托育服务发展中的社会力量与政府作用——基于上海市民办托育机构空间分布的公平与效率分析

王雅楠，高传胜，刘竞龙

(1.南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023；2.加泰罗尼亚理工大学信号理论与通信学院，西班牙 巴塞罗那 08028)

一、问题提出

我国在面临持续深化的人口老龄化的同时，少子化形势日益突显，尽管少子化在2010年全国人口普查之后才发现，比老龄化晚了约10年。第六次全国人口普查数据显示，2010年我国少儿比重已经降至16.6%，进入15%～18%的“严重少子化”水平[1]，尽管最近几年的比重有所上升，根据第七次全国人口普查数据，2020年少儿比重已经升至17.9%，但根据国家统计局发布的《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》，2021年又略有下降，降为17.5%，两年均低于18%，仍然处于“严重少子化”水平。如果进一步看总和生育率和人口出生率，2020年我国这两项指标的值分别为1.3‰、8.52‰，分别低于1.5‰、11‰，属于“超少子化”水平[2]，而且国家统计局通告称，2021年这两项指标又有进一步的下降。因此，就总体而言，我国处于严重甚至超少子化时代的特征非常明显。

为了应对少子化形势，国家已经调整了生育政策，决定全面实施三孩生育政策并研究制定相应的配套支持措施。从国际经验看，发达国家主要通过时间支持(带薪产假、父母育儿假等)、经济支持(儿童津贴、税收减免等)、服务支持(托育服务)与就业支持(累积休假制度、弹性工作时间等)政策来应对少子化。多项研究表明，托育服务对生育产生的影响更为积极，其中包括提振生育率、降低女性的初育年龄等[3-5]。而我国的托育服务发展则严重不足。根据国家卫生健康委员会人口监测与家庭发展司司长杨文庄在2021年7月的新闻发布会上提供的数据，全国现有4 200万左右0～3岁的婴幼儿，其中1/3有比较强烈的托育服务需求，但是实际供给只有5.5%左右①，托育服务供需缺口非常之大。有数据显示，2016年OECD成员国的入托率平均为33.2%，其中有10个国家超过了50%，而最高的丹麦已经达到61.8%，比利时、冰岛、法国、以色列、荷兰、挪威等国家则接近60%[6]。因此，我国也应该加快托育服务发展，并以此遏止生育率持续下降，促进我国人口长期均衡发展。更何况，实现托育服务有效供给还是实现“幼有所育”的重要举措[7]。

2019年4月，国务院办公厅发布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》(下文简称《意见》)作为新时代引导托育服务发展的纲领性文件，强调地方政府应充分调动社会力量发展托育服务的积极性、加大对社区托育的支持，并指出托育服务应与常住人口规模(需求)相适应。同年10月，发改委和卫健委下发的《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案(试行)》提出，要通过社会力量增加“质量有保障、价格可承受、方便可及”的普惠性托育服务有效供给，并对营利与非营利机构实行一视同仁的政策。因此，民办托育机构是我国推进托育服务实现以需求为导向的高质量发展、包容性发展的重要力量。那么，社会力量(社会组织与市场)在托育服务发展中到底发挥怎样的作用，政府与之如何分工协作、互补互动，共同促进不同性质的托育服务协调发展？上海作为国内最早探索托育服务供给模式、制定托育机构设置标准的试点城市[8]，存在可供其他地方借鉴学习的经验。

生存是空间性的[9]，是研究社会问题的重要维度[10]，托育服务作为提升社会福祉的重要途径和手段自然也具有空间性。一方面，“可及”作为普惠性托育服务的重要特征之一，本身就意味着家庭能够比较方便地获得，也即具有地理可达性(accessibility)[11]。可达性作为评价社会服务设施空间分布公平的关键指标[12]，是评价普惠导向实现程度的关键指标之一。另一方面，在人口、劳动力市场结构和生育政策发生改变，以及托育需求迅速上升的背景下，还需要考虑托育服务与人口密度的空间适配度，即服务供给效率。然而，在托育服务发展中，服务的规划主体(政府)与主要供给主体(社会力量)实际上存在不同的行动逻辑，政府更强调社会福利与社会公平，社会力量则更讲求效率。鉴于此，本研究借助Python语言和QGIS软件，引入“等时圈分析”方法，对上海托育机构空间分布的公平和效率进行操作化处理，尝试回答社会力量与政府在托育服务发展中如何发挥作用。

二、上海市民办托育机构空间分布的特征分析

根据上海市教育委员会主导建设的“上海市3岁以下幼儿托育服务信息管理平台”公布的民办托育机构信息，截至2022年1月1日共计获得337个机构信息。对此进行空间分布分析，发现如下重要特征。

(一)以营利性机构为主，中心城区与郊区存在着明显的结构性差异

在337个民办托育机构中，仅在闵行区有1所免费福利性托育点，其余的托育机构性质均为非营利性或营利性，具体的类型结构分析结果如表1所示：总体上看，一是民办托育机构的类型以营利性为主，非营利性机构占比相对较低。全市营利性机构有242所，占比达71.81%，而非营利性机构有94所，仅占27.89%。二是区域间供给结构存在差异②，主要表现为：浦东新区、中心城区的营利性托育机构占比均超过80%，营利性倾向最高；远郊区次之，营利性托育机构占比为52.32%，与非营利性机构占比基本相当；近郊区托育服务呈现非营利化倾向，非营利性机构占比达52.99%[13]。

表1 上海民办托育机构的数量与类型

(二)布点与人口密度空间匹配度较高，中心城区较密，郊区较疏

借助百度地图API反向抓取各个民办托育机构的经纬度并利用QGIS绘制布点图层，再将机构布点图层与2020年上海市人口密度进行叠加，得出的分析结果如图1所示：一是民办托育机构主要分布在中心城区，由“中心城区—近郊区—远郊区”逐渐递减。中心城区共计(杨浦、长宁、静安、虹口、徐汇、黄浦、普陀7个区)139所，占41.24%；浦东新区97个，占28.73%；近郊区(宝山、闵行、嘉定3个区)64所，占18.99%；远郊区(松江、金山、青浦、奉贤、崇明5个区)37所，仅占10.98%。二是布点与人口密度空间匹配度较高，呈“中心密、郊区疏”的基本特征。布点基本与人口密度相一致，人口密度越高的地区、民办托育机构分布越密集。由此，进一步形成了民办托育机构的空间分布差异，即中心城区主要呈“大聚集”的特征，而郊区与浦东新区则主要呈现出“小聚集，大分散”的特征。

图1 托育机构与人口密度叠加分布注：①基于自然资源部标准地图服务网站下载审图号为GS(2019)3333号标准地图制作，下同；②上海市人口密度的数据来源为：美国宇航局社会经济数据和应用中心(https://sedac.ciesin.columbia.edu/data/set/gpw-v4-population-density-rev11)。

(三)托育机构集聚于办公区，社区托育尚未形成气候

为考察民办托育机构的主要分布特征，并进一步回答社区托育是否已经成为主要的供给模式，需获取民办托育机构与主要房屋类型之间的距离分布情况。为统一信息来源，本研究利用上海房屋管理局所认可的专业网站“网上房地产”发布的一手房交易信息，获取已经发展成熟的住宅点、商业点与办公点的地理信息。首先，利用Python语言爬取各区已售完的三类房屋类型的地址，再利用百度地图API反算每个地址的经纬度，从而获取已经发展成熟的3 626个住宅点、507个办公点以及1 748个商业点的地理信息。其次，将三类房屋类型点的百度经纬度导入QGIS中，并使用GEohey工具与经纬度转换工具将其转化为投影坐标系。再次，利用QGIS的“最近枢纽点功能”将办公点、居民点与商业点按最近距离分配到最邻近的民办托育机构，并测算每个房屋类型点到最邻近托育机构的绝对地理距离③。最后，利用QGIS中的“栅格图层3D散点图”功能将计算出的距离与机构对应的经纬度结合，绘制成三维图，得出如图2所示的结果：一是相对集聚于办公区。绝大多数办公区分布在托育机构5 000米以内，而大分部商业区、住宅区分布在托育机构15 000米以内。二是总体分布不均衡，离散程度高。三类房屋类型到最邻近民办托育机构直线距离的标准差均较大，其中住宅点与最邻近民办托育机构的标准差最大，为3 425.99米。

图2 住宅点、办公点与商业点与民办托育机构距离的空间分布数据来源：网上房地产(http://www.fangdi.com.cn/new_house/new_house.html)。

进一步地，定量统计办公点、住宅点与商业点到民办托育机构的具体分布情况，得出如表2所示的分析结果：一是民办托育机构500米以内的办公点、商业点与住宅点分布占比均较低，分别为18.50%、17.40%、14.50%；二是当民办托育机构的服务半径扩大至1 000米以内时，可辐射51.87%的办公点、41.76%的商业点和35.14%的住宅点；三是布点分布呈“先办公，再商业，后住宅”的趋势，社区托育发展显著不足，仍有58.24%的商业点与64.86%的住宅点分布在1 000米服务半径外。

表2 三类房屋类型点与最邻近民办托育机构的距离

三、民办托育机构空间分布的公平分析：基于地理可达性

公平取向(equity-orientated)，主要以社会效益和福利均衡分配为目标，从这一取向出发，需要考虑服务的地理可达性，地理可达性水平越高、公平程度越高，反之越低。本研究以《上海市托育服务三年行动计划(2020—2022年)》中“打造15分钟社区托育服务圈”④为标准计算可达性指标，并将1 000米视为合理服务半径⑤。

(一)可达性水平总体较低，空间差异显著

以合理服务半径为标准衡量可达性水平是一种基于“点数据”的分析方法，关注的是“从目标点到终点之间的绝对地理距离”[14]。借助QGIS中的“最近枢纽点功能”计算每个住宅点到最邻近民办托育机构的直线距离，并以1 000米为分类标准实现距离可视化，结果如图3所示：一是可达性总体水平较低，公平程度较低。有1 274个住宅点落在合理服务半径内，仅占35.14%。二是由中心城区向郊区，可达性水平逐渐降低。合理服务半径内，住宅点集中分布在中心城区与浦东新区，中心城区到郊区逐渐“由密转疏”。经统计，中心城区中分布在合理服务半径内的住宅占比为60.85%，浦东新区占比为39.77%，近郊区占比32.90%，远郊区仅为17.19%。三是可达性水平呈显著的空间分异特征，同一区域内可达性差异显著。进一步统计可知，在中心城区中，黄浦区有87.30%的住宅点分布在托育机构合理服务半径内，是普陀区的4.16倍；在近郊区中，闵行区有41.05%的住宅点分布在托育机构合理服务半径内，是嘉定区的1.71倍；在远郊区中，青浦区有23.58%的住宅点分布在民办托育机构合理服务半径内，是崇明区的2.40倍。由此可知，民办托育机构的可达性水平的空间差异不仅表现为中心城区和郊区之间的差异，更进一步表现为同属中心城区、近郊区与远郊区内的各个市辖区间的差异。也即是，从托育距离的公平性角度来看，总体公平程度不高且存在显著空间差异，公平程度由中心城区向郊区递减、同一区域内的市辖区之间公平程度差异显著。

(二)可达性集聚效应明显，存在多层次的公平性

为分析民办托育机构的可达性集聚效应，进一步引入等时圈(Isochrones)分析方法。等时圈分析是一种基于“面数据”的方法，等时圈指从某一特定的点出发，以某种交通方式在特定时间内能达到的范围，是由目标点与最远可到达距离点连成的不规则平面[15]。在“15分钟社区托育服务圈”的规定下，测算以托育机构为中心15分钟步行时间内可以覆盖的范围，即借助15分钟等时圈所覆盖的面积占对应市辖区行政区域土地面积(15分钟等时圈面积占比)情况分析可达性，等时圈内为可达地区，等时圈外为不可达地区，等时圈面积占比越高可达性越高、公平程度越高，反之越低。

图3 托育机构合理服务半径内住宅点分布情况

本研究主要借助Mapbox Isochrones API工具、Python语言与QGIS软件实现等时圈分析，具体步骤如下：首先，借助Mapbox Isochrones API工具进行参数设置，主要包括托育机构的经纬度、出行方式(步行)及时间范围(15分钟)，从而获取任意一个民办托育机构的等时圈范围。其次，通过Python语言实现上述步骤的批量操作，从而获取337个托育机构的等时圈地理信息，并保存为json文件。最后，将json文件加载入QGIS中，获取15分钟等时圈分布情况并实现可视化。为借助等时圈分析可达性水平，需进一步计算等时圈面积占比，具体为公式(1)。

(1)

其中，i为市辖区的序号，ICP为等时圈面积占比，ICA为等时圈所覆盖的面积，AD为市辖区面积。

表3为15分钟等时圈面积占比情况，从表3中可知，可达性水平差异显著，呈较大的空间分异特征，与上述基于“点数据”的公平性分析结果与趋势基本相同。具体来看：一是地区间15分钟等时圈面积占比差异显著，黄浦区的等时圈面积占比最高、达71%，崇明区的等时圈占比最低、仅为0.1%；二是15分钟等时圈面积占比由中心城区向郊区迅速递减，中心城区内15分钟等时圈面积占比为41.24%，远郊区仅占1.34%。

进一步地，基于上述各个市辖区15分钟等时圈面积占比划定公平性等级：当等时圈面积占比在50%以上时，公平程度较高；面积占比在30%～50%，公平程度较低；面积占比在30%以下时，公平程度极低。由此，借助QGIS绘制等时圈面积占比栅格图，分析托育机构可达性的集聚效应。

结果如图4所示：一是中心城区内可达性集聚效应显著，以黄埔区、虹口区为代表的中心城区具有明显的“扩散中心”的特征，由此形成了民办托育机构空间结构的“单中心”模式，即以中心城区为集聚中心向近郊区、远郊区逐渐辐射，可达性水平递减。二是存在多层次的公平性，公平程度从中心向外快速递减，形成“核心-过渡-边缘”的等级结构。第一层次的公平性表现为“可达与不可达”区域之间的不公平，即等时圈内居民与等时圈外居民之间的不公平；第二层次的公平性表现为“可达性水平在地区间的差异性”，即各个市辖区之间等时圈面积占比差异显著，形成三级公平性等级结构：等时圈面积占比较大、公平程度较高区域(黄浦区、虹口区)——核心区，等时圈面积占比较小、低公平程度区域(长宁、徐汇、杨浦、静安)——过渡区，以及等时圈面积占比小、极低公平程度区域(普陀区、浦东新区、近(远)郊区)——边缘区。

表3 15分钟等时圈面积占比情况

图4 15分钟等时圈面积占比

四、民办托育机构空间分布的效率分析：基于供需匹配度

效率取向(efficiency-orientated)，以利用有限的资源提供更多、更有效的服务为目标，其判断依据为民办托育机构在一定服务范围内的利用率与承载力，即供需匹配度。研究从等时圈原理出发，对民办托育机构的承载力以及利用率进行测算。首先，需计算15分钟等时圈内所覆盖的人口数，具体为公式(2)；其次，由公式(3)计算出15分钟等时圈内各个市辖区平均每个民办托育机构承载的总人口数；最后，借助2019年各个市辖区的出生率测算15分钟等时圈内平均每个民办托育机构所需服务的3岁以下幼儿数⑥，具体计算见公式(4)。

(2)

(3)

Totali=3×ICKi×Ratei

(4)

其中，i为市辖区的序号，j为等时圈所覆盖的像素序号，n为像素总数，ICM为等时圈所覆盖的人口数，Pop为人口密度，ICK为等时圈内平均每个民办托育机构承载的人口总数，Num为民办托育机构的数量，Rate为市辖区2019年的出生率，Total为等时圈内平均每个民办托育机构所需承载的3岁以下幼儿数。

在计算出各个市辖区中平均每个民办托育机构15分钟等时圈所覆盖的幼儿数后，需综合考虑入托率与服务压力阈值来判定供给效率评价标准。

其一，计算在当前入托率水平下，平均每个民办托育机构实际需要服务的幼儿数。由2019年全国人口监测和家庭发展抽样调查可知，上海入托率总体略低于15%⑦。因而，本文以15%的入托率为标准，计算平均每个民办托育机构实际需要服务的幼儿数，具体结果见表4：首先，考察区域之间的差异。在15%的入托率水平下，15分钟等时圈内中心城区、浦东新区与近(远)郊区的民办托育机构所需服务的幼儿数差距显著，呈现由中心城区向郊区逐渐递减的趋势，平均每个民办托育机构所需服务的幼儿数量依次为：中心城区(111人)、浦东新区(55人)、近郊区(47人)以及远郊区(32人)。其次，考察市辖区间民办托育机构的利用率差异。由表4可知，市辖区间民办托育机构的利用率差异显著，其中，黄浦区的利用率最高、平均每个民办托育机构需服务的幼儿数为146人，金山区的利用率最低、平均每个民办托育机构所需服务的幼儿数仅为8人。

其二，测算服务压力阈值。上海市人民政府印发的《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》中规定“托育机构建筑面积不得低于360 m2，人均建筑面积不低于8 m2”，且“全日制和半日制托育机构不宜超出6个班，2～3岁幼儿不超过20人/班，2岁以下幼儿不超过15人/班”。也即是，最低建筑面积标准下托育机构应招收45个幼儿才可以使空间利用率达到最高，且托育机构招收的幼儿总数不宜超过120人。基于此，在15%的入托率标准下，研究将45个幼儿数设为服务压力阈值下限、100个幼儿数设为阈值上限⑧。即托育服务供给效率被分为三个等级：当平均每个托育机构服务幼儿数低于45个幼儿数时，效率低；当平均服务的幼儿数在45～100个之间时，效率高且服务压力适中；当平均服务的幼儿数高于100人时，效率高但服务压力过大、入托难。至此，借助QGIS实现托育机构承载力与利用率可视化，结果见图5：一是从总体上看，在15分钟等时圈内上海民办托育机构的供给效率总体较高。经统计，平均每个民办托育机构服务的幼儿数为71人。二是民办托育机构供给效率被分为三类，以黄浦区、虹口区为代表的黑色区域，主要表现为服务效率高、入托难；以长宁区、普陀区等中心城区和部分近郊区城市为代表的深灰色区域，主要表现为服务效率高、服务压力适中；以嘉定区、宝山区等为代表的浅灰色区域，主要表现为服务效率低、利用率低。三是三类供给效率实际反映了托育服务的三种供需现象：第一，供不应求、利用率高；第二，供需匹配、利用率高；第三，供过于求、利用率低。

表4 15分钟等时圈平均每个民办托育机构服务的幼儿数

五、基于空间分布结果的两个关键性问题再讨论

(一)空间取向评价与成因分析

基于上述民办托育机构空间分布的公平与效率分析可知，第一，从总体上看，当前上海民办托育机构的空间分布具有明显的效率取向(efficiency-orientated)。对比图4等时圈面积占比栅格图与图5等时圈效率栅格图，不难发现多数区域基本实现了较高的供给效率，但仅有两个区达到了较高水平的公平性，供给效率显著高于公平程度。究其根本，托育服务供给问题上效率与公平原则之间的对比关系，是社会力量(社会组织、市场)与政府力量形塑的结果。由于托育机构的供给主体为社会力量，政府仅承担有限责任、主要为社会力量提供税收优惠、减免租金等，以社会力量为主导的服务供给面对市场竞争会激发经营者以利润最大化(或者至少要维持经营可持续化)而非以增进社会福祉作为衡量自身行动的标准。进一步地，在“强社会力量，弱政府力量”的作用下，民办托育机构呈现非均衡的空间结构，进而在地区间形成了三类效率与公平组合：“低公平、低效率”区域(嘉定、宝山、青浦、金山、奉贤、崇明区)；“低公平，高效率”区域(普陀、闵行、松江、浦东新区)；“高公平，高效率”区域(除普陀区以外的中心城区)。

图5 15分钟等时圈民办托育机构效率

第二，托育机构的空间集聚效应加剧了空间不均衡。经济演化的过程本身就是市场潜力与经济区位共同作用的结果[16]，以社会力量为主导供给托育资源，其空间分布更多受制于资本流动和市场选择，更倾向于选择潜在目标群体多、区位优越的区域进行投资。当资本以空间为依据寻求增值时，就会形成资本的空间集聚效应，使得市场形成高效率调动社会资源的整体性秩序[17]。因而，在投资潜力较大(经济发展水平较高)的区域会形成空间集聚效应，可以在追求效率的同时兼顾空间公平。并且，由于空间的资本集聚存在累加性以及“集聚-扩散”效应的存在[18]，靠近中心城区的区域(近郊区)也可能在发展中达到托育服务供给的空间均衡。也即是，在经济发展水平相对较高的区域持续依靠社会力量完全可以有效平衡空间公平与资源有效配置这两者之间的关系。然而，这种空间集聚效应的存在，不仅是资本非均衡的空间分布的表现，还反映了公共资源配置不合理。资本不愿进入的区域更需要政府介入加以补偿，而由于政府对托育服务的发展(至少在社会化托育供给方式中)仍处在低水平投资阶段，相对欠发达地区(远郊区)不仅尚未实现供给效率，资源空间公平配置更是难以实现，这加剧了经济发达地区与相对欠发达地区之间的空间不均衡。

(二)社区托育发展不足的成因

尽管依托社区发展托育服务、建设社区化服务网络，已经成为当前政界、学界的共识[19-21]。但是对上海民办托育机构的空间分析结果显示，民办托育机构实际上更倾向于沿办公点分布，商业点次之，住宅点最次，而社区托育尚未形成气候。究其根本，服务规划主体与服务供给主体实际存在两种不同的决策动机。从社会政策角度看，社会服务作为福利给付主要手段之一，强调服务的普遍可及。因而，政策主张发展社区托育成为服务主要供给模式，意在促进居民能够很方便地获得服务，更强调公平原则。而从服务供给主体角度看，社会力量作为社会化托育主要供给主体，在选址上有较高的自主权，可依托住宅、商业办公等建筑综合设置。由于资源配置的地理效应，经济主体的区位决策行为通常以效率为首要原则，主要与成本、收益、需求导向等特征直接相关[22]。服务供给主体在选址时，会综合考虑区位的服务辐射面积、客流量、交通便利程度与目标群体等特征，选址靠近住宅区的托育机构目标服务群体多以周边居民为主、更关注托育便利性、可达性，靠近办公区的托育机构服务群体主要为附近职工、平衡工作与生活的功能突出、较容易筛选出潜在服务群体，靠近商业区的托育机构则主要占据交通便利程度、吸引客群能力等方面的优势。在有效筛选出潜在需求群体、保持适度营利以维持长期发展等目标的综合作用下，上海以社会力量为主导的托育服务供给呈现出“先办公，后商业，住宅最次”的趋势。也就是说，政策目标与供给主体(社会力量)的决策动机存在一定程度的偏差。由于这种偏差的存在，导致发展中所形成的托育服务供给模式与政策规划的供给模式存在偏差。

而若以社区托育作为主要发展模式，则可能更需要突出政府的主导性作用。因为社区托育发展的成熟度本身就与政府对社区建设的支持程度息息相关，尤其是在当前我国多数社区发育程度仍然较低、公共场地及配套设施发展不足、资源配置能力有限的情况下[23]，更需要加大政府的支持力度：一方面，加大财政补贴、减免租金、税收优惠等力度，鼓励社会力量提供社区托育；另一方面，也可通过积极探索公办民营、公助民营等公共托育服务供给方式，直接推动社区托育发展。

六、主要结论与政策建议

(一)主要结论

本文借助Python语言和QGIS对上海民办托育机构进行了空间分析，旨在从民办托育机构的空间分布模式中考察当前托育服务的公平与效率表现，进而回答政府与社会力量应如何分工协作、互补互动，共同促进不同性质的托育服务包容性发展这一核心问题。分析结果显示，民办托育机构总体呈非均衡的空间分布结构、效率取向明显、社区托育尚未形成主体。归根结底，这种现象是“强市场力量，弱行政力量”形塑的结果。更具体地分析结果为：

第一，上海民办托育机构空间分布的基本特征为：总体上以营利性为主，类型结构存在着明显的空间差异。中心城区营利性机构占绝大多数，远郊区则以非营利性机构为主。布点与人口密度空间匹配度高，中心城区较密，郊区较疏。托育机构主要集聚于办公区，社区托育发展不足。

第二，对民办托育机构分布的公平与效率分析显示：①公平分析。总体可达性水平较低、可达性集聚效应显著，公平性不足。存在多层次公平性，公平程度从中心向外快速递减，形成“核心-过渡-边缘”的等级结构。其中，第一层次的公平性表现为“可达与不可达”居民之间的差异，第二层的公平性表现为“地区间可达性水平”的差异，并进一步形成“核心-过渡-边缘”的三层公平等级结构。②效率分析。供给效率水平较高，市辖区间差异较大，形成三类供需关系：供不应求、利用率高；供需匹配、利用率高；供过于求、利用率低。民办托育机构的空间分布呈明显的效率取向，中心城区供给效率显著高于远郊区，效率取向带来的空间集聚效应加剧了地区间的不公平。③呈非均衡的空间分布结构，形成了地区间的三类效率与空间公平组合，即“低公平、低效率”区域、“低公平，高效率”区域与“高公平，高效率”区域。

(二)政策建议

第一，转变政府职能，退越位、补缺位。充分调动社会力量参与托育服务供给，是我国现阶段经济发展水平的必然选择。而要想充分发挥社会力量的参与积极性，则应转变政府职能。首先，从越位中退出来。一方面当前托育机构需经历诸多繁杂的注册登记和备案程序，无形中提高了办托的成本、挫伤社会资本参与的积极性，加剧了社会资本依托空间的逐利倾向。另一方面，过多的条件设置限制了民办托育机构的发展，以托育机构的建筑面积(总面积不少于360 m2、人均不低于8 m2)为例，机构最少应招收45名幼儿才能够实现空间利用率最大化。这导致了在经济发展水平高、场租高的区域经营者成本的攀升，小型民办托育机构难以发展；而在经济发展水平低、人口密度低的区域经营者不仅直接面临场租成本，而且还可能由于空间过大、利用率不足进一步加剧经营成本。其次，补齐缺位。通常，政府会对市场上的最少受惠者和境况最差者以资源再分配的方式给予相应的补偿[24]。进一步地，从空间角度看，这种处在最不利地位的个体不仅具有社会阶层结构特征，还应有空间分布特征，经济发展水平更低的区域实际上更需要政府“补位”。然而政府财政支持和经济增长水平本身就高度相关[25]，经济发展水平相对较低的区域政府财政支持能力可能也相对较低。因此，至少要强化省级政府对经济发展水平相对较弱地区的财政支持水平。

第二，支撑多元化发展，即不同经济发展水平的地区采取不同的发展模式。在经济发展水平较高的区域，应充分发挥中心城区的“集聚—扩散”效应，以此带动临近城市的托育服务充分发展，从而借助社会力量兼顾效率与空间公平。也即是，在资本主动愿意进入的区域，应给社会力量充分的发展空间，降低社会资本参与托育服务供给的行政性障碍、充分发挥市场对资源的配置作用，政府则主要发挥监管作用。而在经济发展水平相对较低、资本不愿进入的区域，则需要依靠政府通过财政手段来完成托育资源的空间再分配，一方面可以通过公办民营、公助民营等供给方式提高供给总量，另一方面也可以通过政府购买服务、加大对机构的补贴力度等方式提高社会力量参与供给的积极性。

第三，明确各类托育机构的功能定位，建立多层次服务供给体系。为防止享受诸多优惠政策的公办托育机构(包括开设托班的公办园)与民办托育机构产生不公平竞争问题，需尽快明确各类托育机构的功能定位。以政府为主导的公共托育服务应该更多地发挥兜底保障作用，为确实有照顾困难与经济困难的家庭提供福利性照顾服务。以社会力量为主导的社会化托育服务更应面向中(低)收入与高收入家庭，其中，可以着重通过政府补贴、税收减免、提供场地等一系列措施来支持非营利性机构发展，减轻其运营成本，使之提供面向中(低)收入家庭为主的服务，并推动该类机构与公办托育机构共同促进普惠性托育服务的发展。并且，也应给予市场充分的发展空间、政府仅需履行规制职能，使营利性机构主要满足高收入家庭的高层次需求。

实质上，推动托育机构分布公平与效率配置的过程，不仅能解决“地理可达”“与需求相适应”的问题，也能逐渐实现价格可及、质量有保障。一方面，通过政府职能转变、建立多层次服务供给体系来充分发挥社会力量参与服务供给的积极性，所形成的良性竞争最终会指向“供需平衡”与“质量提高”。另一方面，政府通过财政手段在扭转空间资源配置的过程，既可以通过补贴、税收减免等手段为举办者“让利”，也可以通过发放“消费者使用券”、政府购买服务等方式回应需求者。由此，政府与社会力量在“各司其职，各安其位，各尽其责”的过程中形成良性互动，最终实现不同层次的多样化托育服务的有效供给与包容性发展。

[注 释]

① 数据来源：国新办举行优化生育政策促进人口长期均衡发展新闻发布会图文实录，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/46355/wz46357/Document/1709111/1709111.htm。

② 按照上海市住房和城乡建设管理委员会给定标准进行区域分类，参见：石忆邵、杨凤龙的《上海星巴克咖啡店的空间分布特征及影响因素》，《经济地理》2018年第5期。

③ 最近枢纽点功能：在给定原点(本文指办公点、住宅点和商业点)和目标图层(托育机构)的情况下，该算法基于原点要素中心计算与其最邻近目标图层之间的直线距离。

④ “15分钟社区生活圈”的概念源于2016年8月上海市规划和国土资源管理局下发《上海15分钟社区生活圈规划导则(试行)》，强调应在15分钟步行可达范围内，配备生活所需的基本服务功能与公共活动空间。

⑤ 以每4.5千米/小时的步行速度进行测算，成年人15分钟通过的距离为1 125米。实际上，《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准(试行)》规定托育机构服务半径宜为300～500米，两个政策文件对于托育机构合理服务半径(范围)的界定有所不同。由下文分析可知，按照1 000米合理服务半径进行测算，可达性水平已经很低，300～500米服务半径很难实现。故，本文以更为可行的“15分钟社区服务圈”为标准测算可达性。

⑥ 2019年出生率主要源于各个市辖区统计年鉴，由于各个市辖区统计年鉴更新速度不一致，很多市辖区尚未公布2020年与2021年的出生率，故这里以2019年出生率为依据，进行测算当前上海市3岁以下婴幼儿数量。

⑦ 数据来源：余宇。加快发展普惠托育服务体系，http://www.drcnet.com.cn/www/Train Interview/TrainInterviewDetail.aspx?interviewid=215。

⑧ 考虑到不同年龄段幼儿所在班级的最大容纳量不同，且15%的入托率水平仍然较低，本研究将阈值上线调整至100人。