论拜登政府的移民政策转向与非法移民治理困境

廖兴存 黄亚茜

当前，移民问题已经成为美国政治和社会生活中的关键议题，而非法移民治理又是其中的重中之重。特朗普执政期间推行了一系列立场强硬的移民限制措施，“禁穆令”和“美墨边境墙”都是其中的典型代表。2021年拜登入主白宫之后迅速对特朗普时期的移民政策进行调整，力推具有鲜明开放主义特征的移民政策。尽管拜登政府强调这绝不意味着美国对非法移民敞开大门，但仍有学者认为拜登政府治下的移民政策实际上已经成为“自里根时代以来最大规模、最全面的移民一揽子计划。”①李庆四、许鸿波：《拜登政府移民政策的调整及影响》，《美国研究》2022年第2 期。这种政策的直接结果是抵达美墨边境的非法移民人数屡创新高，前任总统特朗普甚至公开指责拜登政府的移民政策使得边境陷入了“完全失控的噩梦之中”。那么，从特朗普时期到拜登时期的移民政策为何会呈现截然不同的导向？针对长期困扰美国的非法移民问题，拜登政府有怎样的政策设想，放开管控的内在逻辑是什么？为了回答以上问题，本文从理论和现实的视角出发，梳理从特朗普时期到拜登时期美国移民政策转向的过程，分析拜登政府治理非法移民的政策措施及实施效果，进而探讨美国非法移民治理的困境与根源。

一、从特朗普到拜登：美国移民政策转向的内在逻辑

（一）特朗普时期的强硬移民政策立场及其动因

在特朗普执政期间，受到“美国优先”理念的影响，所推行的移民政策具有鲜明的本土主义和保护主义色彩。2019年白宫出台的《保卫边界安全与改革移民体系的情况说明》强调，特朗普政府移民政策体系的六大目标是“全面保卫边界、保护美国工人利益、吸引并留住最优秀的人才、优先考虑直系亲属移民、加强移民执法队伍建设以及坚持人道主义价值观”。为了实现上述目标，特朗普政府将保护边境安全置于首要地位，不仅取消了前任奥巴马政府的诸多移民归化法案，还在美墨边境推行一系列“零容忍”政策，加强边境机构的权力与边境巡逻力度，对抵达边境的非法移民予以大力遣返。

特朗普政府之所以推行立场强硬的非法移民管控政策，原因可以概括为以下几点：首先是受到逆全球化潮流及美国外交目标调整的影响。从全球地缘政治变化的大背景来看，近年来大国关系和全球治理发生深刻变革，全球化潮流受到逆全球化的冲击，涌现出了诸如英国脱欧、欧洲民粹主义泛滥以及特朗普上台等一系列黑天鹅事件。就美国外交政策的目标而言，特朗普坚持“美国优先”的理念，认为之前的移民政策严重损害了美国人的利益。他一意孤行强硬推行移民政策的做法，无疑巩固了其宣称的“美国优先”立场。其次，美国选举政治和民意变化是特朗普收紧移民政策的直接原因。特朗普在解决非法移民问题上姿态强硬，部分是出于迎合选民、巩固政治支持的愿望。特朗普上台后推出一系列移民改革议程，例如发布“穆斯林禁令”以限制特定国家移民、命令修建美墨边境“隔离墙”、要求废除童年入境者暂缓遣返手续等，都在客观上起到了巩固选民支持和捞取政治资本的作用。①陈肖生：《美国大选移民政策争论背后的价值难题》，《当代美国评论》2020年第3 期。再次，美国国内兴起的保守主义思潮为特朗普政府收紧移民政策提供了重要土壤。在美国经济增速放缓的情况下，大量美国民众认为外来移民抢占了本土人口的就业机会，对外来移民挤占国家资源的批判呼声逐渐升高。在安全问题上，非法移民一贯被认为是影响美国社会治安、危害美国国家安全的重要因素。伴随着外来移民数量的爆炸性增长，美国民众对移民的恐惧心理与民族认同危机也有所升级。

然而，特朗普政府的移民政策尽管在打击非法移民方面起到了一定效果，却加剧了美国社会的撕裂，还引发了美国与中美洲邻国之间的紧张和冲突，严重损害了美国“移民国家”和“自由灯塔”的国际形象。②张文宗：《美国特朗普政府的移民政策及其影响》，《当代世界》2019年第11 期。因此，拜登入主白宫后立即马不停蹄地开始对移民政策尤其是非法移民政策进行调整，呈现出与前任政府截然不同的政策导向。

（二）拜登政府移民政策转向的内在逻辑

2020年大选期间，以拜登为首的民主党大力攻讦特朗普政府的移民政策，将其斥为“道德失败”和“国家耻辱”。2021年入主白宫之后，拜登政府公布了一份题为“建设更为公正、有序和人道的移民系统”的移民政策蓝图，概述了拜登政府对移民问题的主张和改革方案。该蓝图共包括21 条，整体上可以概括为四个方面：（1）确保一个安全、人道和管理良好的边界，充分利用现有的执法资源，促进边境地区的安全管理；（2）对庇护申请进行有序和公平的处理，增加移民法官数量以减少移民法庭的积压，确保优先案件得到及时审理，以提高美国庇护制度的效率和公平性；（3）加强与中美洲等区域伙伴的合作性移民管理，通过多边合作解决中美洲严峻的人道主义形势，重新启动和扩大中美洲未成年人计划并提供合法移民途径咨询；（4）投资中美洲，解决经济不安全和不平等问题，以解决中美洲难民问题产生的根源。从以上主张中可以看出，拜登政府移民政策的重点是重申美国对移民和难民的承诺，使美国移民制度更为公平、人道和多样化，同时通过经济援助、外部合作等渠道多管齐下解决困扰美国社会的非法移民问题。①FACT SHEET: The Biden Administration Blueprint for a Fair, Orderly and Humane Immigration, System,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/07/27/fact-sheet-the-biden-administration-blueprint-for-afair-orderly-and-humane-immigration-system/,访问日期：2022年5月20日。

不难看出，与特朗普政府的保守主义政策相比，拜登政府的移民政策带有明显的开放主义特征。拜登政府的移民政策之所以出现大转向，主要有以下几方面原因：首先是出于选举政治的考量，以更开放的移民政策争取以拉美裔为首的少数族裔的支持。近年来随着美国国内人口结构的变化，拉美裔人口规模不断增长，逐渐成为美国选民规模最大的少数族裔，对选举结果起着举足轻重的影响。而民调数据显示，半数以上的少数族裔选民保持着对民主党候选人稳固的支持。②张代雄、万晓宏：《拉美裔在美国大选中的政治取向及影响因素——基于2000—2020年大选的分析》，《拉丁美洲研究》2021年第6 期。因此，将大批非法移民及“追梦人”群体（Dreamer，未成年时进入美国的非法移民）合法化，不仅将有机会享受少数族裔取代白人成为美国主要人口所带来的选票，也有助于赢得进步主义者和其他多元主义力量的支持。其次，拜登政府的开放移民政策是出于自由主义价值观所致。长久以来，给予移民公民权即意味着支持每个人寻找平等机会，通过奋斗实现个人梦想的自由与权利。以拜登为首的民主党强调美国作为一个移民国家的精神内核，主张通过经济融合、社区支持、政治归化、人道主义担当来解决移民问题，从而维系美国多元、开放、包容的社会价值观。③黄亚茜：《美国移民政策争论的思考及全球移民治理路径展望》，《武警学院学报》2021年第9 期。第三，拜登政府希望通过新的移民政策来重塑美国的国际形象。特朗普政府“美国优先”的理念和利己主义的政策曾经使美国“全球灯塔”的形象大打折扣，而拜登上任之初即向国际社会宣布“美国回来了”（America is back），推出的移民政策具有鲜明的“去特朗普化”特征，正是试图重塑世界道德领袖形象的体现。

二、拜登政府治理非法移民的政策设想与实施效果

在每一届美国政府的移民政策体系中，如何应对非法移民都是重中之重，拜登政府也不例外。治理非法移民主要包括两方面的内容：一是通过加强边境管控减少非法移民的进入，从而控制非法移民的“增量”；二是通过遣返、“客籍劳工”、合法入籍等方式减少境内非法移民的数量，即减少非法移民的“存量”。 拜登政府认为，特朗普政府在治理非法移民方面的措施“既不人道也无效”，应对非法移民问题的前提是“确保一个安全、人道和管理良好的边界，努力建设有序的移民系统，以公平和公正的方式执行移民法。”在开放主义和自由主义理念的指引下，拜登政府试图彻底推翻特朗普政府以美墨边境墙为代表的强硬保护主义政策，转而执行更“人道”“有序”的政策措施。与此同时，拜登政府强调应该从边境巡逻、经济援助、外部合作等渠道多管齐下，从“存量”和“增量”两个方面解决非法移民问题。

（一）拜登政府治理非法移民的政策设想

首先，拜登政府大大放宽了对边境的管控措施。拜登政府宣布停止美墨边境墙的修建，收回建墙资金并予以重新分配，同时宣布对“禁穆令”重新审查并予以取消。2021年8月，拜登政府宣布将取消前任特朗普政府所签署的“移民保护协议”（Migration Protection Protocols，MPP，俗称“留在墨西哥”计划）。④根据该协议，到达美国边境的难民需要停留在墨西哥境内等待移民法庭的难民申请结果，在申请通过前不得进入美国境内。拜登政府称该政策“既不人道也无效”且“无助于加强边境管理”，决定加以取消。然而，拜登政府的决定引起了边境各州的强烈反对，2021年8月得克萨斯州与密苏里州联合向地区法院起诉，要求拜登政府不得非法终止联邦计划。案件上诉至联邦最高法院后，以保守派为主的最高法院以6：3 的投票结果决定保留“留在墨西哥”政策。2021年12月，美国国土安全部称已经敲定了重启该计划的一些细节，例如美国将帮助申请者在墨西哥协调住房，同时寻求加快庇护案件的法庭审理速度，以减少申请者在墨西哥境内的等待时间。与此同时，拜登政府还宣布重启奥巴马时期的“童年抵美者暂缓遣返计划”（DACA）与“父母暂缓遣返计划”（DAPA），同时大幅缩短了“临时保护身份”和 DACA 政策所要求的入籍时间，反映出拜登政府在解决非法移民“增量”问题上与前任政府截然不同的政策思路。

其次，拜登政府强调通过经济援助和外部合作的方式解决非法移民问题。为了体现对非法移民问题的重视，拜登在就任后短时间内便接连派出副总统卡玛拉·哈里斯、国务卿安东尼·布林肯、国家安全事务助理杰克·沙利文等高级官员前往中美洲各国斡旋移民事宜。拜登政府强调，经济援助是解决非法移民问题的治本之道，“美方愿意与中美洲国家政府合作，帮助缓解非法移民来源地的治安和贫穷”。2021年7月拜登政府发布了《美国解决中美洲移民问题根源的战略》，列出“经济、腐败、人权、犯罪、性别暴力”五大领域问题，提出将向中美洲国家提供发展援助以消除非法移民产生的经济和社会根源。①FACT SHEET: Strategy to Address the Root Causes of Migration in Central America, https://www.whitehouse.gov/briefingroom/statements-releases/2021/07/29/fact-sheet-strategy-to-address-the-root-causes-of-migration-in-central-america/, 访问日期：2022年5月20日。与此同时，拜登还签署行政命令，要求建立一个全面的区域性框架来统筹管理北美和中美洲的移民事务，并为庇护者提供安全高效的申请流程。2022年6月由美国主办的第九届美洲峰会在洛杉矶举行，拜登政府将此次峰会作为推进区域移民治理合作的关键契机。在美国的主导下，峰会通过了旨在解决非法移民问题的《洛杉矶移民与保护宣言》（Los Angeles Declaration on Migration and Protection），承诺促进安全、有序和正常的移民并为移民和难民提供资金援助及临时工作岗位。②Remarks by President Biden at Endorsement Event for the Los Angeles Declaration on Migration and Protection,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/06/10/remarks-by-president-biden-at-endorsement-event-fo r-the-los-angeles-declaration-on-migration-and-protection/, 访问日期：2022年5月20日。峰会还出台了“美洲经济繁荣伙伴关系”倡议（the Americas Partnership for Economic Prosperity），就重振美洲开发银行、打造弹性供应链、确保可持续贸易等重点领域进行了磋商。然而，这种从根源上解决移民问题的方式绝非一日之功，实际执行效果还需要各利益攸关方的密切配合。

（二）拜登政府移民政策的实施效果

毫无疑问，拜登政府的移民政策调整对外来移民获取公民身份、改善非法移民的处境起到了一定的积极作用。例如，拜登政府停止修建边境墙、放缓遣返、对边境未成年儿童施行人道主义救助等做法减少了非法移民被驱逐的压力，在非法移民家庭安置和团聚的问题上产生了积极效果。但是这种开放主义政策在满足部分移民利益的同时，也给美国内政带来诸多不利影响。

首先，拜登政府相对宽容的移民政策导致边境非法移民急剧增长，边境问题出现了恶性循环的趋势。停止建墙和推动非法移民合法化直接刺激了墨西哥和中美洲部分国家的穷苦人口北上赴美，“移民大篷车”的人员构成更趋多元化。除了传统的墨西哥和中美洲移民以外，还有大量来自厄瓜多尔、古巴、巴西等加勒比国家和拉美国家的非法移民涌向边境。美国海关与边境保护局（Customs and Border Protection, CBP）公布的数据显示，2021 财年美国执法部门在美墨边境逮捕移民约170 万人次，是1960年有记录以来的最高值。在2021年7月的高峰期，日均逮捕人次就达到了近6500 人。2021 财年美国边境官员以公共卫生紧急政策（即特朗普时期的《公共卫生保护条例》第42 条，Title 42）为由实施了超过100 万次驱逐行为，其中约61%的非法移民被遣返或驱逐到墨西哥。其次，边境妇女儿童的人道主义情况堪忧，2021 财年约有14.7 万名无人陪伴的儿童在试图进入美国时被拘留，他们中的大多数被送往条件恶劣的联邦收容所并长期滞留。③CBP Enforcement Statistics Fiscal Year 2021, https://www.cbp.gov/newsroom/stats/cbp-enforcement-statistics-fy2021?_ga=2.212295060.1230937259.1647570933-660944513.1615540579#, 访问日期：2022年5月20日。美国边境巡逻队公布的数据还显示，2021 财年美墨边境移民死亡人数达到557 人，比上一财年增长一倍多，创下了近年新高。最后，大量涌入的新移民对美国国内经济、社会和教育资源都形成明显压力，也加剧了美国国内的社会分裂和民意分歧。从长远来看，开放主义移民政策使美国人口的构成更加复杂化，种族矛盾更加激化，特朗普式的民粹主义或将更加泛滥。

三、拜登政府移民政策的困境与根源

相比特朗普时期保守主义的政策，拜登政府的移民政策毫无疑问更有助于美国重塑“全球灯塔”的形象，但与此同时也被批评为“激进”“不现实”“导致灾难性后果”。美国政府在移民问题上前后矛盾、政策混乱，深刻反映出美国政治、社会民意的分裂与对抗。美国移民政策改革之所以屡屡难产，根本原因在于多年以来无论是民主党政府还是共和党政府都无法制定出一个符合美国经济社会需要、同时各方都能接受的移民政策体系。自1996年《非法移民改革和移民责任法》之后美国便再无综合性、系统性的移民改革方案问世，也就是说现行的移民政策体系已有二十多年没有大规模改革。碍于国内巨大的政治分歧和民意分裂，历届政府和国会只能出台一些针对具体领域的移民法案，却无力对全局进行重新审视和调整，其结果就是当前的移民政策体系自相矛盾、混乱不堪，并严重滞后于现状。究其原因，拜登政府移民改革的困境主要来源于以下方面：

（一）党派斗争日益激烈

在非法移民治理问题上，共和党与民主党存在着巨大政策差异。经过多年的争论，移民问题已经内化为美国国内政治的核心议题之一，两党根本性的观念分歧和利益争夺导致死结始终难以解开。对于民主党来说，在移民问题上持开放态度可以赢得少数族裔和弱势群体的选票，从而扩大自己的选民基础；而共和党为了巩固保守派白人选民支持，也不得不回应这些选民要求限制外来移民，保护本土利益的诉求。事实证明，党派斗争严重影响了美国移民政策改革的进展：历届政府出台的移民改革方案常因党派间的意见分歧而难以顺利推行，使得非法移民治理所需要的各种资源大大提升；而在政府更迭期间两党对移民问题的不同态度则往往影响移民政策的整体稳定性和执行效率，并导致非法移民问题的发酵和恶化。例如，拜登政府上台后急于与前任政府的移民政策做切割，一些中美洲民众将拜登政府含糊不清的信号解读成“有利于越境入美的新希望”又开始长途跋涉北上，而美国政府却没有为应对大量移民潮提前做好准备，直接导致边境的人道主义灾难。

（二）联邦—地方分歧不断扩大

在移民治理领域，美国联邦政府与各州政府的立场和利益考量各不相同。联邦移民政策尽管是各种利益集团博弈的产物，但毕竟是一元化的统一政策，无法满足各州多元化的利益诉求。而作为外来移民的直接接触者和压力承担者，地方政府不得不应对与外来移民相伴的经济发展、公共安全和社会认同问题，也因此造成了联邦与地方之间的种种矛盾分歧。随着非法移民数量的不断增多，联邦政府治理移民的能力日趋不足，不得不依赖地方政府所提供的人力、信息、执法资源等方面的合作，其结果就是地方政府在非法移民治理中的话语权越来越强，有时甚至直接站在联邦政府的对立面。美国各州不同的经济发展状况和人口结构造成了各州对外来移民的差异化认知：有的地方政府认为联邦政府的非法移民政策太过宽松，因此推动制定更为严格的地方性规章；有的地方政府则不赞同联邦政府推行的移民限制措施，出台决议宣布成为移民“庇护城市”（sanctuary city）并拒绝与联邦移民执法机构合作抓捕非法移民和难民。①移民“庇护城市”现象通常是指地方政府出于对限制性移民政策的反对，拒绝同上级政府甚至是联邦移民管理机构在非法移民问题上开展合作。根据美国移民研究中心（Center for Immigration Studies）的统计，截至2021年3月美国已经有11 个州和181 个县市通过了相关决议成为“庇护城市”，见Bryan Griffith, Jessica M.Vaughan, Map: Sanctuary Cities,Counties, and States, https://cis.org/Map-Sanctuary-Cities-Counties-and-States.这些政策分歧反映出美国移民治理领域的碎片化趋势：移民治理不再是联邦政府垄断的专属性权力，而是形成了一种复杂的多层治理架构，即使在同一个州内也可能出台截然不同的地方性政策。从这个意义上说，美国非法移民治理正在陷入有关权威的悖论之中：要想重塑联邦政府对于非法移民治理的掌控，就需要强化主权国家的绝对权威；而美国的国家特性和政体又决定了联邦政府对权力的自我限制。作为主权国家代表的联邦政府无力单独解决非法移民问题，就必然导致非法移民治理逐渐向地方性议程迈进，在联邦层面解决非法移民问题也就成为一项难以完成的任务

（三）民意分裂难以调和

政治极化，即政治的两极分化，是近年来美国政治的重要特征。有学者指出，当前美国的政治极化已经处在建国以来的最高水平，两党及其选民几乎在所有重大问题上的立场都针锋相对。特朗普执政期间，“禁穆令”“边境墙”等限制移民的种种举措激起了以民主党为首的多元文化主义力量的强烈反对，美国民众的左右撕裂进一步加深。作为对特朗普主义的回应，民主党和自由派选民加紧推动多元文化主义政治议程，在与种族、移民、伊斯兰教和性别有关的问题上变得更加自由，而保守派共和党人则进一步右倾。这意味着虽然美国人变得越来越宽容，但他们在种族和民族问题上也更加两极分化。族裔结构的巨变刺激了深藏于美国社会肌理中的白人民族主义，阶层结构失衡随着国内再分配机制持续失灵也挑动了民粹主义回潮。①王聪悦：《大国博弈背景下的美对华移民政策变化之探析》，《世界民族》2022年第2 期。在民意分裂难以调和的背景下，无论出台怎样的移民政策都将面临激烈的批评。例如，自美墨边境移民激增以来，得州州长格雷格·阿博特等共和党人与保守媒体痛批拜登政府，称正是因为其撤回前总统特朗普颁布的几项政策才造成美国的非法移民激增问题；而在民主党内，拜登政府对移民问题的处理也被部分批评为软弱无力，只有空谈不见效果。2021年9月美联社的民调显示，仅有60%的民主党人支持拜登政府在移民问题上的做法，而共和党人支持的人数占比仅有6%。②Democratic Texas Mayor Blasts Biden Over Border Crisis: ‘It Was Working Under Trump’, https://www.foxnews.com/politics/democratic-texas-mayor-biden-border-crisis-trump, 访问日期：2022年5月25日。

（四）邻国关系压力重重

除了国内压力外，拜登政府的移民政策同样招致了其他国家的不满与抗议。美墨边境危机导致非法移民面临长期羁押、“骨肉分离”、缺医少药等不人道的待遇，也让美国政府在人权问题上饱受国际社会的指责。2021年9月海地难民危机爆发后，美国在得克萨斯州与墨西哥科阿韦拉州边境大规模驱逐试图进入美国的海地难民，粗暴的执法行为引起了各方的强烈谴责。除了海地难民危机引起的国际人道主义指责外，滞留在墨西哥南部的大量非法移民还造成当地社会治安、公共卫生条件恶化，给当地疫情防控带来巨大风险。作为实际上承受重压的一方，墨西哥政府强调不应当把非法移民的流动归咎于墨西哥，而应该与危地马拉、洪都拉斯和萨尔瓦多等国政府共同拟定计划来应对滞留这些国家的非法移民问题。但迄今为止仍然没有看到美国及相关国家出台实质性的举措，边境移民危机仍然在不断发酵。拜登政府试图把移民问题定义为整个美洲面临的挑战，要求所有国家分担责任，但美国在该地区领导力和公信力的下降已经是不可逆的趋势。第九届美洲峰会尽管通过了《洛杉矶移民与保护宣言》，但该宣言的重心更多还是放在了协调地区国家帮美国分担移民压力上，对真正导致移民产生的地区欠发展问题缺乏实质性的关注。与此同时，峰会背后暴露出的分歧也昭示出拜登政府在地区领导力上的无力：拜登政府以“民主和人权问题”为由拒绝邀请古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜领导人参会，而墨西哥、玻利维亚、危地马拉、洪都拉斯等国家的领导人则因为抗议美国的排斥行为而拒绝出席峰会。这几个在移民问题上对美国至关重要的国家领导人的缺席无疑也令峰会上达成的任何关于移民的承诺都大打折扣。

四、结语

综上所述，拜登政府执政以来，改革移民政策的努力受到党派利益、政府—地方关系、社会民意、种族关系和文化传统等诸多方面的重重阻力。无论是边境非法移民潮的持续出现、未成年人安置的困难还是国内外的压力和挑战，都证明了拜登政府应对移民问题的效果并不理想。面对国内外的巨大压力和掣肘，拜登政府显得越来越力不从心，甚至开始表现出往回收缩、重拾特朗普强硬政策的迹象。面对这种现实，有分析人士指出“拜登政府传递的信息令人困惑。他既表现得比上届政府更欢迎移民，又延续特朗普的部分政策，在某些方面还有所倒退。”党派政治和社会民意的巨大鸿沟使拜登政府面临着严峻的政治挑战，甚至有悲观人士称“美国的移民政策体系事实上已经崩溃，看不到任何可行的方案。”①Chris Cillizza, What the Immigration Crisis Debate Is Missing, https://edition.cnn.com/2021/03/11/politics/immigration-border-crisis/index.html, 访问日期：2022年5月20日。总而言之，拜登政府移民改革和治理非法移民的前景离不开美国国内政治大气候和全球整体形势，也同时有赖其他政策的配套实施。能否通过新的经济刺激计划、启动大规模基建、引领新科技革命等，不仅关系到拜登政府中期选举和执政的未来，也关系到美国未来吸引人才、同化移民和弥合社会分裂的成败。