城市户外广告设置管理的多元模式建构——都市法学的视角

宋玉梁 郑 磊

一、问题的提出

户外广告以其内容设计、色彩搭配等不同对都市景观和城市管理产生重要影响。为此，《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》在“维护公共空间”部分特别强调“加强户外广告、门店牌匾设置管理”。但在城市市容管理、公共空间秩序管理等口号之下，又出现了另一极端现象，即“一刀切”的不当管理模式，如某地“黑白招牌”事件①胡建兵：《“一刀切”的招牌并不美》，《河南日报》2020年6月16日。。此外，不当设置造成广告掉落②侯江：《户外广告牌要拧紧“安全螺丝”》，《北京晚报》2021年11月18日。及执法部门对广告进行“强拆”③参见（2020）最高法行申7273 号行政裁定书、（2016）最高法行申2523 号行政裁定书、（2016）最高法行申1545号行政裁定书等。等问题，这些情况要求我们应反思现有管理模式。

我国民法学者与行政法学者对此问题皆有研究，但侧重点不同。民法学者主要研究“产权配置”，首先解决的是户外广告发布权归属问题，有学者认为户外广告载体的所有权决定了户外广告的发布权归属。其所依据的是《民法典》第345 条的规定，认为户外广告发布权是户外广告载体所有权的延伸。与此相对应的是“城市有效视觉空间理论”，该理论主张户外广告所产生的价值是基于城市建设所带来的人流量、车流量等因素，应当归于国家对于城市的建设。因此，户外广告发布权的价值应归国家所有。①宋亚辉：《新生权利的经济解释与法律配置——以户外广告发布权为例》，《现代法学》2017年第1 期。而行政法学者主要研究“如何监管”的问题，着眼于户外广告的管理模式，如设置户外广告需许可的问题，违规设置户外广告的行政处罚问题等。②刘磊：《违法户外广告的法治化治理——以地方立法规范为分析样本》，《石河子大学学报（哲学社会科学版）》2015年第4 期。但目前并未对户外广告设置管理进行深入探讨，缺乏关于管理模式的分类、影响因素以及如何选择管理模式等问题的系统化研究。

本文尝试从都市法视角出发，以提高都市管理的科学性与合理性为目的，在分析我国现有模式及其问题的基础上，结合央地立法权限划分、公共利益与个人利益平衡、管理成本及国家对公民景观权利保障等因素，提出我国城市户外广告设置管理的三种模式及其适用标准。

二、城市户外广告设置管理的现状与问题

我国现有管理制度一方面根据中央立法建立，另一方面各地掌握较大的自主权，其特点可概括为各地自主性强、模式选择不一致等，其背后反映出各地行政管理理念不一及对国务院《条例》的解读不同的问题。并且各地管理制度的差异化也反映出我国现有制度存在一些亟待解决的问题。

（一）现状梳理

笔者梳理了河南省十八地市及北京、上海、深圳等地的有关规定，现行制度大致可分为四种情况。

1.央地立法分权

《中华人民共和国广告法》第41 条授权地方性法规、地方政府规章规定户外广告管理办法，因此地方性法规、地方政府规章有权通过制定户外广告管理办法建立户外广告设置管理制度。国务院《城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《条例》）规定了设置大型户外广告应采取许可模式，而非大型户外广告设置管理模式却未作规定。③《城市市容和环境卫生管理条例》第11 条第2 款：大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。对此可以产生三种解读：一是非大型户外广告的设置管理模式交由地方自主决定（含许可）；二是设置非大型户外广告无需办理许可，但地方应选择其他管理模式；三是国务院认为对于设置非大型户外广告无需管理，地方政府亦不得对其进行干涉。

以河南省为例，由地方性法规对户外广告进行规范的共有十四个地市，其中除郑州市、驻马店市外均对设置户外广告作区分处理，即设置大型户外广告需许可，而对于设置非大型户外广告则未作明确规定或者规定通过事后报备方式进行管理。由地方政府规章对设置户外广告进行管理的共有九个地市，除了安阳市、驻马店市之外其余七个地市对设置户外广告的管理未作区分。而在既有地方性法规又有地方政府规章的焦作市、漯河市、许昌市、商丘市、周口市中出现了地方性法规仅对设置大型户外广告要求许可，而地方政府规章则要求设置所有户外广告均需许可的情况。济源市不具备制定地方性法规、地方政府规章的权力，其制定的规范性文件也均要求统一办理许可。由此可见，地方立法与上位法就非大型户外广告设置管理存在规定冲突的情况。

2.区分广告规格

在现行管理制度中，区分户外广告规格而分别设置管理模式的做法被普遍接受，在立法层面也得到了认可。根据《中华人民共和国城市容貌标准》的规定，大型户外广告是任意边长大于等于四米，或者面积大于等于十平方米的户外广告设施。国务院《条例》规定设置大型户外广告需许可。在地方层面，多数地区也采取了区分规格大小的做法，主要规定对于设置大型户外广告需许可，而对于非大型户外广告管理则有两种模式：一是对此类广告的设置采用事后监督的方式进行，如新乡市等；二是对于非大型户外广告的设置管理问题并未明确规定是否需监管。以户外广告规格为标准区分不同的管理模式做法具有操作简单、区分方便的特点，但管理模式的选择应当是综合分析管理对象自身特征、行政成本、社会效益等因素的结果，对于仅将户外广告规格作为选择不同管理模式因素的做法是否科学，笔者认为有待进一步论证。

3.区分管理主体

对于户外广告的设置管理，大多数地方实行“一揽子”的管理制度，即只要与户外广告相关的管理，一般均由城市管理行政主管部门负责，但是在个别地区采用了区分设置监管和内容监管的制度。如《深圳市户外广告管理办法》规定，对于户外广告的设置监管由城市管理行政主管部门负责，而对于户外广告的内容监管，则由市场监督管理部门进行管理。上海市采取了和深圳市相同的管理制度，市和区绿化市容行政管理部门负责所辖区域内户外广告设施设置的监督管理，市和区规划行政管理部门负责户外广告设施设置的规划许可及其监督管理，市工商行政管理部门和区市场监督管理部门负责户外广告内容的监督管理。

4.区分广告与招牌

实践中关于户外广告与招牌的界限并不清晰，立法中存在是否区分户外广告与招牌进行管理的情况，大致可分为三种：一是招牌即广告。如《焦作市户外广告设置管理办法》规定户外广告包括利用招牌设置户外广告的行为。二是区分二者，但是设置相同管理制度。如《北京市户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品设置管理条例》规定设置户外广告或户外招牌均需编制设置方案，上传至综合服务信息系统，并向社会公开。三是对户外广告与招牌区别适用不同管理制度。如《濮阳市城区户外广告和店招标牌设置管理办法》的征求意见稿中规定一般广告招牌的设置应当向市城管部门提出申请，临街主要地段及大型户外广告设施的审批需要经市城管部门初审后提交市规委会批准。

（二）现行制度存在的问题

1.部分地区设置非大型户外广告存在“一刀切”问题

笔者通过统计分析河南省十八地市户外广告设置管理模式发现：对于设置大型户外广告，各地普遍采取了许可模式，对此各地市基本无争议；而对于设置非大型户外广告，部分地区采用了“一刀切”管理，即与设置大型户外广告相同，要求设置者办理许可。非大型户外广告与大型户外广告的形式、特征、对公共利益的影响程度并不相同，如采用相同的管理模式，则会对非大型户外广告的设置者造成一定程度的限制，使得非大型户外广告设置者与大型户外广告设置者处于实质不平等的关系中，从而影响非大型户外广告设置者个人利益的平等保护。

2.部分地区现有模式较为单一

在河南省各地市的户外广告管理中运用最多的模式为许可，仅新乡市在许可模式之外对非大型户外广告的设置选用了备案模式。户外广告差异较大，而许可模式则会对户外广告设置者带来负担，若该模式下的经济成本大于对公民权利的保护，则该模式的合理性将大打折扣。因此，仅采用许可模式难以满足实际需要，最终将会影响行政行为效能的发挥及公民权利的平等保护，应在许可模式之外，探索其他管理模式，为户外广告设置管理提供更为全面的模式选择。

3.整体缺乏统一的模式选择标准

各地关于户外广告设置管理的模式选择差异较大，缺乏统一的模式选择标准。以非大型户外广告的设置模式为例，部分地区采取许可模式，而部分地区采取备案模式，更有地区并未对其进行明确规定。同样的问题，各地做法却不一致，究其原因主要是各地缺乏统一的模式选择标准，因此各地市在上位法未有明确规定的前提下各行其是，导致相同情形下管理模式却不相同。尽管各地市在户外广告管理中应当根据本地市实际情况选择适当的管理模式，但应当通过统一的模式选择标准对各地市进行限制，以防止各地市管理模式选择的差异过大，造成地区间的不平衡。

三、城市户外广告设置管理模式的考量因素

城市户外广告设置管理关系到对社会公共利益保障及行政机关管理效益的提高，社会、政府、公民为管理模式的选择分别提供了三种不同视角。因此从都市法的角度出发，各地在选择管理模式时应当在中央立法之下，兼顾平衡社会效应、行政效益、公民权利保障等多方面因素。

（一）央地立法权限划分

在我国的立法体制中，中央与地方均享有立法权，既要保证中央的统一领导，又要充分发挥地方的自主性和积极性，因此形成了一元多级的立法体制。①张文显：《法理学》，高等教育出版社2018年版，第228 页。在中央层面，广告法与国务院《条例》从管理主体、管理模式等方面对户外广告设置管理作出了原则性规定。广告法规定县级以上人民政府负责对户外广告的管理，也规定了户外广告的管理办法由地方性法规、地方政府规章制定。国务院《条例》对户外广告设置管理的模式作出了规定，即大型户外广告应当通过许可的方式进行管理。

随着我国法治化进程的加快，要求地方立法权限在法律保留原则下必须进行逐步明确和细化。②廖红：《新＜立法法＞下我国地方立法界限探究——以法律保留原则为视角》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2016年第4 期。地方有权就某些事项在中央立法的框架之内进行立法，但针对这些事项的地方立法权，不得排斥中央立法权，也不得与中央立法的原则性规定相抵触。③封丽霞：《中央与地方立法事权划分的理念、标准与中国实践——兼析我国央地立法事权法治化的基本思路》，《政治与法律》2017年第6 期。对于央地立法权的划分，必须明确二者立法的目的是什么，才能更为准确地确定划分二者的标准，央地立法应当做到因地制宜。④沈广明：《论中央与地方立法权限的划分标准——基于公共服务理论的研究》，《河北法学》2020年第4 期。因此，地方立法应当在中央立法的权限之下进行规定，并应在中央立法的框架内根据地方的实际需要选择合适的管理模式。《行政许可法》也对地方立法的内容进行限制，在授予地方性法规、地方政府规章设定行政许可权限的同时又对其进行约束。并且《行政许可法》第16 条规定法规、规章只能对实施上位法设定的行政许可作出具体规定，不得增设行政许可，也不能增设违反上位法的其他条件。

综合广告法、立法法、行政许可法等规定，县级以上人民政府有权对设置户外广告进行管理；在国务院《条例》的规定下，地方性法规、地方政府规章有权对设置大型户外广告规定许可，但对非大型户外广告则应采用许可之外的模式进行管理，否则应属于“增设行政许可”的情况。

（二）公共利益与个人利益的平衡

户外广告设置管理模式的选择应当平衡公共利益与个人利益。户外广告对公共利益的影响主要体现在对公共空间的占用与对城市景观的影响。户外广告设置在都市空间内，占用大量公共空间资源，如不加以限制，则将出现户外广告设置者为了自身利益而大量侵占公共空间资源的情况。都市空间应与其附着的城市土地一起归于国家所有，即全民所有，户外广告设置者将公共空间带来的价值据为己有，其实质是对全民所有的公共资源的占用。⑤谢加封、谢海涛、汪浩：《城市户外广告监管与市民权益保护》，《城市问题》2014年第10 期。户外广告设置者作为户外广告载体的所有权人或使用权人，有利用户外广告载体发布户外广告的权利，对于户外广告设置进行管理的本质是对户外广告设置者权利的限制。因此，应当控制户外广告设置者占用公共资源的程度，平衡二者之间的利益关系。

公共利益的评价标准具有模糊性且缺乏客观的评价依据，因此对于公共利益的解读不应过宽。从景观权的角度出发，公共利益在一定程度上体现为对都市景观的影响，而每个人的视觉感受存在差异，对都市景观的评价也因人而异，如允许以公共利益为由严格限制户外广告设置，则势必会导致对户外广告设置者权利的侵害。城市中户外广告数量巨大，对公共利益的过度解读则会无形中导致行政机关权力过大，从而抑制对公民个人权利的保护。①沈子华：《城市市容管理中“私权利”的保护原则》，《行政论坛》2013年第4 期。有学者主张景观利益具有“地域性”②刘勇：《论景观利益的侵权法保护》，《南京大学法律评论》2016年春季卷。，公共利益的考量应从当地实际情况出发，根据地区经济发达与否进行不同程度的取舍。如在上海等经济发达地区，由于其人口众多、空间狭小且经济发展较为迅速，应更为侧重城市公共秩序的维护；而在中西部等经济欠发达地区，追求经济效益往往成为城市建设的目的之一，如对公民设置户外广告的权利进行过度限制则不利于经济目的的实现。因此，景观权之下的公共利益应当审慎用之，在选择管理模式时应结合各地实际情况充分平衡公共利益与个人利益的关系，以期所选择的管理模式更为合理。

（三）管理模式的经济成本

经济成本指的是行政机关对户外广告设置管理需要付出的人力、财力、物力等成本，选择管理模式应当兼顾经济成本与所保护公共利益的平衡。在现代城市发展建设过程中，户外广告数量众多，如要求行政机关不加区分地对所有户外广告均采用许可等模式，则会导致行政管理经济成本的上升，亦会导致行政机关压力过大及对行政资源的过度浪费。行政机关应当发挥制度效益最大化，在收益差不多的情况下，选择成本最小的方案；在成本差不多的情况下，选择收益最大的方案；在成本变化会带来收益变化的情况下选择最适当的方案。③沈岿：《论行政法上的效能原则》，《清华法学》2019年第4 期。行政机关所采取的管理模式，如其经济成本高于其所保护的公共利益，那么其科学性与合理性较低，只有当行政机关所保护的公共利益大于其所付出的经济成本之时，才能被认定为符合管理效益之要求。

从合理行政的角度分析，关注社会效果、维护公共利益是行政合法性和正当性的基础，关注法律价值的实现，任何不符合效率价值的程序规则就不能视为正义程序，因为行政效能是政府的核心目标追求。④艾琳：《适法合理的政府施政：依法行政与政府治理的接榫》，载《江西社会科学》2017年第8 期。因此应当在考虑行政管理经济成本的前提下选择适当的管理模式，同时应对行政机关改进管理模式、降低管理成本、提升管理合理性进行监督与绩效评估，最终实现社会整体效益最大化。⑤谢永霞、周佑勇：《论行政法的效益原则》，《湖南社会科学》2014年第1 期。

（四）国家权力对公民景观权利的保障

景观权的基础在于每个公民都生活在固定的都市景观中。随着城市不断发展，每一座城市甚至每一条街道都有自己独特的风格，主要通过样式、形状、色彩等方面表现出来。都市景观具有公共利益属性，在城市建设的长期历史过程中，都市景观逐渐形成了独特的风格，具有客观价值属性。⑥赵晓舒：《解析“眺望权”与“景观权”的有关法律问题》，《法制日报》2013年5月29日。而户外广告作为一种表现某种思想内容的宣传载体，其本身的样式、形状、色彩也形成了某种风格。如果户外广告的风格与周围都市景观相融入，则不涉及对公共景观利益的侵害，而如果户外广告的风格与周围都市景观的风格并不协调甚至相冲突，则应认定户外广告对周围的都市景观造成了破坏。户外广告的设置应当充分保护都市景观的完整性，充分体现当地风貌特色，保持并延续当地文化特征。⑦陈冬、封心宇：《徐州市区户外广告设置规划研究》，《现代城市研究》2014年第4 期。

在选择户外广告设置管理模式的过程中，国家权力应当重点保护公民景观权利。近年来随着物质生活不断丰富，人们开始有更多的时间来享受生活，不仅追求物质上的享受，更追求精神上的享受，⑧荣冬梅：《景观权初探》，载《资源节约型环境友好型社会建设与环境资源法的热点问题研究——2006年全国环境资源法学研讨会论文集》。因此，景观权利被看做是人权的丰富与延伸。日本理论界认为景观权一方面是对社会遗产的保护，另一方面是传统园林绿化与城市环境的美化加工⑨高杰、魏倩、林广思：《日本景观立法研究》，《现代城市研究》2016年第2 期。，日本最高法院通过案例肯定了公民的景观利益应当得到保护的观点。⑩刘惠明：《景观利益私人化的可贵尝试——日本最高法院第一小法庭2006年3月30日判决评析》，《河海大学学报（哲学社会科学版）》2012年第1 期。笔者认为我国公民的景观权主要包括以下三点内容：一是追求景观美的权利，景观权所追求的是都市景观的美感，是指与周围已经形成的自然或人文景观的协调与自然。二是关于视觉感官的权利，即影响都市景观往往通过对人之视觉冲击而形成，是视觉方面的权利。三是针对人为改造景观所产生的权利，即只有在他人改造都市景观并对公民产生影响时，才能主张景观权。因此，在选择管理模式的过程中，对公民景观权的影响应成为所考虑的因素之一。

四、城市户外广告设置管理模式的变革方向

管理模式的选择应综合公共利益、公民景观权利、个人财产权利、管理成本等因素，针对户外广告的不同类型选择最为合适的管理模式。可从设置地区、设置类型、广告自身特征等方面进行分析。

第一，区分经济发达地区与经济欠发达地区。在经济发达地区，其居民物质生活水平较高，较之于户外广告所带来的经济价值，其更注重对社会公共秩序的维护；而在经济欠发达地区，其对于城市户外广告设置管理应当更注重激发社会主体的活力，以提高经济收入。因此，经济发达地区的户外广告设置管理模式的选择整体应严格于经济欠发达地区，以满足不同地区现实发展状况的需要。

第二，区分公益广告①本文所指的公益广告，包括国家主流层面的宣传标语，如社会主义核心价值观宣传标语等。与商业广告。公益广告的设置目的是促进社会文明，传播良好的道德风尚，而商业广告则是为了提高经济效益。我国鼓励、支持开展公益广告宣传活动。公益广告的设置与制作往往在行政机关介入下根据城市规划进行，其内容来源也较为稳定，主要有公益广告通稿、公益广告作品库稿件以及自行设计制作稿件。行政机关对于公益广告已从事先规划、稿源控制等方面进行了监督，结合公益广告维护公共利益的性质以及国家对于公益广告之提倡，笔者认为对设置公益广告的管理模式选择相较于商业广告应较为宽松。此点也为我国立法所印证，《公益广告促进和管理暂行办法》仅规定了公益广告发布者应进行事后备案，而非许可等其他限制程度高的管理模式。

第三，分析不同特征户外广告设置管理应采用的模式。在确定了广告设置地区、设置类型后，为了更好地确定户外广告设置管理的模式，应当从户外广告自身特征进行讨论，以最终确定不同户外广告设置管理所选择的不同模式。为此，笔者选取了占用公共空间程度（X）②占用公共空间大小既包括单体户外广告的体积，也包括多个相同户外广告占用的都市空间资源之和。与设置地点重要程度（Y）两个变量进行分析（见图1）。

图1 户外广告类型化分区图（注：X 轴越往右强度越大；Y 轴越往上强度越大）

（一）许可模式

在许可模式下要求根据城市风貌、城市秩序、公共利益等需要对户外广告设置者的权利进行普遍的限制，在符合城市规划的情形下，设置者有权申请解除对其权利的限制。③王克稳：《论户外空间资源的法律性质与户外广告设置中的权利》，《江苏行政学院学报》2011年第6 期。在户外广告设置管理模式中，许可模式对行政相对人的限制最为严格，其适用条件亦应最高。图1 中A 区的户外广告，占用公共空间大且设置地点重要程度高，其对公共利益、公民景观权利等影响较大。经济发达地区应重视对城市公共秩序的维护，对A 区广告进行严格管理以防滥设对公共秩序的破坏。但对A 区中的公益广告应采取较为缓和的管理方式，其设置管理始终在行政机关干预之下，出现设置不当的概率较小且危害性不高，可适当放宽限制。因此，仅对经济发达地区中属于A 区的商业广告采用许可模式即可。

在实践中根据地点重要性程度划分区域进行管理的做法也已常见，如《北京市户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品设置管理条例》规定：在天安门、故宫、钓鱼台国宾馆等地点附近禁止设置户外广告设施等。许可模式已为国务院《条例》所确认，其根据户外广告占用公共空间大小规定了大型户外广告需办理许可。

（二）备案模式

行政备案是一种行政相对人在事前或事后告知行政机关的一种“便宜性”行为，以便于行政机关掌控信息、监督检查与决策参考。①耿玉基：《法律“被虚置化”：以行政许可法为分析对象》，《法制与社会发展》2016年第4 期。行政备案的严格程度以及对行政相对人的限制低于行政许可，可以对不适宜用许可而又需行政机关进行监管的户外广告采取备案模式。首先，笔者认为对于属于A 区的公益广告，无论其是否属于经济发达地区均应采用备案模式。上文中已分析对其不应当采用许可模式，但A 区户外广告对社会公共秩序与城市景观利益的影响较大，行政机关应对其进行监管。在经济欠发达地区，管理模式的选择应从有利于经济发展的角度出发，一味进行管制则不利于市场经济的发展，备案模式为经济欠发达地区中属于A 区的商业广告提供了较为恰当的选择。

其次，对于所有地区内属于B 区、D 区的商业广告及经济发达地区内属于B 区、D 区的公益广告，均应采用备案模式。在B 区中，户外广告设置地点较为重要，但其所占用的都市公共空间资源较少，如设置在城市中心的灯箱类小型户外广告等。在D 区中，设置户外广告的体积较大，但是设置地点重要程度较低，如设置在城市边缘地带的大型户外广告等。因此，B 区、D 区的商业广告对公共利益以及都市景观的影响程度均低于A 区的户外广告，应采用备案模式。同时为了兼顾维护社会秩序与宣传社会公益的平衡，行政机关对经济发达地区设置的B 区、D 区的公益广告亦可采用备案模式进行监管。按照本文所主张的逻辑，在经济发达地区所采取的管理模式应比其商业广告较为缓和，其商业广告已选用备案模式，其公益广告应当选用比备案模式更为宽松的管理模式。但考虑到经济发达地区对城市秩序要求较高，如放任对该地区中属于B 区、D 区的公益广告设置则易引起城市管理的混乱与失序，因此主张对于经济发达地区中属于B 区、D 区的公益广告亦采用备案模式。

事后备案的优势在于行政相对人能够先作出一定行为，较大程度保障行政相对人的权利与自由，而后向行政机关进行备案，由行政机关进行监督，能够有效地降低行政成本、提高行政效率，并且对市场的监督较为宽松，方式上也具有灵活性。②徐晓明：《外部行政备案管理：机制属性、缺陷反思与法律规制》，《中国行政管理》2020年第11 期。因此，对该部分户外广告采用备案模式，既能对户外广告的设置进行适当监管，又能降低行政成本。并且在推动市场经济改革与发展的过程中，行政备案也是巩固行政审批制度改革、优化营商环境、厘清政府和市场关系的重要方式之一。③张红：《行政备案存在的问题与立法构想》，《广东社会科学》2021年第4 期。

（三）自主管理模式

除许可、备案模式外，应当引入自主管理模式，即设置户外广告由行政相对人自主决定。行政许可法为自主管理模式留有适用空间，其规定了四种无需设置行政许可的情况，其中包括“公民、法人或者其他组织能够自主决定的”的情形。通过公民、法人能够自主决定的，市场竞争和行业中介组织能够自律解决的，就不再需要设置行政许可。④韩业斌：《“证照分离”改革的法治困境与制度完善》，《北方法学》2021年第3 期。在C 区中，户外广告占用公共空间小，设置地点的重要性程度低，其对公共利益、公民景观权利等影响程度也较低。此类广告数量众多且对都市景观的影响较小，如采取许可、备案等模式则会导致其管理成本高于所保护的公共利益。此外，如对设置此类户外广告的行为要求办理许可或者备案等手续，则会构成对户外广告设置者的过度限制，不利于保障其财产权利。因此，无论其地区经济发达与否，亦不必区分公益广告与商业广告，对于C 区户外广告应一律采用自主管理模式。其次，对于经济欠发达地区中属于B 区、D 区的公益广告，亦应采取自主管理模式。对于公益广告的监管应较之于商业广告相对宽松，对此类公益广告采用自主管理模式更能在节约行政资源的同时达到鼓励、引导公益广告发展之目的。

通过对以上不同类型户外广告设置管理模式的梳理，不难发现许可模式所适用的情形最少，主要是备案模式与自主管理模式在户外广告设置管理中发挥重要作用。随着国家审批制度改革的全面深入，大量行政审批、许可被取消或转为事中事后的监管方式，为行政机关转变角色、优化服务、科学管理提供了选择空间。2016年《国务院公布第二批取消中央指定地方实施的行政审批事项目录》也已经取消户外广告设置行政审批，但由于维护公共秩序的需要，实践中仍保留了设置部分户外广告需许可的做法，因此应对许可模式采取审慎的态度。行政机关需在保护公共利益的同时激发市场活力，备案模式为需行政机关监管但又应放松监管的户外广告类型提供了选择。自主管理模式赋予行政相对人以自主权，防止行政机关对行政相对人权益的过度限制。综上，在区分经济发展状况以及商业广告与公益广告的基础上，通过许可、备案、自主管理三种模式的相互配合，能够有效平衡公共利益、个人利益与行政成本等各方面因素，以达到较为准确、科学地对户外广告设置进行管理的目的。

结语

在都市法领域中，都市管理作为重要组成部分却长期未引起足够重视。户外广告作为都市景观管理的内容之一，规范其设置亦是政府履行城市管理职责、维护公共利益、保障公民景观权利的应有之义。管理模式选择中应当平衡公共利益与个人利益，既不能为了保护公共利益而过度限制公民个人利益，也不能为了保障公民个人利益而使得公共利益受损。同时应兼顾行政机关的经济成本及行政效率，使得公民个人、行政机关、社会公众的利益最大化。应根据不同类型户外广告自身特征选择合适的管理模式，以达到优化行政机关合法合理行政、加强都市景观建设、平衡公共秩序与个人利益的目的。