农村宅基地使用权流转的农户满意度研究——以扬州市和镇江市为例

□陈 卓，丁 峰，赵 艳，刘欣颖

（南京审计大学，江苏 南京 211815）

自乡村振兴战略实施以来，农业、农村被放到了优先发展的地位，“三农”问题最核心的部分是土地问题，其中保障和实现农村宅基地土地财产权利更是重中之重。2022 年中央一号文件提出，要扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作，推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐，其中特别指出要抓好农村改革重点任务的落实，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，规范开展房地一体宅基地确权登记，为宅基地流转政策指明了大方向。

选取江苏省扬州市和镇江市的部分村庄为样本，通过实地考察和问卷调查，一定程度上了解了现行的农村宅基地使用权流转模式，以及农户对现行宅基地使用权流转政策的满意点、意见点与需求点，针对目前宅基地流转出现的问题及调查中农户的意见点，提出了相应的政策建议，以响应国家乡村振兴战略。

1 文献综述

自1949 年中华人民共和国成立以来，我国有关农村宅基地使用权的制度几经修改。直到1962 年，中共中央在《农业十六条》中规定了农民只享有宅基地的使用权，集体经济组织以无偿形式取得宅基地的所有权，从此奠定了宅基地“两权分离”的基础。《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国土地管理法》基本构成了我国宅基地“一地二权”的法律框架。我国现行的按需申请、福利分配、无偿使用和限制交易原则，便建构于此。

“两权分离”阶段实行的“一户一宅”“房地一体”“地随房走”等原则，使宅基地不能单独进行买卖和转让。随着改革开放进程的推进和经济结构的快速变迁，宅基地“两权分离”模式下产权结构的封闭性造成了乡村“空心化”“边缘化”等问题，导致乡村内生性发展乏力，严重阻碍了我国乡村振兴的步伐。“城乡一体化”成为大势所趋，为了把农村土地资源合理融入市场经济的改革浪潮中，城乡二元结构所确立的户籍制度和土地制度就必须破除。

基于此，党中央和国务院高度关注宅基地改革，不断探究改革路径。2007 年《物权法》的颁布开启了宅基地使用权流转的初步探索。2013 年党的十八届三中全会提出，在坚持宅基地所有权归集体所有的前提下，保障农户对宅基地的占有权和使用权，推动我国宅基地制度朝着“三权分置”的方向演进。2015 年“三块地”改革意见指出，要扩大试点地区，允许在15 个地区先行试点，进一步保障农村居民的住房权。2018 年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》颁布，其作为新时代“三农”工作的总抓手，明确提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，正式确立了我国农村宅基地“三权分置”的权利分配格局。2021 年中央一号文件提出，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”有效实现形式。推进宅基地“三权分置”改革，需要在厘清“三权分置”改革逻辑起点的基础上，稳慎探寻其实现路径。

目前，江苏省扬州市和镇江市等地的试点已取得一定成效，相关理论分析层出不穷，但针对农户满意度的调查仍存在空白。具体包括：农户对宅基地流转的了解程度；已流转农户对宅基地流转是否满意；未流转农户为何没有参与宅基地流转，是否愿意参与流转，对现行的宅基地流转政策是否满意。由此展开研究，选取江苏省扬州市和镇江市的部分村庄作为样本，采用无差别问卷调查和无针对性实地考察的形式，尽可能减少不同个体差异较大对研究的影响。基于以上思路得出以下结论，“一户多宅”等传统问题已有好转；有大量农户对当前宅基地政策知之甚少；未流转农户中有相当一部分并不愿意流转宅基地，对于流转政策也不满意；已流转农户对宅基地流转基本满意，流转也基本出于自愿。

2 数据分析

2.1 农户个人基本情况信息统计

农户个人基本情况信息主要从被调查者本人情况和家庭情况两方面进行统计。本人情况统计内容包括农户性别、年龄、从事的行业和受教育程度，家庭情况统计内容包括家庭总人口、年收入额和生活幸福程度。其中，未流转农户和已流转农户受访对象都以户主为主，所以男性占比更大。但不同的是，未流转农户的受访对象多为60 周岁以上且受教育程度为初中及以下的老年人，但已流转农户的受访对象多为18～35 周岁且受教育程度在大专及以上的年轻人。此外，未流转农户受访对象的家庭总人口多为5～7 人，而已流转农户受访对象的家庭总人口多为2～4 人，推测可知，未流转农户多为子女和老人同住的大家庭，而已流转农户多为年轻人的三口之家。在从事的行业上，两方均为非农业居多，可见当今农业种植已不再是唯一的生活出路。从年收入额来看，两方均呈现出样本差距较大的现象，从5 万元及以下到40 万～50 万元均有样本零散分布。关于生活幸福程度，两方大多数受访者都表示对当前的生活很满意。

2.2 农户宅基地利用情况信息统计

农户宅基地利用情况信息主要从宅基地拥有情况和利用情况两方面进行统计。对于未流转农户的宅基地拥有情况，主要调查了其宅基地的数量、总面积和位置，宅基地利用情况统计了宅基地额外收益方式和宅基地流转意愿。对于已流转农户的宅基地拥有情况，主要调查了其流转前宅基地的数量，宅基地利用情况统计了流转前宅基地上是否有额外收益方式及宅基地退出后的用途。

未流转农户的调查样本中并没有出现大量“一户多宅”的现象，可见这种由于“建新不拆旧”等原因造成的传统问题已有所好转，但仍然存在。超过1/2 的样本农户的宅基地有额外的收益方式，这是其不愿流转宅基地的原因之一，大多数样本农户都不愿流转宅基地，这是多方面原因导致的结果。

受访的已流转农户在流转前的宅基地数量基本为1 处，“一户多宅”的情况并未大量存在。与未流转农户相反，超过1/2 的样本农户的宅基地在流转前并没有额外的收益方式，这也是其流转宅基地的原因之一。宅基地退出后的用途，样本均匀地分布在耕地、城市建设用地和企业投资3 种类型上。

2.3 农户宅基地流转认知及满意情况信息统计

未流转农户的宅基地政策认知及满意情况信息主要从宅基地流转政策了解度和宅基地流转政策满意度两个方面进行统计。已流转农户从宅基地流转政策了解度、宅基地流转是否自愿和宅基地流转是否满意3 个方面进行统计。

通过分析得出，有大量未流转农户对当前的宅基地流转政策知之甚少，这与当前宅基地流转政策宣传不到位有关。样本中有相当一部分农户对流转政策并不持满意态度，可见现行的宅基地流转政策还存在改进空间。反观已流转农户，其对宅基地流转政策的了解程度较未流转农户明显更高，这与其经历过流转有关。样本中的农户基本都是出于自愿流转宅基地，并对宅基地流转总体上持满意态度，这得益于宅基地政策的“因地制宜”和不断改革。

3 原因探究

针对问卷调查发现的问题，通过进一步田野调查和资料查阅，总结出一部分农户对宅基地流转的满意点、意见点和需求点，并与宅基地流转中出现的问题相结合，得出农户对宅基地流转自愿与否、满意与否的原因。

3.1 宅基地流转政策宣传不到位

有大量未流转农户对当前的宅基地流转政策知之甚少，这源自于宅基地流转政策宣传工作不到位。大量农户对宅基地所有权的归属并不了解，对相关法律也不清楚，不知道“一户一宅”等相关规定，造成多占宅基地、建新不拆旧及宅基地隐形交易等问题的屡禁不绝，进而导致部分农户并不愿意流转宅基地或不知如何流转宅基地，阻碍了宅基地流转工作的进程，影响了宅基地流转政策在群众中的满意度。

3.2 “安土重迁”等传统观念的影响

中国自古以来便有“安土重迁”“落叶归根”等重视居住地的观念，并在当今农村仍有很大的影响力。通过调查发现，不愿流转宅基地的多半是60 周岁以上的老人，他们相对于年轻人来说，更看重祖上传承的宅基地，并出于“落叶归根”的考虑，会选择为自己及后代重返农村保留退路，宁可闲置亦不愿退出宅基地及其房屋。此外，一旦选择流转宅基地离开居住地，世代维系的血缘裙带关系就会淡化或破裂。离开了居住多年的“熟人社会”，来到置换房或新购房，沟通交流上必然会出现新的问题需要解决。一系列传统观念及其带来的现实问题，使得一部分农户并不愿意流转宅基地。

3.3 政府主导流转下的宅基地使用权财产价值不高

随着工业化和城市化进程的加快，越来越多的农民选择走出农村，他们越来越不依赖宅基地的保障属性，而是想要提高宅基地的财产价值，以便在城市购房。但政府主导下的宅基地流转，宅基地使用权财产价值往往较低，难以达到农户的心理预期，并且由于政策不完善、市场缺乏监管等问题，部分农户选择私下进行农房买卖及宅基地流转，以换取更高的收益。但这种隐形流转难以保障农民的合法权益，严重影响了政府主导的宅基地流转工作。

3.4 农民退出宅基地后的社会保障不完善

从调查结果来看，超过1/2 农户的宅基地有额外收益，例如出租房屋和农作物售卖，这是其收入的主要来源。一旦通过流转退出宅基地，不但他们的生活成本会增加，收入也会随之消失。反观当今的宅基地流转政策，恰恰缺少完善的配套机制保障流转农户的生活。虽然城乡一体化已有显著进展，但农村在资源获取、就业机会和“双创”环境上仍不如城市。以上种种问题均为农户流转宅基地的后顾之忧，也是大多数农户不愿流转宅基地或对宅基地流转政策不满意的主要原因。

4 结论与建议

4.1 结论

以江苏省扬州市和镇江市的部分村庄为研究对象，通过实地考察和问卷调查，搜集了部分农户对宅基地流转的满意度和需求点，并通过简要分析其原因，得出以下结论。

“一户多宅”“空心宅”等传统问题虽已有好转，但仍以较大的规模存在，一是由于缺乏宣传，农户对宅基地所有权和宅基地流转政策的认识不到位；二是由于执法和监督机制不健全，导致“熟人社会”的寻租行为大行其道。

目前，虽然宅基地流转政策已臻于完善，但仍有大量农户不愿流转宅基地。一是对于“安土重迁”等传统观念的执念。二是随着经济社会的发展，城乡之间的人口和资源流动加速，宅基地的财产价值和经济功能大幅提升，政府主导流转下的宅基地使用权的财产价值难以达到农户的心理期望值。三是出于对流转后生活保障的担忧。

4.2 建议

基于以上研究结论，提出以下建议，以期对宅基地流转政策的不断改善和乡村振兴的稳步实现提供帮助。

4.2.1 加强“房地一体”宅基地登记工作

2022 年中央一号文件提出的规范开展“房地一体”宅基地确权登记，正是解决农村闲置宅基地泛滥和“一户多宅”等问题的一剂“良药”。当前，各地政府应将农村宅基地基础信息调查提上日程，配合国家建设全国农村宅基地管理信息平台，使宅基地数量和用途透明化。

4.2.2 加大宅基地流转政策的宣传力度

当前，推动农户自愿流转宅基地的关键是要加强农户对宅基地“三权分置”和流转政策的认识。相关部门应稳步开展农村宅基地有关政策的宣传，通过发传单、开讲座、贴公告等形式加大政策普及力度，帮助农民更好地了解和理解宅基地的流转政策，认识到政策的优越性并自愿流转宅基地，以推动宅基地流转工作的进程。

4.2.3 建立开放有序的宅基地流转市场

只能村内流转和隐形流转都是不健康、不规范的流转方式。为了使农户的宅基地能够在更广阔的市场上规范流转，就必须建立开放有序的宅基地流转市场，使宅基地可以在不同的经济组织之间流转，从而进一步激发宅基地的经济潜力，实现土地资源的优化配置。这样既可以提升宅基地的财产价值，提高农户的流转积极性，又可以保障农户的合法权益，统筹兼顾国家和集体组织的利益。

4.2.4 完善失地农户的保障机制

为了解决农户流转宅基地的后顾之忧，必须完善对其的社会保障。在合法的前提下，农村集体经济组织及其成员可以复合利用流转后的宅基地，发展农产品加工、电子商务、康养服务等符合乡村特点的新产业，为失地农户提供就业机会，通过增收保障农民生活。此外，要顺应城乡一体化，从医疗、教育、环境等方面提高农村的社会保障水平，使失地农户不必担心衣、食、住、行等生活问题。失地农户能实现安居乐业，宅基地流转工作必然会顺利开展。