苏北地区脱贫户返贫的阻断机制研究

□梁传波，焦世奇

（扬州工业职业技术学院商学院，江苏 扬州 225127）

完善脱贫攻坚政策的重要一环是脱贫户返贫的阻断机制，也是巩固脱贫攻坚成果的重要举措。随着脱贫攻坚任务的完成，新的问题将会在后续工作中不断出现，在国家和地方的精准扶贫战略中，有部分贫困户的脱贫质量比较低，只能说是暂时摆脱了贫困，还有部分贫困户未能切实享受到精准扶贫战略的红利，那么即使这部分群体脱贫，却依然面临较高的返贫风险。当他们遭遇重大疾病、自然灾害、扶贫政策不能延续等自身或环境的不利因素时，返贫概率较大，主要原因是国家的扶贫战略未能从根本上帮助其用自身力量解决经济问题。脱贫户返贫不仅会使脱贫户降低脱贫意愿，打击其脱贫的积极性，增加其生活负担，还会影响国家整体扶贫战略的实施，这需要引起政府相关部门的重视。

“十三五”以来，江苏省的脱贫攻坚已经取得决定性胜利，实现254 万人脱贫，脱贫率达到99.99%以上。但数据显示，江苏省有89 万人是依靠国家或地方政府的兜底保障才勉强达到脱贫标准，这部分脱贫户存在因病、因灾或者因残而导致的返贫风险，说明江苏省的脱贫攻坚战略虽然完成，但是苏北地区脱贫户返贫的形势依然非常严峻。

2021 年是“十四五”战略的开篇之年，苏北地区是江苏省精准扶贫和脱贫攻坚战略的“主战场”，也是防止脱贫户返贫的重点地区，因此在“十四五”期间，对苏北地区农村脱贫户返贫类型进行分类并建立相应的阻断机制，对江苏省进一步巩固脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴具有重大意义。

1 脱贫户导向的阻断机制

脱贫户导向的返贫类型是指脱贫户由于自身原因引起的返贫，比如脱贫户家庭成员由于重大疾病或慢性疾病导致健康型返贫；脱贫户学习能力或者劳动能力较差，无法依靠自身的能力抵御自然灾害或应对市场风险导致能力型返贫；脱贫户思想上不思进取、崇尚风俗陋习则会导致观念型返贫。

1.1 健康机制

调研和访谈结果显示，健康型返贫是苏北地区脱贫户返贫的重要原因之一，因此根据健康型返贫的特点提出健康机制。“身体是革命的本钱”，一旦身体出问题，如出现慢性疾病或重大疾病，会给脱贫户家庭带来巨大的经济负担，极易造成脱贫户返贫。为了预防健康型返贫，从以下3 个方面建立健康机制。

首先，建立预警机制。时刻关注慢性疾病和重大疾病，在病情刚开始还未恶化之前先“扼杀”在萌芽里。

其次，建立帮扶机制。医院要自上而下进行帮扶，提高当地医疗机构的医疗水平。

再次，建立医疗保障机制。进一步完善农村医疗保险制度，为脱贫户提供更加完善的医疗保障。

1.1.1 疾病预警机制

很多慢性疾病或突发疾病是很难治愈的，因此保持健康的一项重要措施是预防疾病，预防疾病的效果要远远好于治疗疾病，因此做好疾病的预警机制是阻断脱贫户返贫的重要途径。可以从以下几个方面建立疾病的预警机制。

首先，在有返贫风险的地区实施免费体检工程。当地政府可组织医疗机构定期为贫困户进行免费体检，检测健康状况，及时发现并预防突发或慢性疾病，对有疾病隐患的群体预先治疗，从源头上防止脱贫户因疾病治疗不及时或治疗费用过高给家庭带来巨大经济负担从而返贫。

其次，在有返贫风险的重点地区组织疾病预防、疾病救治等主题教育活动。可在有返贫风险的地区举办疾病预防专题讲座，邀请疾控专家讲解突发疾病、重大疾病、一级慢性疾病的预防知识，通过日常防控降低疾病的发生率。还可以通过网络、传单、海报等方式向贫困户传播疾病预防知识，鼓励脱贫户学习并逐步养成良好的卫生习惯，从根本上避免其因为自身的健康问题导致返贫。

1.1.2 对口帮扶机制

对口帮扶机制是指对苏北有返贫风险的地区的医院、卫生所等医疗机构进行对口帮扶，通过培训、专题讲座等方式提高从业人员的医疗水平和业务能力。

首先，由三甲医院牵头对有返贫风险地区的县级医院建立起一对一帮扶机制。充分利用三甲医院的医疗设备、人才储备、医院管理等优势，对有返贫风险地区的医疗机构提供帮扶。

其次，由有返贫风险地区的县级医院牵头对乡镇医院建立一对一的帮扶机制。县级医院可以派医疗水平较高的医务人员到乡镇医院定期指导，或乡镇医院的医务人员到对口单位定期交流学习医疗技术。

再次，由乡镇医院牵头对卫生所建立一对一的帮扶机制。不仅要对村里卫生所的工作人员进行业务培训，还要帮助其健全规章制度，从而提升苏北地区农村医疗卫生能力。

1.1.3 医疗保障机制

为了适应时代发展及国家战略要求，必须要对医疗制度不断进行改革创新。

首先，不断提高医疗报销的比例。在苏北地区，政府应根据当地的实际情况提高对重大疾病的医疗费用报销比例，而且要根据地区差异适当提高各地的报销额度。

其次，实施“先治疗，再付费”，逐步取消预付制度。医院要对建档立卡、农村低保户等人口实施第一时间救助，对这部分人口取消住院押金制度，尽最大可能降低医疗负担，减轻家庭的经济压力。

1.2 能力机制

通过调研可知，能力型返贫也是苏北地区已脱贫户返贫的重要原因。能力型返贫是指脱贫户在国家相关扶贫政策帮助下脱贫，但是因为脱贫户自身存在生活技能欠缺、学习能力不足、抵御自然灾害的能力较差等问题会造成再次返贫。针对脱贫户因能力返贫提出了对脱贫户的技能培训机制、素质提升机制和应对自然灾害的灾害治理机制，帮助脱贫户避免因自身能力不足造成的返贫现象。

1.2.1 技能培训机制

对于劳动能力相对薄弱的脱贫户，要定期对其进行技能培训，逐步建立起苏北地区的技能培训制度。

首先，营造良好的技能培训环境。当地政府要根据实际情况为脱贫户提供良好的技能培训环境，提供较为现代化的劳动工具，同时做好技能培训的组织工作，激发脱贫户参加技能培训的积极性。

其次，组织技能培训班。在培训前做好培训调查，调查了解脱贫户的培训需求，有针对性地设置培训课程，培养脱贫户的专业技能。

再次，开发技能培训模式。在授课过程中采用多种讲授方法，比如情境模拟法、演示法、案例分析法等，丰富培训模式，提升培训的效果和质量。

1.2.2 素质提升机制

进一步提倡大学生村官制度，争取使每个村都有一名大学生村官。大学生返乡就业，可以将自己的知识经验或技术传授给当地的村民，起到良好的引领示范作用。

继续贯彻鼓励农民工返乡创业的政策，农民工、退役士兵、农村籍大学生对农村的情况比较了解，也善于和村民沟通，知道村民的需求，可以依靠他们为脱贫户培育新的技能、开辟新的就业渠道。

1.2.3 灾害治理机制

做好受灾前、受灾时和受灾后的一系列工作，避免脱贫户因灾返贫。

首先，完善灾害防御机制。政府应储备好应急物资，做好自然灾害预防宣传和演练，并组织相关专家密切关注可能发生的自然灾害，提高对自然灾害的预测预警能力。

其次，建立救助机制。在发生自然灾害时，应充分发挥地方政府的主导性作用及专业救援队的骨干作用。政府要与各方救援力量保持密切联系，迅速建立灾害应急指挥体系，将受灾人民转移至安全位置，并协调各方力量抢救人民群众的财产，同时迅速统计、核实受灾情况，做好灾情上报工作。

再次，完善灾后保障体系。发生自然灾害后，当地政府可将灾后恢复工作与扶贫政策相结合，最大限度地减轻脱贫户的经济损失；密切关注受灾群众的心理健康情况，成立心理咨询小组做好其心理疏导工作，帮助受灾人群尽快重建信心。

1.3 观念机制

在苏北地区还有很多落后的思想观念，随着时代的发展，这些落后、迂腐的思想观念是导致脱贫户返贫的重要因素。如果脱贫户依然有“等靠要”、不思进取的思想，会增加返贫风险。基于此，提出针对脱贫户构建的观念更新机制和思想转变机制。

1.3.1 观念更新机制

首先，加强宣传引导。政府要大力开展移风易俗、倡导现代文明理念的推广活动，推广中华民族勤俭节约的优秀传统文化，逐步转变落后地区的落后观念与风俗习惯。

其次，宣扬社会主义新农村的新风尚。成立“红白理事会”，邀请当地有名望的长者担任理事长，遏制铺张浪费、盲目攀比、高额礼金的不正之风，降低或者取消高额礼金的习俗；鼓励集体婚礼，反对高价婚礼，打破高额彩礼的遗风旧俗。

1.3.2 思想转变机制

扶贫干部对脱贫户定期开展周边地区脱贫致富的案例教育，引导脱贫户摒弃“等靠要”思想，增强自身的脱贫能力，激发其干事创业的积极性。政府统筹城乡教育资源，从而保障教育的公平性，逐步将优质的教育资源向有返贫风险的地区倾斜，开展职业技术培训教育和职业教育。不断转变脱贫户的落后思想，形成阻断贫困的长效机制。

2 环境导向的阻断机制

外部环境的变化会造成脱贫户再次返贫，比如，因为国家或当地政府扶贫政策变化会导致脱贫户政策型返贫；社会各界对脱贫户的支持力度减弱会造成脱贫户供给型返贫；扶贫干部的腐败行为会导致脱贫户监督型返贫。因此，必须完善对脱贫户的供给体系，创新扶贫政策，从而阻断脱贫户因为外部环境的变化导致的政策型返贫、供给型返贫和监督型返贫。

2.1 政策机制

国家和地方实施脱贫攻坚，会给予地区很多优惠政策、物质上的支持，贫困户不仅享受到了政策红利，还得到了物质上的帮扶，的确能够帮助他们摆脱贫困。但是随着脱贫攻坚战完成，很多之前的政策红利不再享受，而且也不再有物质上的帮助，可能会导致返贫。这种由于缺乏政策延续性而导致的返贫需要引起政府的重视。基于此，提出了政策衔接机制和政策的动态监测机制。

2.1.1 政策衔接机制

首先，依然要对脱贫户提供帮扶，每个脱贫户都有相应的定点帮扶单位和帮扶联系人，贫困户脱贫后依然要跟其保持联系，从而巩固脱贫的效果。

其次，贫困户脱贫后依然要对其保持政策的延续性，继续向脱贫户倾斜相应的扶贫政策。

再次，贫困户脱贫后继续做大做强扶贫项目，大力支持民营企业参与到扶贫项目中去，为参与扶贫的企业制定税收等奖励政策，并为这些企业提供低息贷款，从而形成脱贫户、扶贫企业的长效机制，杜绝脱贫户再次返贫。

2.1.2 动态监测机制

通过定期或不定期的回访以及网络监测系统的方式及时掌握脱贫户的情况，从而建立动态监测机制。

首先，建立实时跟踪的回访制度。扶贫干部要定期或不定期与脱贫户交流沟通，通过实地考察了解脱贫户的生活现状，并关注其家庭是否有困难、脱贫政策的享受情况以及是否存在返贫风险。

其次，建立网络动态监测系统。将脱贫户的个人及家庭信息详细录入扶贫信息系统，根据回访结果对脱贫户的信息进行动态调整，及时关注脱贫户的信息变化情况，一旦发现脱贫户有返贫风险，扶贫干部可以及时给予必要的帮助，从而阻断脱贫户再次返贫。

2.2 供给机制

随着脱贫攻坚战完成，苏北地区虽然实现了脱贫，但以前的贫困地区即使在脱贫后生活质量依然不高，需要得到社会各界的持续关注，更需要得到政府、企业、社会爱心人士物质上和精神上的帮助。这就需要完善供给体系，提高供给质量，帮助脱贫地区可持续发展。从协同参与机制和多方供应机制这两个角度来探讨阻断脱贫户返贫的供给机制。

2.2.1 协同参与机制

防止脱贫户返贫需要多主体共同参与，提高扶贫的质量。政府方面，要发挥主导性作用，对扶贫资源进行整合并有效利用，尤其是要落实好主体责任。有关部门要相互配合，保证扶贫的政策体系能够自上而下贯通，使脱贫户都能享受到国家的政策红利。市场方面，企业要积极参与到扶贫工作中来，企业可以为脱贫户提供工作岗位，同时依靠金融扶贫和招商引资来提高防返贫工作的效益。

2.2.2 多方供应机制

首先，政府应提供完善的防返贫政策，根据防返贫工作的实际情况对政策进行调整，为脱贫户提供完善的政策保障体系。同时，建立统一的医疗保障体系、城乡教育体系和养老保险体系，使脱贫地区能够享受到平等的教育资源和医疗资源。

其次，企业可以发挥资金、技术等优势，减轻政府的防返贫压力，并激发市场活力，积极开发防返贫项目，从而帮助脱贫户提高收入，增强自身的能力，形成稳定脱贫的长效机制。

2.3 监督机制

在扶贫开发的过程中，可能存在政府工作人员以权谋私、假公济私、滥用职权等贪污腐败行为。因为政府工作人员的这些行为，部分脱贫户没有享受应有的政策、没有兑现应有的待遇而再次返贫。因此，必须建立起对政府工作人员的长效监督机制，从评估考核机制和执纪问责机制这两个角度出发。

2.3.1 评估考核机制

首先，建立绩效评价体系。政府要进行绩效考核，通过制定科学合理的绩效评价体系对干部的工作业绩进行考核。同时，关注干部工作方式的务实性和创新性，对真正需要帮助的脱贫人口采取帮扶措施，防止返贫。

其次，建立严格的干部考核制度。对干部开展定期考核及不定期检查，公开其月度、年度考核结果，保证防返贫工作真实有效，并将考核结果与干部的选拔聘用相结合。

2.3.2 执纪问责机制

首先，建立责任追究制度。政府出台制度对扶贫领域的贪腐行为进行严厉追责，严惩扶贫干部的“数字脱贫”和“政绩脱贫”等不作为行为，同时追究其所在部门及所在单位纪委的责任。

其次，完善对防返贫工作的内外部监督机制。内部监督主要依靠村务监督委员会，对委员会成员加强培训，提升其责任意识和业务水平，使其能够独立有效地完成监督工作；外部监督主要依靠纪检部门以及社会团体及新闻媒体等舆论监督。同时，各部门单位应设置举报箱，积极接受外部监督。

再次，成立巡视督察组不断推进政治巡视，定期、不定期对防返贫工作进行明察暗访，并结合巡视结果整改落实。

3 结束语

在分析贫困户返贫类型的基础上，有针对性地提出了相应的阻断机制。由脱贫户自身原因引起的返贫类型包括健康型返贫、能力型返贫和观念型返贫。通过建立疾病预警机制、医疗机构自上而下的对口帮扶机制和完善医疗保障机制来阻断健康型返贫；通过对脱贫户加强技能培训、提高自身素质和提高灾害治理能力来阻断能力型返贫；通过转变脱贫户的思想观念来阻断观念型返贫。由外部环境变化造成脱贫户返贫的包括政策型返贫、供给型返贫和监督型返贫。通过建立监测机制并关注政策的衔接来阻断政策型返贫；通过完善多方供应机制和协同参与机制来阻断供给型返贫；通过对扶贫开发干部完善评估考核机制和执纪问责机制来阻断监督型返贫。通过建立、完善以上机制，形成阻断苏北地区脱贫户返贫的长效机制，巩固江苏省脱贫攻坚战的伟大成果。