农村集体产权制度改革进程中的治理矛盾及化解策略

□陈永江

（新罗区铁山镇人民政府，福建 龙岩 364000）

农村集体资产是数代农民经过多年劳动积累的成果，是全面发展农村集体经济的重要构成部分。农村集体产权制度是农村集体产权确认、保护、流转组织形式和相应的规范体系。这一制度的改革涉及农村的生产力、社会主义制度、公有制和农村基本经营制度，对提高农民收入和壮大农村经济具有重要作用，可以让农民实实在在地从中获益。管理矛盾突出和改革与法律存在冲突是其中最关键的问题，只有化解这些矛盾，才能顺利推进农村集体产权制度改革。党的十九大明确指出深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。这为乡村治理提供制度保障和政策支持，有助于实现乡村治理的目标，推动国家治理朝着现代化和专业化等方向发展。

1 农村集体产权制度改革的基本情况

1.1 基本内容

农村集体资产的产权归属和维护问题严重影响了农民的权益。面对这些情况，需要围绕农村集体产权做好有效改革，这是保障农民权利的前提，也是改革的基础。在改革过程中，要重点落实到农村集体经济组织成员身份的具体确认中，需要建立健全成员登记备案机制，依法保障集体经济组织成员享有土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，保障农民对集体经济活动的民主管理权利，积极发展农民股份合作形式，将其作为改革试点的重要目的，朝着归属明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的方向发展。

1.2 突出价值

农村集体产权改革涉及亿万农民的切身利益，因为各个地区经济发展不均衡，部分地区农村集体资产管理并不完善，造成大量集体资产闲置，无法给集体创造收益。如果没有尽早确权到位，可能会造成集体产权流失或被他人侵占，对农民自身的权益造成极大影响。面对这些情况，相关人员从国家层面提出要做好农村集体产权制度改革。从2017 年开始，中央农办、农业农村部组织开展全国农村集体资产清查核资等工作，到2019 年底，已经基本完成全国清产核资的工作，截至2021 年底完成农村集体产权制度改革的试点任务。改革后农村的集体资产产权归属更加清晰，不容易被他人侵占，有利于明确集体资产的存量、价值、使用情况。

2 农村集体产权制度改革进程中的突出矛盾

截至2019 年底，全国农村集体资产清产核资工作基本完成，产权制度改革第一阶段的目标如期实现。截至2020 年底，全国有53 万个村完成产权制度改革，建立了新型农村集体经济组织。但由于改革政策不配套，产权制度改革过程中建立的新型农村集体经济组织在运营管理方面存在较多问题，如果不及时提出明确的解决方法，就会影响改革进程，制约新型农村集体经济组织正常开展业务。

2.1 管理矛盾突出

中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出，提倡农村集体经济组织成员家庭今后新增人口通过分享家庭内拥有的集体资产权益方法。按照章程获得集体资产份额和集体成员身份的静态管理模式，但是没有强调必须要静态管理。成员的静态管理和农村土地承包法之间规定增人不增地、减人不减地、承包关系长久不变的稳定要求不符合。但是如果偏向动态管理，不仅不利于新型农村集体经济组织的管理，还会给集体经济组织的操作带来困难，引发不必要的矛盾冲突，不利于整个社会的稳定。

2.2 改革制度和法律的矛盾

在当前农村地区发展过程中，农业是最大的经济产出项目，《民法总则》和全国人大新通过的《中华人民共和国民法典》规定，农村集体经济组织具有法人地位，是一个特别法人，完全可以与其他市场主体一样参与市场经营活动。而现实情况是，改革后建立的新型农村集体经济组织的特别法人地位得不到有关部门和市场认可。表现为多数股份经济合作社开展正常经营业务时，无法在税务部门取得发票。缺乏相关的制度保障法人权益，农村的经济组织没有获得相关的政策优惠，不具备完整的市场经济主体地位，产权流转陷入一定的困境，农村集体经济无法实现可持续发展。

2.3 发展速度和人才之间的矛盾

现阶段，农村地区经营方式大多是小农户分散经营，土地之间不能连成片，对土地综合控制利用能力较差，导致农民辛苦一年但最终获利有限。原因是没有经营性资产的农村改革后建立的经济合作社没有对集体资产进行量化，不能具体体现成员对集体资产的占有、使用、收益、继承、担保抵押等权力。农业产业园作为一个大型的实体产业，生产周期长、风险较大、问题较多，会面临自然风险、市场风险、技术风险等。所以对于分散经营盲目开展农业产业园是不可取的，要结合地区的实际情况，有针对性地发展集体农业。

除此之外，现阶段居住在农村地区的大多是文化素质偏低的老年人群，文化程度较高的青壮年都流向城市，农村地区呈现“空心化”现象。农村主体在推动产权制度改革中存在管理方式不合理、技术性人才后期支持不足等问题，存在有田无人种，有人缺田种的双重矛盾局面。集体权利的进一步强化、农民个体之间不积极参与、改革片面依赖村干部、农民的主体权利无法发挥，严重影响了农村集体产权制度改革的实施效果。

3 农村集体产权制度改革的重要动力

3.1 宏观层面大力推动

当前，农村集体产权制度改革的重要动因在于市场化、城镇化、工业化的催生。现阶段，我国集体经济通过家庭联产承包责任制和经营改革，推动了农村生产力的发展。与飞速发展的市场情况相比，农村集体产权制度还有很大的发展空间。为进一步发展生产力，推动市场经济均衡发展，维护农民的合法权益，帮助农业朝着规模化、现代化方向发展，农村集体产权制度改革是解决宏观问题的关键所在。这一改革是时代的要求，更是大多数农民的意愿，宏观背景决定了农村集体产权制度改革的进程和形式。

3.2 多样化形式针对应用

围绕农村地区实际情况，推动农村集体产权制度改革有3 种形式，选择哪种形式要结合地区的宏观情况。

首先，纯农业地区为主的村镇选择经济合作社，经济合作社的特点是以农田为主，包括农村建设用地在内的有价值资产较少。

其次，非农资产较为雄厚的一般村镇选择社区股份合作社，这些地区城镇化发展迅速，基本没有农业用地，但具有一定规模的集体建设用地，在此基础上可以形成经营性资产、非经营性资产以及资源性的资产。

再次，具有较大经济实力的村镇选择有限责任公司，选择公司制度的原因是这些村镇经营资产总量较大，收益较好，经营范围广泛，有相关的经济体量进行匹配。另外，公司制企业实力雄厚，资本稳定性较强，有利于拓展经营合作范围，并与实力较强的对手处于平等地位，带动自身的发展、进步。

不同地区对应不同的形式，能帮助农村集体产权制度改革实现持续发展。

4 现阶段农村集体产权制度改革的有效途径

4.1 围绕实际，完成前期的清产核资和管理

借助全面核查农村集体发展过程中的各类资产，统筹清理债权债务，及时做好数据统计验收工作，为产权制度的改革提供保障。将最终数据汇报给有关部门，同时借助明确的集体资产所有权，做好相关所有权的登记保管工作，切实利用台账管理形成清查制度和定期报告，并将最终的结果及时上报，提高集体产权制度改革水平。除了利用传统的账面模式之外，还能利用现代化的平台，高效完成集体资产的综合清查工作，形成各类有效的数据，确保改革顺利推进。

给予农民集体资产的股份权益，帮助农村朝着现代化方向发展。通过明确的股份分配，保障农民的土地承包权、宅基地使用权，让在城市落户的农民自愿转让相关权益。相关权益清晰化配合前期的资产清查数据，可为深化推进改革奠定坚实基础。

做好管理，深入推进农村集体产权制度改革。农村集体产权制度改革是激活农村资源要素、实现乡村振兴的必然要求，是促进农民增收、实现共同富裕的有力抓手，更是维护农村社会政治稳定、强化乡村治理的重要举措。思想层面上，让农民对制度改革产生科学的认识。成员身份的确认事关广大农民群众的权益，更是集体产权制度改革的核心。法律层面上，土地承包法主要是以获得土地承包经营权判断成员和集体经济之间的关系。围绕利益角度，集体经济组织的发展可为成员提供可靠的资源，成员的生产投入影响着集体经济的发展。社会层面上，集体所有的公有制属性决定了对成员基本生活和社会保障要承担一定的责任，所以围绕成员的身份认定，要坚持广覆盖，考虑特殊群体的要求。农民的正确认知可以弱化管理中存在的问题，有效推进管理进程。

4.2 结合根本，完善农村集体产权制度

结合实际情况对相关制度进行完善，坚持因地制宜的原则构建改革基本框架。农村集体产权制度改革作为覆盖全国重大改革举措，需要明确改革任务目标、基本任务和政策，通过相关顶层设计，从总体上保证改革规范。我国农村地域特征和农业集体经济状况存在差异，面对成员资格认证、股权结构设置等方面的利益诉求，矛盾问题各不相同。在改革过程中，要按照“一村一政策”开展工作，加强乡镇农村经营管理体系建设，恢复乡镇农经管理站，加强人员配置，建立一支专业的乡镇农村经营管理队伍。设置弹性空间，解决残障老人和孤儿等特殊问题。对于基准期后新增的人口，虽然不能参与分红，但可以享受到公共福利。这一系列的举措，能保障改革进程符合实际需求，保护大多数人的利益，有助于顺利推进农村集体产权制度改革。

围绕农村地区实际，建立健全农村投融资机制，在深入改革相关制度的过程中，有效带动社会资本快速融入到农村市场。现阶段，社会资金合理利用融入到农村市场，帮助拓展现代农村融资渠道，逐步建立起完善的农村资金需求服务体系、组织体系、保险体系，鼓励更多民间资金融入到农村发展过程中。按照“政经分开”的改革目标，村级事务管理将与村集体经济发展事务分开。

事务性管理由村委会负责，发展壮大集体经济的任务由村集体经济组织负责，以此推动农村地区经济完善发展。在农村集体资产管理过程中，土地是非常重要的构成部分，要联系实际，让农民意识到扶持政策的重要性，鼓励农民利用多元化的形式，坚持以家庭承包为主，遵循自愿有偿的原则，形成科学激励制度，帮助农民实现规模化经营，有效解决前期改革中存在的问题。

4.3 立足创新，平衡利益关系

农村集体产权制度改革涉及利益保护和利益分配，如果处理不当就会引发新的矛盾。农村集体经济组织存在不同产权的集体资产，尤其是在我国南方地区，集体资产中既有村级资产，也有组级资产。所以在推进改革的过程中，要充分遵循这些关系，重点对内部框架进行创新，确保利益关系平衡化、合理化，要以激活农村资产为重点，释放改革的潜能。改革可以与时俱进，借鉴相关技术平台发挥作用，利用平台登记地区的情况。除此之外，这一平台涵盖全国各地农村的集体产权制度改革情况，其他地区一些优秀改革经验也能在平台上进行互动分享，帮助地区的改革实现创新，最大程度满足各方利益。

在农村地区的经济发展中，除了要对村民之间的利益进行平衡之外，还要注重土地本身特点和使用利益之间的平衡，只有两者达到了平衡，才能使土地发挥出积极的使用效果。农村集体产权制度经过深入改革，已经取得显著发展，但在这个过程中，绝大多数集体资产都是经营性资产的“空壳”，缺乏实用性。例如村中的荒地和山林大多处于低效、闲置的状态，导致集体资产无法发挥作用。应借助规范的出租、入股合作社等方式，对空闲的集体资源进行延伸，发挥土地的潜能，坚持差异化发展模式，确保改革有一定的持续性。

农村集体产权制度改革是手段，目的是要帮助整个农村地区经济实现发展，不能只停留在量化股权、颁发股权证和登记等方面，实践过程中针对城中村、城郊村以及纯农村等，需结合地区的实际，形成资产租赁型、资产经营型、特色产业发展型、服务创收型、跨村合作型等多种集体经济发展模式，让其具有强大的适应性和发展潜力，为农村集体经济的发展提供增长动力。

现阶段，关于农村集体经济组织的法律还不完善，缺乏针对性的法规条例，要加快推进立法工作，保证按比例分配有法可依、有法可循，在法律的保障下推动农村集体产权制度发挥更大的作用。

5 结束语

在农业现代化发展过程中，农村集体产权制度改革是重要构成部分，能推动农村地区经济快速发展。在当前农村集体产权制度改革过程中，需要结合相关发展目标，发挥政府部门的作用，帮助农村经济朝着可持续的方向发展。土地改革涉及的利益复杂多样，面对现阶段的矛盾问题，要在改革中提出有效的机制和体系。针对地区的不同情况做到因村制宜，围绕实际完成前期的资产核查，利用资产数据做好保障，完善农村的集体产权制度，让其为地区带来更大的经济效益，通过创新模式，平衡利益关系，发挥突出作用。