健全农村集体经济组织主体运行制度 确保宅基地“三权分置”改革落地

●肖万春 李媛媛

当前，我国正处于深入实施乡村振兴战略的关键时期。近年来，中央一号文件对农村宅基地改革作出了持续性全面部署，2021 年中央一号文件提出“加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式”，这为我国进一步推进农村宅基地“三权分置”改革指明了具体方向、提供了根本遵循。创新农村集体经济组织主体运行制度，是深化农村宅基地制度改革、保障农民财产权益、壮大集体经济、实现乡村振兴的基础和保障。随着我国城镇化深入推进，农民工市民化，我国农村宅基地“三权分置”改革中面临宅基地所有权人即农村集体经济组织主体权利行使不充分、宅基地的财产权益体现不明显，以及农村集体组织成员的高度封闭性、资格条件不明晰不统一、资产权益实现难等问题。新时代新阶段，我国农村宅基地改革进入啃“硬骨头”关键时期，必须坚持问题导向，进一步解放思想深化农村集体经济产权制度改革，以宅基地产权改革为基础，以盘活利用闲置宅基地和闲置住宅为抓手，积极稳步推进宅基地“三权分置”改革试点，采取切实有效措施，健全农村集体经济组织主体运行制度，激发农村集体经济组织主体运行活力，着力提升农村宅基地资本发展能力，全面助推乡村振兴。

一、建立健全农村集体经济组织成员权制度

农村集体经济组织成员权是农村宅基地资格权获得的前提，当前各地在宅基地资格权获取标准和程序上差异很大，这既要求各地立足实际制定具体的资格权获取的实施细则，更需要从国家层面出台相关法规文件，明确农户宅基地资格权获取的基本条件和原则要求。

一是建设完善全国统一的农村集体经济组织成员资格制度。当前，我国各省（市区）农村集体经济组织成员形成历史复杂、差异性大，全国缺乏统一的农村集体经济组织成员权资格条件标准，造成农村集体经济组织成员收益分配纠纷频发。为此，必须尽快建立完善农户宅基地资格权认定办法，建议加快制定出台《国务院关于农村集体经济组织成员资格认定办法》（简称《办法》），坚持农村集体经济组织成员资格的取得唯一性原则，以成员权理论为依据，以依法登记所在地常住户口作为形式要件，以是否需要本集体经济组织农村土地作为基本生活保障为实质要件，全国统一明确界定农村集体经济组织成员资格的基本标准和原则要求，为确保农民分享集体财产权益提供成员权法理基础。

二是创新农村集体经济组织成员权资格取得、丧失形式。各省（市区）要按照国务院制定的《关于农村集体经济组织成员资格认定办法》，立足各省（市区）实际，加快制定出台农村集体经济组织成员资格认定具体实施细则，顺应城乡融合发展要求，遵循开放性原则，创新成员资格取得、丧失形式。在成员资格取得方面，遵循一般的初始取得、法定取得方式外，可以探索申请取得方式，即只要符合法律法规等规定，经申请人自愿书面申请，按民主议事程序可以取得农村集体经济组织成员资格。在成员资格丧失方面，为鼓励城镇化中农村人口落户城镇，对于已经落户城镇不具有农村经济集体经济组织所在地常住户口但初始取得并第二轮仍保留农地承包权的，应保留农村集体经济组织成员资格。对于回乡退休养老人员，因享有退休人员的工资及各项福利待遇，即使户口迁入回村并在村里生活，也不能认定为具有完全的农村集体经济组织成员资格。

三是出台分立户主资格条件管理办法。国家层面要尽快制定出台《农业农村部关于农村集体经济组织成员分立户主资格条件的意见》（简称《意见》），各省（市区）要按照农业农村部《意见》要求，制定出台具体实施细则，各设区的市对接《意见》及本省（市区）的实施细则立足实际颁布出台《关于农户向农村集体经济组织申请宅基地的管理办法》，适度放开农村宅基地使用权的流转限制，提升农村宅基地资产转变为资本发展的能力。在确权合规自愿前提下，对于农村闲置宅基地使用权流转范围，应在扩大到县（市区）域内集体经济组织成员内部试点的基础上，进一步放宽到返乡创业人员、回乡乡贤依法拥有宅基地一定的使用权，在落实现有可以租赁农房、与当地农民合作建自住房政策的前提下，在不突破宅基地面积标准的条件下，创新“乡贤乡居”政策，探索继承祖宅的乡贤回乡翻建新建房屋和在农村无房的创业人员、乡贤回乡“积分建房”的试点，允许返乡创业人员、回乡乡贤依托自有闲置住宅发展乡村产业项目，享受一定时期宅基地使用权和房屋财产权，但不得用于开发商品房地产项目或建豪华别墅。

二、严格摸底立档建库，以确保“一户一宅”政策落地

要确保农村宅基地“三权分置”改革“一户一宅”政策落地，必须在建立健全农村集体经济组织成员权制度的基础上，严格摸底立档建库。

一是严格摸底立档建库。由国家农业农村部牵头，联合国家科技部、国家住房和城乡建设部等相关职能部门，按照《办法》要求，组织全国性的农村宅基地全面摸底，加强全国性农村宅基地立档建库工作，推进全国一体的“农村集体经济组织成员数据库”建设，依托各级政府农业农村管理部门，加快村镇地籍调查成果资料整理和数据入库，建立国家、省、市、县（市区）、乡镇、村六级信息共享管理的全国统一的农村集体经济组织成员数据库和农村宅基地地籍信息系统，给农村宅基地管理插上“大数据翅膀”，从源头杜绝审批过程中“一户多宅”和无宅基地资格权人获批农村宅基地等现象发生。对于入库资格标准，必须以农村集体经济组织成员权资格为基本前提条件，还要结合村庄伦理公平与对村庄的感情和付出，以及他们迁出户口的动机、再次迁回的可能性等各种因素综合考虑。同时，“成员量化标准”和“成员收益”要相匹配，以充分调动农民积极性，确保农民能够公平地参与农村集体经济组织运营和管理。

二是确保“一户一宅”政策落地。为公平实化集体经济组织成员权利，各地要在严格摸底立档建库的基础上，尊重历史根据现实情况分类处理农村宅基地超面积及闲置问题。对一户一宅超面积的本村农户，根据历史现实情况对已颁证的超占面积宅基地有偿购买；对一户多宅的本村农户，在确保其一户一宅的同时，对多占的宅基地根据历史现实情况对已颁证的进行适当补偿退出收归集体，对擅自建造房屋的必须依法无条件退出收归集体统一调配；对于不符合政策法规要求的外村农户或城镇居民非法占有的宅基地，必须严格依法无偿收归集体；对于闲置宅基地和闲置农房，应依法分类适度集中，统一规划整理，或入股开发发展文旅创意业、农家乐等产业，或参与“增减挂”项目复垦为耕地、林地等农用地。

三、健全农村集体成员财产权益分配保护制度，确保宅基地权益“三权”共享

深化农村宅基地“三权分置”改革，就是要实现宅基地所有权、资格权、使用权“三权”利益共享。全面落实农村宅基地所有权，就是要求各地在推进宅基地所有权实现形式创新中，必须以创新宅基地所有权主体实现形式为抓手，突出强化规划管理，探索宅基地由永久无偿向分类有偿转变路径，推进宅基地所有权显化；充分保障农户宅基地资格权，就是要以农户资格权认定保护清晰化为抓手，突出公平正义，建立农户资格权保留、重获制度；适度放活宅基地使用权，就是要以宅基地使用权流转盘活规范化为抓手，突出效益提高，依法拓宽宅基地使用权交易范围，鼓励农民利用入股、出租、抵押、合作、转让或变性后转让等方式盘活利用好闲置宅基地和闲置农房。今后要重点做好以下三项工作。

一是以扩充宅基地所有权人的处分权为着力点创新农村集体经济组织形态。农村集体经济组织，是具有独立享有民事权利承担民事义务的民事主体，在符合国家土地利用整体规划和土地用途管制的条件下，应依法保障农村集体经济组织自主进行宅基地分配管理，丰富扩充农村集体经济组织对宅基地的处分权，细化对多占宅基地收回权或有偿使用权，从而增强农村集体经济组织主动管理宅基地的积极性。同时，在遵循市场规律和现代经济组织运行的相关法律法规的前提下，要支持鼓励各地以村组为单位，积极探索创新农村集体组织形态，诸如创建土地股份合作社、劳务合作社、资本合作社等集体组织形式，通过股份界定、分红保底，从而有效盘活利用好农村沉睡的宅基地资产，实现农户、村集体、社会资本互利共赢。

二是以确保集体经济组织成员权益为前提规范股权设置。为确保集体经济组织成员权益，各地在推进农村宅基地“三权分置”改革中，要积极探索创建股份合作制。对农村集体经济产权可以设置成员股，成员股的设置是以农村集体经济组织成员权为前提，主要体现集体所有制下成员权利平等，同时还要兼顾集体资产形成中个人劳动贡献等因素，可设置个人股、劳龄股、贡献股、贫困优先股等股权。特别要强调的是，在农村宅基地“三权分置”改革中创设的农村集体经济股份合作制，应具有以下特点：在决策机制上，实行一人一票，突出民主决策、民主管理的要求；在利益分配上，秉承共同富裕原则，突出社会主义公有制劳动联合的属性；在经营机制上，突出股份制经营灵活的特点。同时，还要严格区分权益股和发展股。针对当前农村宅基地产权制度改革中出现的权益股和发展股混合设立的问题，必须严格区分、及时规范，明确规定参与集体经济组织发展项目的非集体经济组织成员不得非法侵吞控制集体资产，更不得依据其经济投资在集体经济组织内部分享股份，农村集体经济组织成员所获分红必须在集体经济组织内部按照集体收益分配办法和成员持股进行分配。

三是以赋予完整用益物权为保障，因地制宜探索闲置宅基地盘活利用方式。闲置宅基地盘活利用要统筹考虑区位条件、资源禀赋、环境容量、产业基础和历史文化传承等因素，选择适合本地实际的农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用模式。鼓励各省（市区）选择一些当地政府重视、村级组织健全、客观条件优势明显、宅基地管理规范、产业发展基础好、群众积极性高的村，有效开展农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用试点示范，以村为单位探索宅基地退出盘活机制，积极探索宅基地使用权有偿退出激励、宅基地集体所有权的有偿使用、宅基地资格权在特定范围内转让等改革试点。要求各个试点示范村根据各自的区位条件、资源禀赋、产业基础和历史文化等因素，因地制宜选择适合本地实际的农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用模式。对空心房、闲置宅基地、“一户多宅”数量较多的地区，支持结合土地全域综合整治工作，盘活利用闲置宅基地和闲置农房，统筹安排新增宅基地布局；对于区位条件好、人多地少的城郊地区，在试点和尊重村民意愿的前提下，参照现有的征收政策，采取货币化安置、集中安置等多种政策组合方式，保障村民居住条件改善；针对人多地少的山区城中村，各地要根据农业农村部相关文件精神出台实施意见，分类适当放宽农村建房层数限制，也可以探索“一户一居”，确保村民住有所居；支持有一定治理能力的乡村，打破现有“组”的行政界限，基于自然村进行“部分盘活”，建立与乡村协调发展、互促并进的农村社区；对于具有农村产业发展基础或潜力的乡村，鼓励农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等方式利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目；对于带有民族特色特点、具有文化传承意义的闲置农房和传统古村落要进行保护性盘活利用，探索完善村集体自主开发、农户自主开发、国有资本开发、社会资本参与开发等不同类型的盘活利用模式，创新宅基地使用权和农民住宅所有权抵押贷款方式，设立农村宅基地“三权分置”改革专项债券。通过试点总结经验，加快把试点村域成熟政策上升为法律的步伐，赋予农村宅基地和农民住宅完整的用益物权，依法提供实现形式创新的包容空间。