管理流程全程跟踪的综合管理系统。实际工作中学校预算管理不健全、预算编制以财务部门为主、相关各级部门参与度与积极性低，导致预算编制不合理，削弱预算控制的权威性与执行效果。同时存在预算编制方法不科学、程序不规范、指标设计不合理、内容不全面等缺陷。 预算执行不到位，预算控制不严格，预算分析不及时，绩效评价不完善，缺乏相应预算考核，往往导致预算超出与随意调整，预算失去严肃性和“硬约束”。 资金管理不健全，部分学校存在严重的债务问题，收支不平衡带来资金严重缺口。 一方面是学校建设投入的增加，一方面融资成为学校财务管理重要难题。 在资金有限的条件下，“开源节流”要求学校建设更完善的预算管理体制。

(三)经费监管薄弱

学校的教育经费来源绝大部分为财政拨款收入，包括人员经费和公用经费，合理使用经费和提高经费使用效率是经费管理的重点。 部分学校存在制度不完善、经费支出范围和标准不符合规定、审批手续不全、票据不规范、项目资金未做到专款专用、资金使用效率不高、缺乏事前和事中监督等问题。 以事后监管角度为切入点，学校经费监管亟须加强，经费合规性问题积重难返，漏洞较多。 内部监督制度不健全、内审工作形式化等，缺乏有效监管，容易造成学校财务损失。

(四)财务管理与行政机制不匹配

在学校行政体制模式僵化下，财务管理工作寸步难行。 内部管理体制的分化，也在不同层级之间形成阻隔。 整体缺乏宏观顶层设计，造成建设成本增加，引发腐败等。 由于两者的不匹配，财务管理通常缺乏整体性与系统性。 各级部门无法准确及时地沟通，信息上存在滞后性与失真，造成学校管理整体衔接性差，因而对财务管理公平性与透明性带来影响。 部门之间缺乏信息和沟通，信息不对称，往往造成财务分析不合理，不符合学校实际，降低了财务管理的作用，例如在资产配置中，如果资产的管理和使用部门信息不沟通，可能造成资产错配，无法合理配置和有效使用资源。

(五)财务人员专业素质较低

学校财务管理人员经验不足，专业素质较低，是导致学校财务工作混乱的相关因素。 财务人员在操作中存在违反操作流程，导致财务数据不完整、财务信息虚假等问题，使学校财务管理工作遭遇困难。 中小学财务人员大部分是由本校教师或后勤人员转岗而来，年龄偏大，专业水平低，业务能力不强，信息系统使用不熟练，缺乏系统化专业化知识，很难适应管理会计的需要。 另外会计观念落后，仅仅满足会计核算要求，随着政府会计制度和全面预算管理、绩效管理、内部控制管理等制度的执行，会计人员专业素质亟待提高，以适应会计新形势要求。

三、 基于内部控制的学校财务管理创新的几点建议

(一)建立风险导向的内部控制体系

建立风险导向的内部控制体系，加强学校财务控制环境建设、风险评估和风险控制，由此建立不相容的职务分离制度，加大预算管理与财务控制和监督，提升内部审计工作建设。 学校可以进一步建立以书记、校长为第一负责人，配备多部门协调的管理机制。 在建立学校内部控制具体解决方案中，重点倾向管理会计，加强单位层面和业务层面控制，分解财务部分六大核心业务流程设置相关岗位。 建立重大事项集体研究决策制度，提高决策透明度，实行内部控制评价与监督以及报告制度，完善内部控制体系。 学校可以向外寻求解决方案，利用外力加强内部控制建设，通过“内联外引”的合作模式，促进学校间合作。 借鉴先进经验健全管理机制，结合学校优势与特征，建立特色的内部控制体系。

(二)完善预算管理

完善预决算管理，重视财务计划执行力，对预算实施结果做出及时反馈、报告与总结。 同时实施专款专用，加强全面绩效管理，开展绩效评价，提升资金使用效率。 通过创新预算管理办法，采用科学预算编制方法，建议采取零基预算等编制方法，提升预算执行与管理水平。 利用社会力量吸纳资金办学，扩大融资渠道，有助于学校优化债务结构。 坚持“量入为出，收支平衡”的原则合理测算预算收支，严禁无预算或超预算支出，杜绝预算支出的随意性，预算调整要履行审批程序，严格控制预算执行，强化资金管理，严禁举借债务。

(三)加强经费监管

从学校及国家两个层面，呼吁学校加强财务监督体系的建立，将内部控制激励与问责机制相结合。国家应在给予政策扶持的同时，强化监督，加大对资金使用的审查力度。 增强监管的同时，可以创造激励机制促进效率的提升。 创新监管方式，完善信用机制，通过抽查、评估等加强经费监管。 学校内部的工会和民主理财小组成员等应定期实施内部监督，上级主管部门、财政部门和审计机关等应定期或不定期进行监督检查，确保经费支出的合理合规。 另外预算管理一体化系统平台的使用，也能够实现对资金的全过程监管，保障资金安全。

(四)推动财务管理与体制创新融合

以问题和目标为导向，创新改革财务制度体系，包含“放管服”、综合预算、信息化等方面，使制度体系层次合理，构建财务管理创新体系，推动教育与经济发展相统一。 重视财务管理的重要作用，划分权力与责任。 建立透明的管理条例，协调各方意见与利益，弱化各部门竞争导致的混乱性，建立激励机制。 建立信息沟通协调机制，综合平衡各部门利益，共同参与，目标一致，创新财务管理方法，实现业务与财务一体化。

(五)提升财务人员专业素养

近年来，随着政府会计制度的执行以及全面预算管理、绩效管理、内部控制管理等制度的实施，会计工作的重点由重核算向重管理转变，对会计人员专业素质要求不断提高，会计人员不仅要懂财务还要熟悉经济、法律、税务、计算机等方面知识，因此，会计人员只有加强学习，提高自己的专业知识和能力，才能适应新要求，不断提高财务管理水平。 从主体出发，重视实战经验丰富的人才引进与培育，提升财务专业人员素质。 安排专人负责财务管理专项工作，将责任落实到职位，促进学校财务工作的执行，并合理保障财务人员薪酬发放。 定期开展财务工作技能的学习，通过提升财务工作人员的专业水平，使学校财务管理体系更加完善与牢固。