用“指挥性决定”还是“指示性通知”——对《应用写作》一则材料适用文种的思考

文/湛江科技学院 陈婷婷

由黄高才编著，北京大学出版社出版的《应用写作》教材第二章第三小节“决定”的开头部分，有一个“话题与案例”版块，要求根据所给材料拟写一份文件。具体材料如下：

近一个时期以来，某学院校园内张贴的各种文告大量存在使用文种混乱、格式不规范、语法和逻辑错误很多等问题，这一情况不仅影响了校园文化的健康，对同学们学习和使用应用文造成误导，而且直接影响学院的形象。鉴于此，院长办公室会议决定：从下一个学期开始，面向所有大一入学新生开设应用写作课，其他各年级学生在毕业前补开应用写作课，因此，各系务必要做好教学计划的调整和安排，确保课程的顺利开设。除了面向全体学生开设应用写作课外，此次会议还决定，凡今后校园内张贴的各种文告，实行系、部质量负责制……每件文告发布前，系、部要有专人负责对文稿进行审核，确保文种使用规范，语言规范，行文格式正确。请您就以上决定拟写一份文件下发给各系部，这份文件该怎么写呢？

该材料文中和文末均出现了“决定”的字眼，且放在“决定”这一小节，因此，大部分同学在做练习的时候都使用了“指挥性决定”这个文种来行文。但是也有小部分同学用了“指示性通知”进行写作，甚至有老师认为用“指示性通知”更为合适。那到底应该用哪一个文种呢？这就需要对“指挥性决定”和“指示性通知”进行多角度的对比分析。

一、“指挥性决定”和“指示性通知”的适用事项

按照《党政机关公文处理条例》（以下简称《条例》）的规定，“决定”是对重要事项做出决策和部署，奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。其中“对重要事项做出决策或者部署”的表述即指向指挥性决定的概念内涵。这里的“重要”是指该事项具有普遍性和全局性，具有重大意义或影响，不仅关涉多个同级、同类机关或同级、同类部门，而且直接影响到各机关或各部门服务对象的直接利益。如《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》是面向国务院下辖的各省、自治区、直辖市人民政府以及国务院各部委、各直属机构，授权或者委托他们对永久基本农田转为建设用地进行审批，且该决定从本质上保障了地尽其用、地尽其利，服务了最为迫切、最为需要和最为有效的土地利用诉求。

“指挥性决定”是决定的一种，它通常是发文机关就带有全局性的某一方面工作或某一类问题（往往是一项新工作或者新举措）做出重大安排。它通常要统一思想认识，提出工作任务，确定工作方针，阐述基本原则，一般较为宏观，具有战略性。如《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出“实施一对夫妻可以生育三个子女政策”，并对实施的重大意义、实施的指导思想、主要原则和目标、组织实施好三孩生育政策的要求等做了说明和部署。而该决定的事项无疑对改善我国人口结构、落实积极应对人口老龄化国家具有战略意义。

再看《条例》对于“通知”的规定：通知适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员等。其中“传达要求下级机关办理的事项”的表述即指向指示性通知的概念内涵。

“指示性通知”属于通知的一种，它是上级机关向下级机关布置带有普遍性的工作、做出相应指示时使用的，指示性通知的事项可大可小，内容可重可轻。其所布置的工作主要有以下三个方面：第一，是对一项已开展的常规工作进行补充完善。比如国务院2021年10月20日发布的《教育部办公厅等六部门关于进一步加强预防中小学生沉迷网络游戏管理工作的通知》，这是2018年至今国务院发布的一系列预防中小学生沉迷网络游戏的4个通知中最新的一个，是对之前同类型工作的进一步补充或完善。第二，是对此前通过指挥性决定提出的具有方向性、原则性的新工作或新举措做出具有可操作性的具体安排。比如2015年5月4日，国务院颁布了《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》，这些行政事项涉及不同机构，这些事项如何逐步取消？遵循什么流程？遵从什么要求？如何进行监督保障等等，都需要出台更详细具体的措施。而国家税务总局随即于2015年5月25日发布了《国家税务总局关于贯彻落实〈国务院关于取消非行政许可审批事项的决定〉的通知》，对各级税务部门做好取消非行政许可审批事项的工作给出具体的行动指南。第三，是对重要事项、重要工作、重大问题等做出安排、部署、阐明方针政策、提出工作原则等，具有较强的针对性和指示性。比如重要节假日的安排，《春节放假通知》《十一放假通知》；比如重要工作的部署，《国务院关于开展第三次全国土壤普查的通知》；比如重大问题的指示，《国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制关于加强口岸城市新冠肺炎疫情防控工作的通知》。

由以上对比可知，“指挥性决定”和“指示性通知”的适用事项均可以是重要或重大，但是“指挥性决定”的事项往往比较宏大，具有战略性。而“指示性通知”往往不具备这个特点。另外，“指挥性决定”的内容往往较为宏观、抽象，只是一些要求、原则、目标、目的等，而指示性通知的内容则相对更加微观、具体。同时，从新旧程度上看，“指挥性决定”的事项一般是首创的、前所未有，而“指示性通知”的事项则可旧可新。

在前文所述的材料中，XX学院是一个从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。首先，它具有发布“决定”的职权。其次，“在全院开设应用文写作课”和“实行校内粘贴文稿系部负责制”这两件事均涉及该学院各单位、各部门的事情，且影响全校学生的切身利益。可见，该事项在性质上比较重大，用“指挥性决定”和“指示性通知”均可。但是对于高等学校来讲，在全校增开一门课程或者取消一门课程是常规常见的操作，并不具有战略性。因为事项本身并不宏大，事项的内容相对事项主题来讲也可以说较为具体了。

综上，从适用事项的角度，笔者认为该文段内容用“指示性通知”行文更为合适。

二、“指挥性决定”和“指示性通知”的权威性和约束力

公文的权威性和约束力主要体现在两个方面：一个是发文者的规格，一个是发文内容的重要程度。“决定”的发文机关是具有法人资格的机关、团体、企事业单位等社会组织，而社会组织内部的部门、单位，并不具有发布“决定”的权利。

可见，“决定”的发文机关的规格往往比较高。因此，“决定”往往具有很强的权威性和约束力，这表现在“决定”一般都是上级机关针对重大事项，经过研究后对下级机关所做的安排，很具有指导性，一旦成文，下级机关必须无条件地予以贯彻执行，违反者必将受到惩罚，“指挥性决定”亦是如此。

而“指示性通知”的发文机关既可以是具有法人资格的社会组织，也可以是社会组织内部的各部门、各单位。可见，“指示性通知”对发文机关的规格并没有要求。虽然“指示性通知”也有“传达要求下级机关办理的事项”的用途，也具有一定的指导性和权威性，但是它在强制力、约束力、权威性、指挥性上，弱于“决定”。

在该材料中，某学院是具有法人资格的社会组织。该上级组织经过调查、研究，公布了在“在全校开设应用文写作课”及“实行校内粘贴文告系部负责制”的重大决策，这项决策需要所有直接下级机关“各系部”贯彻落实，不容置疑，具有很强的权威性和约束力。因此，从发文规格上看，用“指挥性决定”较好，但是用“指示性通知”也是可以的。不过，从内容的重要程度上看，该内容虽重大但是不具备战略性，这一点显然不符合“决定”这个文种的题中应有之义。

综合权威性和约束力的两个维度——发文者规格和发文内容的重要程度看，用“指示性通知”较好。

三、“指挥性决定”和“指示性通知”的现实执行效用

公文的现实执行效用，是指公文在一定时限内对受文者具有强制约束力，而一旦超过这个时间，作用就会消失。公文的现实执行效用就是公文生效具有一定的时间性。

“指挥性决定”往往是对重大事项做出决策和部署，所以做决定时一定要注意其必要性和正确性，万一有失误会对工作造成严重的影响和损失。而决定一旦做出，往往具有稳定性、长期性的特点。决定的稳定性主要表现在内容上，某个问题一旦经党政领导机关做出决定，就要求在相当长时间内贯彻执行。例如，1984年10月20日颁布的《中共中央关于经济体制改革的决定》，一直是我国经济体制改革的主要政策依据。又如广东省人民政府1997年10月13日颁布的《关于大力发展职业教育的决定》，至今在指引本省职业教育的发展方面仍然发挥重大作用。

而通知一般具有较强的时效性，只在指定的一段时间内有效。具体到“指示性通知”，从行文内容上看，主要着眼于眼前或者近期发生的事情。从执行要求上看，一般要求近期即开始着手办理或者执行，有时还要做时间段上的具体安排。如国务院2017年2月7日发布的《国务院办公厅关于开展全国政务服务体系普查的通知》（国办函〔2017〕17号）中，国务院办公厅除了就“开展全国政务服务体系普查”的有关事项进行安排部署之外，还要求各部门将开展普查的负责人相关信息于2017年2月28日之前上报。

回到该材料中，“在全校开设应用文写作课”及“实行校内粘贴文告系部负责制”是经校长办公室做出的决定，其针对的背景是“某学院校园内张贴的各种文告大量存在使用文种混乱、格式不规范、语法和逻辑错误很多等问题”，这个问题不仅不利于学生正确掌握应用文，而且影响到良好校园文化的形成。从这个背景出发，做出这一决策是必要的，也是正确的。该决策一旦发出，需要各系部长期执行。

综上，从现实执行效用来看，用指挥性决定行文更为合适。

四、结论

从以上多角度对比可知，该文段使用哪一文种的结论并不一致，这种情况在公文撰写的过程中经常出现。出现此情况的原因主要有以下两个方面：一是出题者对相近文种的知识掌握的不透彻、不全面，在文段中出现A文种特点的同时又出现B文种的特点，让答题人无所适从。二是为了凸显某一事项的重要性，故意提高该文种的规格，误导答题人。比如将本该用通知的文种用了决定等。

我们在选择文种的时候，遵循的最基本的原则是适用的事项，也即《党政机关公文处理条例》的规定，这是目前为止最权威的公文行文规定。当文段体现的公文特点相互矛盾时，应该以适用的事项作为根本的取舍标准。

最终，通过分析可知，该文段用“下行性通知”行文更为合适。根据材料，撰写的下行性通知如下：

各系、部：

为改善我院校园内粘贴文告存在的文种混乱、格式不规范、语法和逻辑错误很多等问题，引导同学们学习和正确使用应用文，打造健康的校园文化，塑造学院的良好形象。院长办公室会议决定：

一、在全校开设应用文写作课。从下一个学期开始，面向所有大一入学新生开设应用写作课，其他各年级学生在毕业前补开应用写作课。请各系、部做好教学计划的调整和安排，确保课程的顺利开设。

二、实行校园粘贴文告系部负责制。凡在校园内粘贴的各种文告，在每件文稿发布前，系、部要有专人负责对文稿进行审核，确保文种使用规范，语言规范，行文格式正确。

望各系部认真贯彻执行！

XX学院

XXXX年X月X日

五、结语

正确选用文种，不仅能够确保公文处理工作的规范化和严肃性，而且可以有效发挥公文的权威性和约束力，提高党政机关的办事效率。反之，不但公文质量受到影响，还会妨碍公文意图的传达和发文目的的实现。

作为教师，在教授学生公文知识时，唯有从源头着手，从不同公文的适用事项、权威性和约束力、公文的现实执行效用等多维度分析，才能扎实掌握各种应用文写作的知识，在使用和教学的时候做到胸有成竹，有理有据，使学生获取正确的应用文写作知识。