农村社区安置政策中乡镇公务员的政策执行偏差及纠正——以黔南州Y 镇D 社区为例

滕仁玉

（贵州大学 公共管理学院，贵阳 550025）

引言

党的十九届五中全会明确指出，要巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，做好易地扶贫搬迁后续帮扶工作。农村社区安置是易地扶贫搬迁的主战场，乡镇公务员在政策执行中起到关键作用，推动了政策的执行。但在此过程中，住房空置多、房屋质量差、社区管理乱等问题也不断显现出来。

学者们对农村社区安置的关注焦点集中在政策执行后的社区治理、社会保障等方面的讨论上。在农村社区安置政策实践上，缺少对于乡村场域下政策执行主体行为及其产生逻辑的研究。基于此，本文通过对黔南州Y 镇D 社区中乡镇公务员进行观察和访谈，试图探索乡镇公务员在农村社区安置政策中有哪些政策执行行为，其产生的原因是什么，以及怎样进行优化。

一、研究对象及方法

本文以黔南州Y 镇D 社区为研究对象，以观察法和访谈法作为研究方法。首先，该社区建成于2016 年，由4 个村的搬迁群众组成，是Y 镇的第一个农村社区安置处，社区内住房划分、房屋建造、搬迁管理等活动均由乡镇公务员推进。其次，本人对D 社区从“无”到“有”的整个过程有一定的观察经验，与社区中的搬迁农民与管理人员有所交流。最后，本人在之前的专业实践中对该镇的部分公务员进行过相关访谈，了解到该社区存在住房入住率低、社区管理空缺等问题，其与乡镇公务员政策执行行为有一定的联系，具有一定的研究价值。基于此，最终选取该社区为研究对象。

二、农村社区安置中乡镇公务员政策执行的行为偏差

乡镇政府作为我国行政体制的末梢，既要对上级的政策进行执行和反馈，又要对农民的利益诉求进行转达，他们权利小，数量多，但其政策执行质量和水平直接影响农民的生活福利和质量。通过对D 社区的乡镇公务员进行观察以及对同社区居民的访谈，可总结出乡镇公务员在农村社区安置政策执行时会出现应付性执行、选择性执行、隐瞒性执行三种行为偏差。

（一）应付性执行

应付性执行表现在政策执行者只注重表面功夫，面对上级的决定、命令部署选择虎头蛇尾地执行。特别是在面对上级部门的考核时，乡镇公务员作为考核的主要对象，通常会选择迎合上级部门，优先执行上级领导的检查内容以应付当前的考核。其政策执行的目标不是服务公众，而是通过考核。D 社区的搬迁涉及4 个村子，一共380 户人家，按照政策要求，必须在2016 年完成全部群众入住。年底，D 社区的搬迁指标成功通过上级部门考核，但由于搬迁时间急，不少农民不愿搬进社区，反而选择在其他地方租房子居住，这造成了搬迁指标虽然达成，却出现大量的房屋空置的现象。乡镇公务员的应付性执行导致农民的搬迁意愿、需求被忽视，造成了政策只有指标没有质量的结果。在后续的访谈中笔者了解到，农民认为搬迁进一个什么配置都没有的社区，还不如自己重新选地买房子；乡镇公务员则表示他们也没有办法，上级的命令必须完成，他们的工作只是需要完成搬迁协议的签字，至于后续农民空置房屋不居住，则是意愿问题，不在他们的工作范围内。

（二）选择性执行

选择性执行是指政策执行主体面对上级发布的指令和命令时会过滤掉对自己执行不便的政策信息，而接受那些便于执行或是对自身有利的政策信息。在资源有限以及个人偏好的双重影响下，乡镇公务员必须对政策进行划分，把资源集中到一个地方使用。据了解，在D 村社区安置政策方案中，新建房屋的选择是根据原有旧房屋的占地面积及楼层数量、家庭人口数量进行比例划分。但是由于在前期工作中对原有住宅面积统计不精确，再加上新建房屋的面积与农民旧房屋面积不能完全匹配，乡镇公务员只将旧屋占地面积作为房屋选择的考量条件。在访谈中得知，乡镇公务员主张他们对搬进D 社区的住户进行了调查，发现家庭人口在农村地区的差异并不显著，可以忽略不计。一方面是为了加快社区搬迁的进度，另一方面是其认为按照旧有房屋占地面积划分是公平且合理的。不同于乡镇公务员的预测，由房屋划分的模糊性导致了多数农民的不满。通过观察也可以发现，有些房屋面积大的住宅里就住三个人，而一些小面积的住宅中却住着三代人。

（三）隐瞒性执行

隐瞒性执行是指政策执行主体在信息不对称情况下，利用政策制定和政策执行之间存在的间隙，对政策的内容以及政策执行的真实情况进行部分反馈或不反馈的行为。其中，既包括对服务对象的隐瞒，也有对上级机构的隐瞒。乡镇公务员在政策执行过程中既是政策制定的参与者，又是政策执行者，同时他们其中的部分人员可能还是政策的受益者。在这种情况下，他们会运用自己手里的自由裁量权为自己的利益服务。另外，还存在一个典型的“有熟人好办事”的亲戚关系现象。作为政策收益人的乡镇公务员在住房划分的环节，会出现按照自己的需求优先选择住房，或者考虑到所谓的“亲戚”关系会将相对较好的房屋悄悄留给熟人的现象。农民们对于这种情况也司空见惯，只是觉得这是正常现象，甚至少部分人还认为既然是政府工作人员，那么拥有优先选择的权利也是必然的。正是这样的环境，使隐瞒性执行得以继续，这种行为违反了严格公平的政策要求，使得政策的执行出现严重的偏差。

三、农村社区安置中乡镇公务员政策执行偏差产生的原因

农村社区安置政策执行过程中存在乡镇公务员的各种执行行为，可以将乡镇公务员在农村社区安置政策执行的行为逻辑归结到政府组织、官僚个人、外在环境三个层面。

（一）政府组织层面

1.政策执行监督。上级的政策任务不断向下层传达，最后由乡镇公务员来执行各种任务，其工作任务烦琐且沉重。同时，上级政府的监督只涉及基础的政策进程，缺乏对乡镇公务员个体的监督，这使得乡镇公务员有了更多选择。在D 社区的乡镇公务员接受上级的考核时，考评人员在考核形式及内容上大都是走过场，并无实际意义的评估。在政策执行过程中，一般是分小组进行政策执行，由组长带领组员进行工作，但是组长无法做到随时随地监督，政策完成度在更大程度上会依赖于组织成员的自我约束，组长对于其通过什么样的方式、态度及任务的结果如何都不得而知。并且还存在组长的行为由谁监督、怎么监督等一系列疑问。

2.信息沟通缺乏。政策沟通能促进信息在不同层级间的流动，通过信息的流动能传达组织间的思想，及时反馈政策执行的情况。就农村社区安置政策来说，在乡村场域下的政策沟通是单向的话语传达，上级政府制定政策传达至乡镇政府，乡镇政府再传达给负责正常执行的乡镇公务员，最后由乡镇公务员告知农民，每往下一层传达都可能出现信息的遗漏，反复的信息传递会导致信息失真等现象出现。在信息的反馈过程中，乡镇公务员作为对政策执行情况最了解的人不能直接向上级政府传递信息，需要经过乡镇政府的汇报，才能使上级政府了解。

3.利益差异存在。乡镇公务员既是政策的制定者，又是政策的执行者。在实际情况中，追求个人利益成了一些乡镇公务员的第一选择。同时，乡镇公务员同上级政府的利益也存在差异。权力下放给乡镇公务员，使得乡镇公务员在政策执行过程中拥有较大的决策权，能更主动、自由地支配手中的权力。在执行上级决策时，因考虑到自身的资源，乡镇公务员会在不损害上级利益的同时，从自己的利益角度出发对政策采取过滤、加工、隐瞒等，最后导致政策行为的偏差。

（二）官僚个人层面

1.官僚个人取向。乡镇公务员个体所表现出来的态度、信念、责任感以及价值观都体现出其个人取向。个人取向受长期的环境影响，也会受到性别、年龄、教育等个体特征的影响，进一步会影响乡镇公务员的素质。官僚的素质存在的问题是导致政策执行走样的重要原因。不同于公利取向将解决农民需求放在第一位，乡镇公务员在执行政策时属于绩效取向，其行为则是为了实现组织或个人绩效而服务，会千方百计地完成政策任务，也就自然会将农民的利益放在第二位或是更后的位置。

2.官僚工作经验。一般来说，工作的时间越长，个人的工作资源也就越丰富，同时也会拥有属于自己的工作方法。在对D 社区的观察时笔者发现，新入职的乡镇公务员对工作充满热情，但由于他们缺乏工作的经验，碰到农民有问题，如果是在难以现场解决的情况下，他们会咨询工作时间较长的成员，并及时反馈给群众；而对于经验丰富的乡镇公务员来说，他们习惯了政府的工作模式，能轻松应对农民的各种问题，不同于入职不久的乡镇公务员，他们将政策完成指标作为工作的重点，极少认真去满足农民的需要。

（三）外在环境层面

1.服务对象复杂。服务对象的特征会对政策执行造成一定的影响，服务对象越复杂，政策执行的难度可能会越大，因此不同的服务对象要求不同的服务方法。在农村社区安置中，乡镇公务员面临的服务对象大多数是久居农村的老人群体，他们缺少知识教育，理解政策的能力比较低，并且有较为浓厚的“老屋”情结，这使得社区安置政策的正常执行变得困难。正是因为服务对象的复杂性，乡镇公务员在面对每一户人家时都可能做出不一样的政策执行行为，这就使得在正常执行过程中乡镇公务员会采取变通手段。

2.社会关系选择。农村地区的社会关系网络主要是由家族关系组成，通过一个人可以把一群人联系起来。乡镇公务员群体中的本地人占多数，因此社会关系不可避免地会出现在他们执行政策的过程中。据观察，在D 社区的安置中，一旦乡镇公务员选择用自己的权力帮助自己的“亲戚”，后续就可能会出现“亲戚”帮自己办事，或者“亲帮亲”的情况。为亲戚办事不仅是乡镇公务员个人情感偏好的选择，也成为他们维护社会关系网络的方式之一。

四、农村社区安置中乡镇公务员政策执行的纠正路径

政策执行出现行为偏差对农村社区安置活动产生了多方面的消极影响，加重了搬迁对象的负担，并且达不到预期的政策效果，还会造成公民对政府的不信任。基于以上的论述，可以从强化上级政府监督、建立考核评价体系、积极进行政策宣传三个方面对乡镇公务员的行为进行优化，以促进政策的有效实施，达到满意的政策实施效果。

（一）强化上级政府监督

政策监督是确保政策正常有效执行的重要原因。乡镇公务员由于其自身的特点以及工作环境等因素，对其工作进行全面监督的难度比较大。同级监督在农村社区安置政策执行过程中因工作性质难以行得通。可以由纪检部门成立专门的专项监督工作组负责对农村社区安置的政策执行过程进行定期或不定期检查，包括对工作组长、组员的分别考察，总结近期的监督情况，定期向上级反馈监督的结果，及时调整监督工作重点安排。另外，系统的、明确的监督机制能对乡镇公务员的行为进行规范，以监督组为主力，辅以对乡镇公务员的参考，可制定一个详细、合适的监督机制，对乡镇公务员的行为进行规范，以形成良好的工作作风，树立政府权威。

（二）建立考核评价体系

考核评价体系要强调评价主体的多元化以及评价内容的全面性。首先，在评价主体上至少包括上级政府、服务对象、官僚本身三个方面。上级政府在进行评价时适当增加政策质量考核比重，能有效改正乡镇公务员只重视指标的观念；服务对象的评价则会让乡镇公务员多考虑自己行为可能产生的后果，这样一来，乡镇公务员的滥用权力等行为也能得到约束；强调官僚本身的评价能给予乡镇公务员进行自我反思、自我提升的机会，乡镇公务员也可以在评价中向上级反映政策执行中的困难，以便上级政府进行综合性的评价考量。另外，考核评价体系可考虑构建一个以搬迁数量、农民满意度、空置房数量等为内容的综合考量表。建立考核评价体系不仅是为了检验政策实施情况以及评价乡镇公务员的能力，也更有利于进一步采取相应的乡镇公务员专业培训或是行为纠正。

（三）分层分次进行政策宣传

对政策的理解不够是农村地区政策实施效果差的原因之一，同时还会阻碍政策的执行。农民的受教育水平有限，对政策的理解就变得更加困难。做好正常宣传工作就是政策执行的第一步，分层分次地进行政策宣传能有效地解决这个问题。比起乡镇公务员，村干部长期与农民生活在同样的环境，是农民更愿意合作、服从的对象，因此将社区安置相关政策对每个村的村干部详细讲解，再交由村干部组织村民集中宣传，就能够使政策得到很好的传达，同时能让整个政策的接受度更高。而对于家里是留守老人或小孩的情况，可以让村干部通过电话、微信等方式联系家里的年轻人，先和年轻人说明政策如何执行，再让家里的老人和小孩理解和接受政策。通过中间人，即村干部的宣传，结合政府的分层分次的政策宣传工作，能使政府及时接收农民的意见与反馈，营造一个良好的政策环境。