农村宅基地使用权制度改革路径——以江苏省阜宁县为例

张启明

（江苏师范大学 法学院，江苏 徐州 221116）

一、农村宅基地使用权的权利属性和宅基地利用现状

（一）宅基地使用权的权利属性分析

农村宅基地制度作为中国特有的土地制度，是我国社会发展变迁的反映。1986 年施行的《中华人民共和国土地管理法》规定，我国实行土地公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，宅基地属于农民集体所有。这是中华人民共和国成立以来，我国法律对宅基地权属性质作出的最完整、最明确的规定。

宅基地使用权是指，“经依法审批，由农村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附属物、无使用期限限制的集体土地建设用地使用权。”宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。简言之，该地块的所有权属于村集体，不属于任何一位具体村民。村民对集体分配给其的宅基地，只享有使用权，只能用于建造房屋居住，不能处分，不能产生对外出租、抵押或转让等相关收益。

由此可以看出，传统的宅基地使用权是一种设定于集体土地所有权上的权利负担，但是其并不是一种物权法所称的完整的“用益物权”。而建设用地使用权与之不同，可以被转让、出资或抵押等，是一项完整的用益物权，而宅基地使用权缺少用益物权核心的收益部分。宅基地使用权人基于集体经济组织成员的身份享有的是集体收益分配权。

我国法律对宅基地使用权的内涵作出明确的规定，这一做法是为了通过严格的制度设置对宅基地使用权进行用途管制，禁止农民对宅基地进行处分，保护集体所有权。因为土地作为广大农村最基本的生产资源生产要素，是农村发展经济的命脉。宅基地作为特殊性质的农村土地，是广大农民最原始、必需的基础性生产资料，其承担的是农民最基本的居住保障、生存保障的职能，所以对其进行限制是必要的，是符合我国当时的基本国情的。

（二）农村宅基地利用现状

改革开放以后，特别是近十年来，大量农民离开农村、进入城市从事非农产业，这使得农村大量的农房、宅基地常年闲置，导致了宅基地资源严重浪费，不能得到有效的利用，使宅基地成了“沉睡的土地资产”。笔者日前对江苏阜宁县的17 个建制镇、街道、社区和1 个经济开发区截至2020 年12 月31 日的农村宅基地使用状况进行调查，发现其呈现出以下问题。

1.农村宅基地上的房屋逐年减少。农村宅基地上现有房屋4/5 以上为20 世纪八九十年代所建砖瓦结构的房屋，还有极少数为更早以前建设的泥土墙草盖房，一般每户为3 间主房附带两间厨房及猪舍、厕所，有不到1/5 的房屋为20 世纪90 年代以后建设的两间两层的砖混结构房屋。21 世纪以来，由于城镇化进程加快，有关部门严格控制新增宅基地使用权的审批，农村宅基地上新建房屋大幅减少，加上房屋因年久失修倒塌拆除等，2020 年12 月农村宅基地上现有房屋数量与1999 年同期相比约减少了37%。

2.“关门村”较为普遍。农民进城务工或在城市、集镇购买了房屋，这会导致农村房屋闲置较长时间，许多房屋破旧、年久失修、无人居住，或只在清明、春节等节日临时使用几日，房屋长时间处于关门状态。从笔者调查走访的村庄来看，一个村庄内房屋处于关门状况的一般要占到60%以上，这样的现象在全县相当普遍。出现这样情况的原因一是未经农民同意，集体经济组织无法收回其宅基地、拆除其房屋；二是农民进城务工或在城镇重新购房后，只能向本集体经济组织成员出让房屋。而近年来在农村无房户的数量极少，农村房屋出售无人问津，即使转让价格非常低，也只能关门上锁，这就形成了“关门村”，已影响了乡村整体面貌，对土地资源是一种浪费。

3.宅基地实际利用率较低。基于上述“关门村”的成因，笔者还发现当前农村宅基地实际使用率不高，许多农户房屋门关了、房屋倒塌了，宅基地及其相连的自留田也杂草丛生，处于抛荒、无人种植的状态。因为这些土地比较零散，不能集中连片种植粮食，只能种一些蔬菜、杂粮，农户不愿种植，又不能对外出租出让，而农村集体组织村民小组无权收回上述土地，这就导致土地闲置。这种现象在江苏的苏北经济欠发达的偏远农村比较普遍。

4.农村人口老龄化现象突出。农村大量青壮年进城经商务工后思想解放，在城市重新购房的欲望强烈，转让宅基地及房屋的热情较高，农村常住人口不断减少，60 岁以上的老年人所占比例近60%以上，且人口多为老弱病残和年幼儿童，生机不足。

5.“一户多宅”的现象局部存在。农村依然存在着超出标准占用宅基地的问题。比如常见的翻新、扩建等情况，有的农民未经批准随意在原宅基地上建造新的房屋，超出法定标准面积，私自占用集体的土地，违法违规搭建房屋，其目的是将来房屋被征收时获得更多的补偿。这很大程度上是“无偿、无期限和无流动性”的农村宅基地使用制度的相关特征以及“地随房走”的基本原则造成的，并且这一问题在位于城郊接合部的村庄比较突出。

二、农村宅基地使用权流转的困境分析

随着经济社会的迅速发展，农村现代化建设进程的加快，宅基地使用权制度已不能适应时代的需要，阻碍了农民对宅基地使用权的财产性利用的需求，宅基地使用权改革势在必行。2015 年，党中央顺应广大农民的意愿和经济社会发展的需要，开展宅基地制度的改革试点。其中一项重要内容就是改革完善农村宅基地制度，探索农民在本集体经济组织内自愿有偿退出或转让宅基地。上述意见的出台调动了农民退出宅基地使用权、流转土地使用权的积极性，村委会等农民集体经济组织也积极推动农民将闲置的宅基地进行转让、流转等。但在宅基地使用权改革试点中，宅基地使用权退出、流转、抵押等在实践中面临着一些困境，主要表现在以下方面。

（一）使用权流转的范围狭窄，流转途径不畅

农民进行使用权流转时只能在本村集体经济组织内的成员之间进行出租或转让，这使得土地流转的成功率较低。同时由于宅基地流转没有统一规范的程序，又多为农户各自进行，村（居）委员会或村民小组一般不予干预，许多农户为了筹措资金或者其他目的，非法交易、暗箱操作流转宅基地使用权的现象时有发生，这成了日后纠纷产生的导火索。

（二）退出补偿机制缺失，置换规则不透明

在农村宅基地退出的实践中，补偿机制不明确，各地补偿标准不统一、随意性大，加之与城市房价持续高涨相比，农村房屋的价格一路下跌，补偿价格相对较低，挫伤了农民退出闲置宅基地和闲置房屋的积极性。部分地方村组干部法治意识不强，不履行法定程序，重大事项不尊重农民的意愿，对宅基地房屋置换搞暗箱操作，再加上农村集体经济组织中农民成员权的缺失，使得集体意志无法形成，甚至会违背农民意愿强迫农户退出宅基地，导致农民对宅基地退出的动力不足。

（三）宅基地使用权抵押难以实施，其功能作用未能充分发挥

我国现行法律不限制将宅基地上的房屋作为抵押物，但宅基地使用权不得抵押，这样的规定会造成在房屋实现抵押权的过程中，房屋所有权和宅基地使用权分离的“尴尬”情况，即抵押权人实现了抵押权或受让人获得了房屋所有权，而保有宅基地使用权的农民却失去了房屋的所有权，并且无法在其宅基地上再修建房屋，这必然产生房屋所有权的主体与宅基地使用权的主体不同的冲突，影响宅基地上房屋抵押的运用和价值的实现。物理意义上的“房地一体”与法律现实中的“房地分开”使得农村房屋的抵押在实践中很少使用。而抵押是经济活动中常见的担保方式之一，但由于法律的禁止性规定，宅基地在农民的手中却不能产生经济效益，而许多农民因生产经营需要融资，却苦于没有财产提供抵押，因此获得资金的渠道受阻，制约农民增收。

（四）社会养老保障机制不完善，影响农民流转土地的积极性

由于阜宁县属于经济欠发达地区，农民养老机制尚未建立，少数农户没有稳定收入来源，家庭经济较为困难，依靠自家宅基地周围的自留地种植一些杂粮蔬菜出售以贴补家用，从事生猪、家禽养殖维持日常生活开支。如果转让了宅基地，农户就不能从事生猪、家禽养殖等，除了承包地外就没有其他经济来源，无力支付土地出让后仍需要支付的购房费用和房屋装潢费用等。有的农民出于晚年没有经济来源的顾虑，不愿轻易放弃农村宅基地，选择保留宅基地以备不时之需。另外，许多老年人对宅基地有着特殊的情结，宁可守着破旧的房屋，生活不便，也不愿转让宅基地到集中居住点生活。

（五）宅基地使用权流转不规范，流转纠纷增多

农村住宅用地只能分配给本村村民，单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。许多农户对上述法律规定不清楚，经常将房屋向非同一集体经济组织成员甚至城镇居民出让，这导致房屋买卖合同无效。有的农户缺乏诚信，房屋买卖交付了多年，又因土地退出补偿标准提高，又要求返还房屋，因此引发诉讼。笔者对江苏省阜宁县人民法院2017 年以来受理的农村房屋买卖纠纷和宅基地流转纠纷案件进行调查，发现2017 年该院受理上述案件16 件，2018 年受理上述案件19 件，2019 年受理上述案件23 件。

土地是重要的生产资源，宅基地作为农村土地的重要组成部分，作为农民安居乐业的基础，在乡村振兴发展战略中有着举足轻重的地位。其使用权直接影响着农业农村的稳定和经济社会发展的大局，必须对其进行顶层设计和实践探索。2018 年中央《关于实施乡村振兴战略的意见》提出，“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”，“适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制。”该《意见》的出台拉开了中国农村宅基地使用权改革的大幕。

三、江苏省阜宁县宅基地使用权改革实践与经验借鉴

（一）江苏省阜宁县“双桥模式”的实践

2016 年6 月23 日，江苏省盐城市阜宁县的部分乡镇经历了一场特大龙卷风自然灾害。龙卷风过境之处房屋损毁严重。灾害发生前，村民居住分散，房屋抗风能力差，因此原址重建难度较大。为了让受灾农民尽快有安全的住所，当地以双桥村、大楼村、戚桥村等为代表的受灾村庄实行择地统一重建房屋，将原本分散的村民集中安置，并出台了《受损房屋重建安置救助办法》，其方案如下：第一，房屋已损毁或者主动愿意搬迁至安置点的村民可在安置点直接选择一套面积为70 平方米的新房屋；原宅基地及自留地由集体收回、复垦，每户补偿20 000 元，原房屋每户补偿35 000 元，这两笔款项折抵安置房屋价款。若选择更大面积，超过70平方米的部分按每平方米900 元购买。第二，房屋受损但尚能居住，选择在原址居住的村民，每户根据房屋受损情况给予几千元至1 万元不等的补偿用于修缮房屋等。

灾后重建使得当地乡村面貌发生了巨大变化，以双桥村为例，整个安置点经过统一规划和设计，新建的房屋样式古典大方、质量优良。整体环境布局有致，绿化良好，生活垃圾统一处理，小区附有完善的配套设施。安置点选址靠近公路，出行交通便捷。灾后重建在未增加受灾群众负担的情况下，极大地改善了农民的居住条件和村容村貌，又增强了农民的获得感和幸福感，近90%的受灾农户选择了转让宅基地使用权至集中安置点集中居住。

以双桥村为代表的宅基地转让模式，受到了全县农民广泛欢迎，极大地调动了广大农民转让宅基地使用权的积极性。阜宁县开始农村宅基地自愿有偿退出试点，让未受灾的村民也可以搬入新建集中居住区。这项被称为“康居工程”的项目在全县农村得到有序开展，助推了贫困农户脱贫。

经调查，2016 年，阜宁县农村居民人均可支配收入为15 480 元；全县建设16 个灾后重建集中安置点；拆除危旧房屋11 704 户，交付7 个集中居住点；8.3 万低收入人口实现脱贫。

2017 年，阜宁县农村居民人均可支配收入为16 860元，增长9.2%；全年新增流转土地7.8 万亩；累计拆除危旧房2.4 万户，竣工交付集中居住点53 个。

2018 年，阜宁县农村居民人均可支配收入为18 295元，增长8.6%；累计完成宅基地有偿退出3.94 万户，竣工交付集中居住点98 个；宅基地自愿有偿退出试点复垦土地15 000 亩；完成2.63 万低收入人口脱贫。

2019 年，阜宁县农村居民人均可支配收入为19 927元，增长9%；改造危旧房屋1 437 户；累计拆除危旧房屋7 169 户，全年2.3 万低收入人口实现脱贫。

（二）“双桥模式”的特点与优势分析

“双桥模式”是乡村振兴战略与宅基地使用权制度改革共同施力的新方式，这一模式为宅基地使用权改革提供了新的路径，与乡村振兴战略高度契合，具有以下明显特点。

1.改善了乡村的住房条件，提高了农村防灾减灾的能力。过去的农村住房基本都是一砖一瓦建起来的，无论是抗风能力还是抗震能力都较差，甚至还有一些老宅、危房依然是泥土建的，许多为危房，无法防御自然灾害。而通过“康居工程”建设进行农房改善的新建房屋全部为钢筋混凝土建筑，更具坚固性与安全性。

2.有利于美丽宜居乡村建设。如今整个小区每个区域都有可移动的垃圾箱，村民出门倒垃圾十分方便，每日垃圾由社区统一处理，这样一来也改变了村民乱倒垃圾的习惯。同步实施粪污治理和造林绿化，持续改善农村人居环境，有利于美丽家园建设和村容村貌提升。

3.推动了基础设施提档升级。村民由过去的分散居住变为如今的相对聚集，便于道路、供水供电、天然气管道等基础设施建设，推动城乡基础设施互联互通。“数字乡村”也得以建设，宽带网络的全覆盖，加上更多的“新科技”，弥合了城乡数字鸿沟。

4.提高了城乡基本公共服务均等化水平。每个集中居住区都配套有诊所、幼儿园、饭店、超市、菜市场，还有随处可见的健身器材、休闲广场。还有最“先进”的服务要素——物流。如今的村民，足不出户就能够收寄快递，在农村一样享受便捷服务。

5.增加了农民收入，壮大了集体经济。农民宅基地使用权的退出，有利于减少闲置宅基地。村民原有的宅基地及自留地由集体经济组织收回后进行平整复垦，成为耕地，扩大了耕地面积，经集体统一规划进行机械化的农业生产，或是将土地承包经营权对外流转，开展现代种植业或养殖业生产，同时村民也留有满足生活需要的承包地用于种植粮食等，农民也有更多的空闲时间发展副业或其他产业，获得更多收入。集体所有的土地面积增加，这使村集体经济组织有了增收的渠道，壮大了集体经济。

（三）“双桥模式”的启示

笔者认为，“双桥模式”的实践与应用，还需解决以下几个问题。

1.不能盲目“一刀切”。建设“康居工程”，不能好大喜功，要从当地财政和土地的实际情况出发，分步、分阶段实施。第一，考虑本村整体的住房条件，如果本村大多数房屋依然适合居住，少数村民或一些贫困户的房屋条件较差，由政府帮助其采取就地加固、翻新、重建等措施解决问题即可，不必劳民伤财；第二，考虑本村实际居住人口，如果在外务工人员较多，村内房屋闲置数量较大，则需要考虑必要性；第三，考虑本村整体的经济水平，考虑农民的承受能力，不可因宅基地转让集中居住给群众带来过大的负担；第四，研究本村的土质、水源等农业生产条件，是否具备机械化生产或者开展种植业养殖业的条件，以及农民返回农田生产作业的交通条件，谨慎迁让。

2.不能为了政绩等“面子”强制群众转让。有偿退出农户必须是完全自愿的，重大事项需经村民会议通过，不得强制搬迁和集中上楼，不得以断水断电等方式相威胁。对坚持不愿搬迁的百姓，要进行妥善的安排，所有基本生活保障必须保证到位，不能因为少数几户就忽视供水供电的保障。同时，针对多占、乱占等违法占用宅基地的行为，政府可以采取合理手段依法进行强制退出，不能纵容违法行为。

3.加大财政补贴的力度。政府要严格控制“康居工程”房屋的价格，政府财政补贴要及时到位，政府要采取一系列惠民措施，积极保障农民提升居住条件的合理愿望，不能因为价格的问题阻却农民改善居住条件与加快美丽乡村建设的脚步。

4.严把工程质量关。“康居工程”、集中安置点建设一定要严格通过招投标程序，杜绝违法转包、违法分包、层层转包，要加强质量监督，不能搞豆腐渣工程，让群众寒心，对政府不满。要把好事办好，实事办实。

5.提升腾让的宅基地的利用率。对农民退出的宅基地要合理加快使用进度，不能让土地闲置，要让其在乡村振兴中充分发挥推动农村经济发展、增加农民收入的基础性作用。

四、宅基地使用权改革措施的完善

“双桥模式”仅是特定条件下产生的宅基地使用权改革的一条路径，还不够完善。各地可以根据不同情况进行调整，如采取重新分配宅基地建房等，目的都是保障农民的居住权的基础上盘活农村土地，实现乡村振兴。笔者认为，在宅基地使用权改革中，以下几个方面值得注意。

（一）要严格实行“一户一地，一户一权”

要加大对农民集体土地的保护力度，严格实行一户一宅基地的规定。对于违法占用宅基地的行为，政府要采取强制退出的手段。政府的强制措施应该严格依法进行，不能助长违法占用集体土地的行为，要保护农民守法使用宅基地的积极性。虽然农民使用法定范围内的宅基地是无偿的，村民新建住宅只要符合规定就应当予以准许，但在规定的宅基地使用面积内有节余的，可以给予一次性奖励，这样可以改变长期以来无偿、无期限使用导致的无序状况，让农民有节约用地的意识。对农户的宅基地有必要进行重新丈量登记，明确四址，确定使用权人，减少矛盾纠纷的发生。

（二）要拓宽宅基地流转途径

宅基地“三权分置”改革后，宅基地资格权代替了原宅基地使用权中的人身权属性，宅基地使用权则回归完整的用益物权的地位。通过收益权能的行使，农民可以通过更多元的方式实现宅基地的资产价值；收益权在特定情况下，还可能成为具备独立价值的财产形式，从而成为单独让与或设置权利负担的对象。这样也有利于提高资源配置效率，解决宅基地大量闲置的问题。改革实践中可寻求适当放宽宅基地的用途管制，如可以允许宅基地使用权人以买卖、租赁、抵押、投资入股等方式处分宅基地，实现土地价值的最大化。通过建立负面清单为宅基地的使用权“松绑”，为宅基地及其地上房屋的多元化利用提供制度空间。但宅基地使用权人流转土地不能改变土地的性质，不得突破用途管制，以买卖、租赁、抵押、投资入股等方式流转宅基地使用权必须依法有序，可以书面合同的方式进行，在一定范围内实行报备。

（三）要坚持以市场化的手段调配土地资源

党的十九大提出，让市场在资源分配中起决定性作用。农村宅基地使用权改革中，流转土地要通过市场公开进行，不能搞暗箱操作，不能由党委政府或村集体经济组织大包大揽，要通过民事平等主体签订合同，维护双方的合法权益，保证土地转让的公开公平，让土地使用权改革在阳光下运行，取信于民。在土地流转中，农民转让出的宅基地要优先用于农业生产，特别是应扩充耕地，保障农业增产、农民增收，要保证宅基地姓“农”的底色。如果宅基地被依法征用，农民应当获得必要的补偿。要让农民从土地转让中获益，调动农民转让土地的积极性。

（四）要健全农村农民养老保障制度

“三权分置”改革的目的是活化宅基地使用权，盘活农村闲置资产，但是再深层次的目的依然是从内部为农民创造更多的收入机会、更大的收入空间，促进农业发展，增加农民收入，带动农村经济增长。同时，要建立健全农民养老保障制度，可将宅基地流转过程中集体经济组织增加的收入部分用于为经济困难的农户建立养老基金，加大对农村养老院等集体福利事业的投入，解除农民的后顾之忧，让农民有更多的获得感和幸福感，让宅基地在乡村振兴中发挥应有的作用。

（五）要确保宅基地使用权流转依法有序

可通过“七五”普法，开展送法进乡村、进田头的活动，加强对《中华人民共和国土地管理法》和党中央、国务院有关农村土地使用权改革政策的宣传，提升乡村干部和广大群众的法治意识。要完善村规民约，将集体土地承包、宅基地使用权转让等重大事项通过村民代表大会讨论决定，让广大群众享有充分的知情权、参与权和决策权。同时，要加快土地管理法实施细则的修订。最新修改的《中华人民共和国土地管理法》虽规定国家允许进城落户的村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，但对宅基地使用权是否可以抵押等没有涉及。国务院在有关农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见中规定，以农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。该规定虽有效解决了“房地分开”的问题，但缺乏法律支撑。这就需要制定并出台新的法律法规以妥善解决农民住房财产权、宅基地使用权抵押过程中可能出现的问题，确保宅基地使用权改革在法治的轨道上运行。

在中国特色社会主义新时代，宅基地作为农村最重要的生产资料，是促进农村农业发展、农民增收的宝贵资源。宅基地使用权制度改革已经破题，“三权分置”改革的试水，宅基地使用权的有偿转让，极大地调动了广大农民转让土地使用权的积极性，但是由于宅基地使用权改革是一个涉及社会方方面面、涉及全国八亿广大农民的切身利益的综合的系统工程，需要进行顶层设计和法律配套改革，需要平衡各方的利益，不可能一蹴而就，需要坚守法治，久久为功。要坚持以人民为中心，立足国情农情地情，积极探索宅基地使用权改革的新路径，让宅基地使用权改革助力乡村振兴，谱写新时代美丽乡村建设新篇章。