高校预算管理绩效评价及优化研究

牟林娜

（青岛理工大学 山东临沂 276000）

全面实施预算绩效管理是政府治理和预算管理的深刻变革，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中提出，力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，解决好当前绩效管理中存在的突出问题。实施预算绩效管理既是政策要求，更是高校实现自身发展的需要。财政拨款是我国高校的主要资金来源，主要采用“基数+绩效”模式拨款。预算绩效评价结果影响到高校获取财政资金的数量，开展预算绩效评价，有利于提高高校使用资金效益，有利于高校优化资源配置和实现可持续发展。目前，我国高校虽然在预算绩效管理方面取得了一定成效，但仍处在探索阶段，还存在“重投入、轻管理，重支出、轻绩效”的观念，绩效评价指标体系与实际脱钩、评价方法不熟悉、缺乏绩效评价结果的落实和奖惩机制等问题，高校预算绩效评价水平亟待提高。

一、预算绩效管理及评价的现实价值

预算绩效管理是一个系统工程，是将绩效理念融入预算管理之中，将绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果反馈和应用等纳入预算的编制、执行和监督的过程。预算绩效管理的目标不是精确编制预算，或按时完成预算执行进度，其本质在于“绩效”二字，“绩”主要考察产出的数量、质量、时效、成本，“效”考察产生的经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象的满意度等方面。预算绩效评价是实施预算绩效管理的重要组成部分，通过采用科学合理的绩效评价方法、指标体系和评价标准，对预算的编制、执行、结果和应用等各个环节进行评价，保证绩效评价结果的客观和公正。评价方法和评价指标体系是预算绩效评价框架的最重要的组成部分，实践应用中评价方法和评价指标紧密相连，解决的是预算绩效评价框架中“怎么评价”的问题。

二、高校预算绩效评价研究成果回顾

预算绩效的目的在于保证财政经费预算金额合理，且执行规范有效，提高政府的公信力和必要时追究责任。国内学者主要对预算绩效目标、绩效评价制度框架和指标体系构建开展研究，对绩效评价方法的研究相对较少。

刘从兵（2015）提出运用层次分析法理论，结合高校实际，从办学条件、管理水平、产出效益和发展潜力四个方面构建高校预算绩效评价指标体系，使用比较分析法进行评价，利用横、纵向的比较找出工作重点和提供有利于高校发展的决策依据。刘建民、毛军和欧阳玲（2016）运用合项思维方法，围绕高校人才培养绩效、科研绩效、社会服务绩效、文化传承创新绩效四个维度创建指标模型，采用主成分分析法确定四个准则层中的指标，再运用层次分析法测算评价指标的综合值。吴迎新和张娟娟（2017）提出了一种基于平衡计分卡法和序关系分析法的高校绩效预算评价体系构建方法。应用平衡计分卡法将绩效指标分为四个维度，运用问卷法和序关系分析法对绩效指标进行权重赋值，利用SPSS 22.0剔除相关程度较高的指标，消除评价中的个人主观性，保证绩效评价的客观性。马蔡琛和赵青（2018）认为，绩效评价方法和指标权重赋值方法的选择，是解决预算绩效管理实践应用中绩效可比性问题的关键，应针对具体的评价对象和目标来选择、确定评价标准和评价方法，在制定评价方案时应采用多样化的评价方法，并且应经常进行评价方法的调整。孙凌峰（2020）主张结合平衡计分卡、关键绩效指标法、层次分析法进行高校绩效评价，利用平衡计分卡法将高校战略目标分解为顾客、财务、内部流程、学习与成长四个维度，应用关键绩效指标法在四个维度上分别选取具有代表性的指标，采用层次分析法完成各指标权重的赋值，最终实现预算绩效评价。张正秋（2020）从技术和环境等多个方面论证了采用挣值分析法对高校项目滚动预算进行绩效评价是可行且有效的，提出按照分偏差指标评价、项目时点评价、项目滚动评价三步构建项目滚动预算绩效评价体系。刘世超（2020）认为高校二级学院预算绩效管理是提升高校管理水平的重要抓手，针对高校二级学院预算绩效评价中存在的问题，提出构建以战略目标为导向的二级学院预算绩效评价体系，根据二级学院的实际情况设置“一院一策”的评价指标和设置指标权重，运用层次分析法等绩效评价方法，基于历史标准对二级学院的预算绩效进行评价，提升学校办学质量。

从以上部分研究成果看，部分绩效评价研究中存在评价赋权方法混淆的问题，而实践中绩效评价指标体系和指标权重的赋值与绩效评价方法密切相关，因此，以下对高校预算绩效评价的方法进行梳理并提出优化预算管理的建议。

三、高校预算绩效评价方法

预算绩效评价根据评价主体的不同，可以分成外部评价和内部评价（又称自评价）。外部评价包括部门评价、财政评价和第三方评价。对高校预算绩效评价而言，内部评价即高校作为评价主体对本单位预算绩效的实施进行评价。内部评价在预算绩效评价中占很大比重，作用也十分重要。和外部绩效评价相比，由于评价目标和评价内容的不同，造成评价的侧重点及评价方法的选择存在差异，适用于高校预算绩效评价方法包括但不限于：

（一）比较法

比较法是高校预算绩效评价中最常用的评价方法，通过比较实施效果与绩效目标、历史情况、不同部门和地区同类支出情况，综合分析绩效目标的实现程度，评价时一般采用定性和定量相结合的方式。对定性指标，根据完成情况分为达成指标值、虽然未达成指标值但取得一定效果、未达成指标值且效果较差三档，分别赋予分值；对于定量指标，根据高于指标值、完成指标值和低于指标值，分别按照完成值和指标值的比例赋予分值。最后各指标得分汇总即得总分，总分不小于85分为优秀；总分小于85分但不小于70分为良好；总分小于70分但不小于60分为合格；总分不大于60分为差。比较法具有易于理解、操作简单的优点，实践中绩效目标的合理制定是难点，绩效目标过高或过低都会影响绩效评价的效果，目标过高会影响绩效评价的客观性和准确性，目标过低则会使绩效评价失去意义。

（二）公众评判法

公众评判法是通过公众意见评价预算绩效的方法，常通过专家评估、调查问卷及座谈、访谈和调研等方式进行。这种绩效评价方法所采集到的数据和信息对预算绩效评价的全面性和有用性有很大帮助，但是这种评价方法花费的时间成本和人工成本较高，对评价人员的素质要求也较高。

（三）平衡计分卡

平衡计分卡将组织的战略和愿景分解为财务、客户、内部运营、学习与成长四个层面进行评价，是绩效考核的常用方法之一。平衡计分卡的目标是实现组织战略，适用于战略目标明确、管理水平较高的组织，较多应用于非营利组织，高校预算绩效评价可借鉴使用。高校预算管理绩效评价中，应用平衡计分卡强调从高校战略目标（包括人才培养、科学研究、社会服务和文化传承等方面）出发，从多个层面对高校进行绩效评价，注意与评价内容和指标结合，根据高校的职责和特点，可以从财务、客户（学生、政府部门、社会评价）、内部流程（管理与服务与内部控制等方面）、学习与成长（教师教学能力、科研水平和社会服务能力的培养，高水平人才的引进等）四个层面对绩效进行考核。

平衡计分卡从战略目标出发，将目标逐层分解、转化和落实，有助于高校作为一个整体对资源进行合理分配，实现传统财务视角与外部评价、内部流程、学习与成长等非财务视角结合，推动高校全面和可持续发展。平衡计分卡采用多个层面、多重指标进行绩效考核，工作量大，操作难度高，对考核人员要求较高，对高校管理能力和信息系统也有较高要求。

（四）关键绩效指标法

关键绩效指标法通过建立关键绩效指标体系，保证绩效评价目标与组织战略目标一致，据此进行绩效管理的一种方法。高校实施关键绩效指标法，重点在于选取驱动高校发展的关键指标，同时注意根据高校发展方向和阶段对关键指标进行调整。关键绩效指标法有助于高校战略目标的实现，且关键指标数量较少，易于操作和推广，实施难度较小。关键绩效指标的设计、选取和分析是难点，指标体系设计不当将导致绩效考核的失误和管理缺失。

除了上述提到的绩效评价方法，还有目标达成法、数据包络分析法、顾客满意度测评法、全面质量管理等多种绩效评价方法，本文不再赘述。

四、综合运用、优化选择、培养人才，提高高校预算管理水平

选择科学有效的绩效评价方法是高校顺利开展预算绩效评价的前提条件，不断优化、改进绩效评价方法，对提高预算绩效评价结果的科学性和准确性意义重大。

（一）综合应用多种绩效评价方法，建立全过程预算绩效评价体系

自十九世纪以来，各国预算绩效研究提出了诸多评价方法，每种绩效评价方法都有其自身的优点和缺点，因此单一的评价方案必然存在一定的缺陷和不足。不同的评价方法由于评价的侧重点以及评价角度的不同，对同一评价客体进行评价，取得的评价结果很可能存在较大差距，甚至得出截然不同的评价结果。而采用多样化的评价方法，综合应用两种或多种评价方法，并根据实际情况进行动态调整，进而克服单一绩效评价方法的缺点，能提高绩效评估结果的客观性和准确性。

预算绩效评价贯穿预算管理的全过程，不只应对项目结束后的结果进行绩效评价，还应对预算项目执行过程进行评价，即中期评价。中期评价多采用比较法进行评价，可以保证项目执行符合项目目标，及时发现和制止预算执行过程中出现的问题。项目后绩效评价可综合运用多种绩效评价方法达到评价目的。

（二）根据评价目标、评价主体和评价内容选择评价方法

绩效评价方法是实现预算绩效评价的工具，在选择绩效评价方法时，应注意考虑实施绩效评价的实际情况，根据评价目标、评价主体和评价对象的不同等进行选择。

高校预算绩效自评过程中涉及到的评价主体主要包括学校职能部门、二级院系、教职员工和学生，不同评价主体角色不同，评价的观点和视角不同，对绩效评价方法的了解和运用能力也不同，因此应根据评价主体的不同来选择合适的绩效评价方法。如学生作为评价主体主要评价有关教育教学条件改善、住宿条件、奖助贷补等预算项目绩效，适合采用公众评判法，通过座谈、访谈、发放问卷等方式进行绩效评价。目前高校主要针对财政专项项目、重点项目进行预算绩效评价，《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财［2019］6号）提出将部门预算和转移支付政策、项目全面纳入绩效管理，绩效评价的范围越来越大。为更具有针对性且易于遵循，应根据评价内容选择合适的评价方法。如具体教学科研及其他各类业务的项目预算主要评价自身绩效，适合采用比较法，通过实施情况与绩效目标的比较进行绩效评价。校级预算覆盖学校全部预算项目，不但要评价自身及推动二级院系预算执行情况，还需要考察资金使用规范性和效益性，考察层次和内容较多，适合采取平衡计分卡和关键绩效指标法等。

（三）加强预算绩效管理的队伍建设，培养熟练掌握预算绩效评价方法的复合型人才

预算绩效管理岗位人员配备不足，是高校实施全面预算绩效管理面临的一个重要问题。预算绩效管理并非财务部门一个部门的事情，但当前高校财务预算部门是预算绩效申报和评价的主力军，随着全面预算绩效管理的深入推进，预算绩效评价的内容越来越多，给财务部门带来巨大压力，缺乏既懂预算绩效又懂业务的财务人员、既懂业务又懂绩效评价的专业技术人员。培养财务人员学习业务，深化财务人员对业务的了解和学习，促进业财融合，发挥财务部门在预算绩效评价中的积极作用。对业务人员进行预算绩效管理培训，使业务人员掌握预算绩效管理政策，增强绩效管理意识，熟悉和掌握预算绩效评价方法，打造专业高效的预算绩效管理队伍，提高预算绩效评价结果的准确性和实用性。

（四）加强信息化建设，适应复杂绩效评价方法需求

现行各高校预算评价方法缺乏信息化工具支持，依靠人工对各项数据进行分析、归纳、判断和计算，造成评价结果的效果和效率不理想。为实现高校全面预算绩效管理，可以利用互联网、大数据等的信息技术与手段，构建预算管理系统，实现预算管理的预算编制、预算执行和预算评价的事前、事中和事后联动。

目前高校财务信息化建设多集中于网上报销和信息查询、会计核算等方面，加强预算管理特别是预算绩效评价的信息化具有十分重要的意义。预算绩效评价涉及众多的绩效指标，内容繁多，计算繁琐，运用信息化工具进行预算绩效管理，可以减轻预算绩效评价人员进行预算绩效评价的工作量，减轻对繁重绩效评价工作的抵触情绪，实现贯穿预算编制、预算执行、评价监督全过程的绩效数据收集，克服由于绩效评价方法复杂造成的预算绩效评价难以进行，降低绩效评价的难度，提高预算绩效评价的效率与效果。

预算绩效管理系统不但要和会计核算系统对接，还要与非财务数据系统的对接，如与学生信息系统、教务科研系统、国有资产管理系统等信息系统对接，可以实现与财务数据和非财务数据的结合，通过数据信息的结合，打破“数据孤岛”，提升预算绩效评价高校内部管理的水平。

五、小结

选择科学合理的预算绩效评价方法，才能保证绩效评价结果的客观和公正。高校在选择绩效评价方法时，特别在评价较为复杂的评价对象时，可通过综合应用多种绩效评价方法规避和纠正单一评价方法的固有缺陷和可能出现的评价结果偏差。根据评价目标、评价主体和评价内容选择评价方法，在实践中注重创新评价方法，提高评价方法的适用性；通过预算绩效管理人员队伍建设提高预算绩效评价的准确性；通过加强信息化建设，推动财务数据和非财务数据的结合，提高预算绩效评价的客观性和公正性。