坚持以人为本共享发展积极构建更加优质更加充分更加均衡的养老服务体系——《江苏省养老服务条例》解读

☉王磊 叶翔宇

特邀嘉宾：

王腊生 省人大法制委员会主任委员

陈正邦 省人大社会建设委员会主任委员

沙维伟 省民政厅一级巡视员

2022 年9 月29 日，省十三届人大常委会第三十二次会议通过了《江苏省养老服务条例》。条例共十章八十六条，主要规范了基本养老服务、养老服务设施规划和建设、居家社区养老服务、机构养老服务、医养康养结合服务、扶持保障、监督管理等内容，自2022年12月1日起施行。为了更好地宣传贯彻条例，本刊特邀两位参与条例修订的嘉宾为您作全方位解读。

问：江苏是全国最早进入老龄化社会和老龄化程度较高的地区之一，随着我省人口老龄化进程不断加快，养老服务的发展任务、发展目标、发展环境都发生了较大变化。请介绍一下，这部条例修订的背景和意义？条例有哪些特点？

陈正邦：江苏是全国最早进入老龄化社会和老龄化程度较高的地区之一。2015 年，我省在全国率先制定了养老服务条例，但随着我省人口老龄化进程不断加快以及国家各项新制度、新政策、新措施的密集出台，养老服务的发展任务、发展目标、发展环境都发生了较大变化。截至2021年底，全省60周岁以上常住老年人口1883.68万人，老龄化率达到22.15%。及时全面修订条例，是贯彻落实习近平总书记关于做好养老服务工作重要论述、推动养老服务高质量发展的具体行动，是我省实施积极应对人口老龄化国家战略、实现经济社会发展和人口发展协调促进的重要举措，是努力构建适应时代发展、符合实际需要、具有江苏特色的养老服务体系的客观要求。

这项立法具有以下特点：一是贯彻落实党和国家最新决策部署。认真贯彻落实习近平总书记关于做好养老服务工作的重要论述，把“十四五”养老服务体系规划、推进基本养老服务体系建设意见等最新决策部署体现到条例中来。二是研究解决养老服务领域重大问题，为养老服务高质量发展提供制度保障。针对养老服务供给不平衡不充分、医养融合发展依然存在制约、养老服务人才供给不足、养老服务新产业新业态新模式发展有待进一步发力等问题和不足，采取有效措施加以化解。三是科学把握养老服务发展趋势，结合省情实际作出适度前瞻的制度设计。总结我省各地成功做法和探索实践经验，在基本养老服务供给、医养康养结合服务、长期护理保险和个人养老保险、扶持保障措施等方面，作出配套衔接、适度前瞻的规定。

总的来看，条例适应时代发展、符合实际需要，对于推动积极应对人口老龄化国家战略的落实，践行以人民为中心发展思想，努力推动“强富美高”新江苏现代化建设有着非常重要的意义。

问：说起养老，居家社区养老要有基础、医养康养要有条件，不同的家庭有不同的需求，地区之间、城乡之间有差距，社会上养老服务组织也是形态各异，提供的服务也是千差万别。请问，条例在应对养老服务领域新情况新趋势，构建符合江苏实际的养老服务体系方面，有哪些具体规定？

王腊生：这个问题，实际上涉及到整个养老服务体系的建设与多样化多层次的养老服务。条例围绕积极建设更加优质更加充分更加均衡的养老服务体系，作出了系统的制度设计。一是完善养老服务体系。明确各级政府及相关部门、人民团体的职责，推动社会力量有序参与，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，提供覆盖城乡、惠及全民、均衡合理、优质高效的养老服务。二是保障基本养老服务。要求为老年人提供老有所养、老有所依所必需，与经济社会发展水平相适应的基础性、普惠性、兜底性基本养老服务。三是推进养老服务设施建设。要求制定养老服务设施布局专项规划，合理确定各类养老服务设施的种类、数量、规模以及布局，加大养老服务设施建设力度。四是促进居家社区养老服务。明确居家社区养老扶持保障政策和服务内容，支持家庭承担养老功能，合理均衡布点社区养老服务设施，推进适老化改造，鼓励发展颐养住区。五是规范机构养老服务。明确政府建设公办养老机构，鼓励社会力量举办养老机构，提供多层次、多样化的养老服务；规范养老服务收费，对预先收取服务费作出必要限制。六是促进医养康养结合服务。要求统筹医疗卫生和养老服务资源，推进医养康养融合发展，养老机构依法设立医疗卫生机构和提供医疗卫生服务，医疗卫生机构开展医养结合服务和举办养老机构。

问：实践中，基本养老服务的惠及面最广，参保老年人、经济困难老年人、特困供养老年人和其他一些有特殊情况的老年人，在享受基本养老服务过程中会有不同的需求、遇到不同的困难和问题，请问条例在这些重点群体老年人服务保障方面有哪些措施？

沙维伟：基本养老服务是由政府直接提供或通过一定方式支持相关主体向老年人提供的，旨在实现老有所养、老有所依必需的基础性、普惠性、兜底性服务。条例在原框架体例上增设“基本养老服务”专章，强化了政府发展基本养老服务的法定责任。一是完善制度设计。规定省政府制定发布本省基本养老服务具体实施方案及清单，明确具体服务对象、内容、标准等，地方政府制定发布本地区基本养老服务清单和实施标准，并适时调整。二是强化重点保障。要求优先将经济困难的高龄、空巢、独居、残疾、失能、计划生育特殊家庭等老年人纳入基本养老服务范围予以重点保障。建立健全特殊困难老年人关爱巡访制度。三是补齐农村短板。要求将农村基本养老服务设施和能力建设纳入乡村振兴战略规划，推动城乡基本养老服务供给的均衡化、协调化发展。加强县级失能特困老年人集中供养服务机构建设，推进乡镇区域性养老服务中心建设。四是推动提质扩面。要求县级以上政府提高基本养老均等化水平，落实优惠扶持政策，鼓励社会力量参与提供普惠性基本养老服务，保障符合条件的老年人能够方便可及、大致均等地获得基本养老服务。

问：据了解，绝大多数老年人都愿意选择在家养老，请问条例在支持家庭承担养老功能，提升居家社区服务能力方面有哪些规定？

陈正邦：巩固居家社区养老服务基础性地位，是贯彻实施积极应对人口老龄化国家战略的必然要求，是提升广大老年人获得感幸福感的重要内容。条例坚持问题导向，对推动居家社区养老服务高质量发展的条款内容进行了扩充完善。一是加强设施规划。规定新建住宅区和已建成住宅区社区养老服务用房的配建标准，鼓励对相邻住宅区的配套养老服务设施进行资源整合。要求县级人民政府考虑为老年人服务的便利性和服务半径等因素，合理、均衡布点社区养老服务设施。二是突出家庭赋能。鼓励家庭成员与老年人共同生活或者就近居住，独生子女父母年满60 周岁后患病住院期间，独生子女每年可享受不少于五天的带薪护理假。拓展家庭适老化改造覆盖面，提升居家老年人生活便利性。三是统筹服务资源。要求县级人民政府统筹利用养老服务、医疗卫生等资源，按照国家和省有关规定推进覆盖城乡的综合性养老服务中心、居家社区养老服务站建设。

问：在医养康养结合服务方面，各地探索形成了一批医养结合模式，比较典型的有医养协作模式、医养融合模式、服务集成模式，但仍存在一些难点堵点问题。在现行条件下，如何有效整合医疗资源和养老资源，积极探索医养结合发展路径？

沙维伟：医养结合是以老年人需求为为导向，按照老年人由健康到患病、再到失能失智状态的规律，建立起各个环节有机衔接的整合型医养结合养老服务体系，包括保健、预防、疾病急性期治疗、疾病慢性期治疗、长期照护、安宁疗护等六个环节。从全省各地的做法来看，形成了一批医养结合模式，比较典型的有医养协作模式、医养融合模式、服务集成模式，但仍存在一些难点堵点问题。对此，条例专列“医养康养结合服务”一章，以老年人需求为中心，引导和促进对医疗资源和养老资源的有机整合和高效利用，丰富医养、康养服务内容和服务形式。一是建立健全多部门协同推进工作机制，统筹医疗卫生和养老服务资源，推进医养康养融合发展；二是支持养老机构设立医疗卫生机构和提供医疗卫生服务，医疗卫生机构开展医养结合服务和举办养老机构，加强医疗卫生机构与养老机构合作，促进资源共享与服务衔接；三是发展居家社区医养结合服务，推动社区医疗卫生服务设施与社区养老服务设施统筹规划、毗邻建设，为居家社区养老服务提供健康支撑，对行动不便的居家老年人提供家庭病床、上门巡诊等服务；四是发展专业护理服务养老机构，支持基层医疗卫生机构设置康复、护理、安宁疗护床位，重点为失能、认知障碍老年人提供康复护理等服务。

问：江苏老年人口庞大，养老服务需求更加多元，相对来说养老服务产业有很广阔的市场，请问养老服务条例在引导、规范养老服务组织和行业发展方面有什么规定？针对少部分养老机构的不规范经营行为，有哪些监督管理措施？

王腊生：条例围绕深化养老服务“放管服”改革，将现行养老服务扶持保障和监督管理措施以法律形式加以固化，通过法治化手段推动养老服务提质增效。在引导、规范方面，一是加大经费支持。规定县级以上政府设立养老服务体系建设专项资金，根据经济社会发展水平、老年人口状况适时调整对养老服务的投入。对符合条件的养老服务组织给予相应的建设补助和运营补贴。二是强化要素保障。优先保障养老服务发展所必要的规划、土地、人才、技术、资本等要素供给。建立健全养老服务人才培养、使用、评价和激励机制。推动发展规模化、品牌化、连锁化的养老服务组织，培育发展示范性养老服务组织。三是规范市场主体。养老机构预先收取服务费的，应当有服务协议约定，预先收取的服务费金额不得超过六个月的服务费，收取的预付费应当建立专户存储，采取商业银行第三方存管方式确保资金管理使用安全。

在监督管理方面，一是强化部门协同。明确民政部门通过建立健全养老服务工作议事协调机制等方式，会同有关部门强化养老服务监管能力，及时查处违法违规行为，依法维护老年人的合法权益。二是厘清职责权限。明确民政及相关部门依法对养老服务组织实施监督检查可以采取的措施，要求养老服务组织应当配合，不得拒绝、阻碍。三是明确法律责任。对违反条例规定的相关行为设定处罚措施，强化条例的法律约束力和执行力。