从档案开放利用视角看新修订《档案法》

■杨 靖 韩萌萌

近代之前，档案利用具有阶级性和特权性，直到开放原则的提出才使得档案利用逐渐成为各国公民的基本权利。《档案法》是推动我国档案事业发展，指导档案工作实践的专门性法律。伴随着它的几次修正（修订），我国对档案开放和公民档案利用权的规定也在发生变化。1987 年《档案法》首次颁布，便在第四章“档案利用与公布”中制定了涉及档案开放与档案利用的相应条款。1996 年、2016 年的版本均在前版的基础上对有关档案开放利用的条款稍作修正。2020 年，新修订的《档案法》基于以往版本大幅调整了涉及档案开放利用方面的相关条款，本文基于这部分修订条款，试图从档案开放利用的视角分析其进步与不足，希望为后续《档案法》的修订提供思路，进而为档案法制建设和档案工作实践两方面的继续研究和实际需要服务。

一、我国档案开放利用法规中存在的问题

（一）保密与开放的矛盾协调问题

档案开放原则使得各国公民逐渐享有接触和利用档案的自由权。但档案工作除了具有文化性、历史性等共同特性，还具有明显的政治属性，承载着可能对国家安全产生重大影响的信息。如果重要档案信息被不法分子窃取，将会给国家安全造成严重危害。而公民作为独立的档案利用者，其行为具有不可预知性。这使得档案的开放必须进行相关限制，设定保密级别，根据密级划定开放的时间和范围。在各国纷纷加强政府政务信息公开制度建设的大趋势下，我国也为保护公民的知情权而制定了相应法律条款。例如，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第26 条规定，应当将属于主动公开范围内的政府信息在其形成或更改之日起20 个工作日内及时公开；我国《档案法》明确规定，国家档案馆保存的档案从形成之日起需要更长的时间才能向社会开放。即政府信息一旦从现行文件转变为档案，便要经历长时间的封闭期才能被允许利用。已经公开的信息却再次被束之高阁，公众利用无门，这显然是一种悖论，易使公民知情权受到侵害。

另外，在现实的档案管理工作中，档案人员往往持有“重管理，轻利用”的传统观念意识，严格保守国家秘密，认真保管档案文献的思想已经超越了为公众开放并提供档案服务的应有职责。一心向内的保密管理行为阻碍了向外的开放服务，可能引起公众对权利缺失的不满。需要认识到，将某些档案进行保密是为了合理有度地利用它们，若是只保不用就会丧失保的意义，使得档案的安全价值大打折扣。保密是为了保护国家重要信息不被泄露，开放是为了保障公民的知情权。在保护国家秘密的同时应兼顾公众主体的信息需求。

（二）职权与责任的过于集聚问题

我国《档案法》明确规定“档案馆应定期公开档案目录”，同时提出了“国有档案应由国家授权档案馆或有关机关公布”的要求。此外，我国《档案法》不仅规定中央政府和县级以上各级地方档案馆应负责其管辖范围内的档案的利用，同时明确声明将对私自提供、转录和发布有关国家档案的人员追究法律责任。这些条款无疑给档案馆及其工作人员造成了一定的权责压力。

一方面，面对数量日益增多、主题复杂多样的各类档案，档案馆没有足够的人力、物力、财力去进行精细化、准确度高的开放与利用。因为开放与提供利用这项工作并不是到了档案已满的封闭年限就可以直接进行，还需要经过严格的审查和鉴定工作。档案馆的工作人员即使是专业出身，相比于档案形成单位，其对档案的形成过程及保存价值等诸多细节也不够熟悉。将对档案的鉴定、评估至最终判断是否能够公布和开放利用的权力完全交给综合档案馆的鉴定部门或提供利用部门，这往往是不现实的。这与希拉里·詹金逊的“行政官员决定论”将档案的价值鉴定权归于行政官员一方是同样的性质，权限过宽，权力过于集中都会使得实际工作出现问题。

另一方面，权力的集中带来的是责任的全担，档案馆及其工作人员是档案开放公布的唯一责任体。由于责任衔接机制缺乏，扩大了档案馆的责任范围，责任衔接出现断层与错位。明明是依据《档案法》的规定履行自身的职责，却要一力承担由各方原因交织带来的档案开放利用不当之后果。在法律上没有免责机制对档案工作者进行保护，他们容易生出规避心理，将所有在开放与公布上不明确的档案一律列入“不可开放与公布档案”的队列，在损害了公民知情权和利用权的同时，还易使档案馆的工作陷入僵化滞后的境地。

（三）利用与公布的割裂分置问题

《档案法》规定，我国公民和组织在拥有合法证明的前提下可以利用已经公开的档案。但是，当前的《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《档案法实施办法》）的第21 条规定，《档案法》中提到的档案利用是指“阅读，复制和摘录”。分离档案的使用权和公布权是《档案法》历经多次修订（修正）都未更改的一项准则，国内学者对此持不同意见。支持者认为，档案公布权并非独立存在，而是一种源自档案所有权的权利，因此其指向具有唯一性，即指向档案所有者。同时，档案的真实用途难以考察和追踪，为了确保档案信息被合理有效地利用，保护档案信息安全和国家安全，两权分置实有必要。反对者认为，将利用权与公布权分开的系统设计剥夺了用户获取，利用和传播公共档案中信息的自由，并严重侵犯了公众的知情权。

笔者认为，档案利用和档案公布不能一刀切进行完全的两权分置或者权力统一，必须考量众多因素：国家因素、公民权利因素、社会因素等等。诚然，档案利用者利用档案的目的和心理具有隐蔽性，会给档案信息安全带来极大的不确定性。结合我国国情考量，将档案公布权从档案利用权中剥离出来，全部赋予档案馆和有关机关可以为档案利用设置一道限制关卡，降低档案信息被非法使用的风险。然而，这又会造成前文所说的档案馆权限过宽带来的实际工作困难。两害相权取其轻，采取档案利用权和公布权的两权分置貌似更合理。可是换一个角度来说，制定《档案法》的目的是为有效地保护和利用档案，为社会主义现代化建设及中国特色社会主义事业服务。那么根据《档案法》利用档案理应要为各领域、各学科的发展服务。事实上，档案的“利用” 不是指档案的利用方式，而应以利用者的需求为目的，在利用者满足需求的过程中实现档案的价值。普通公众可能仅仅为满足自身简单的需求去利用档案，但某些研究人员，比如著述型研究者，他们的最终目的是在其公开发表的著述中使用所查阅的档案信息。基于目前的法律规定，他们不能公开引用档案馆已开放却未公布的档案，则其档案利用需求无法真正实现。这不仅有悖于《档案法》中有关论述的内涵，也大大削弱了档案的利用和使用价值。现阶段，档案利用权和公布权依然处于两权分置的状态，但不可否认如此并不符合档案利用工作的客观实际，也在一定程度上损害了档案利用者的权益，无法充分发挥档案利用的价值。这是一个长期的问题，没有完美的答案，需要档案立法者随着考量因素的权重变化逐渐找到最平衡的方法。

二、从档案开放利用视角看新修订《档案法》的亮点

（一）调整档案封闭期与开放类别，缓和保密与开放对立矛盾

根据新修订《档案法》第27 条的规定，县级以上各级档案馆的档案，从形成之日起算满二十五年即应向社会开放；属于经济、教育、科技、文化等类的档案，可以少于二十五年向社会开放。

这里有两点进步之处值得称道：一是缩短档案封闭期，这是基于我国现状和国际大环境相结合的整体思考。世界各国档案的封闭期大多在20 年到30 年之间，而随着我国公众对档案信息需求的日益增加，档案封闭期应适当缩短。具体缩短多少关系着档案的信息安全和档案利用的效果，需要审慎决策。此次将档案封闭期定为25 年，是考虑到国内档案管理工作的客观事实，比如馆藏档案开放鉴定任务短期内剧增、开放档案鉴定标准仍需细化、专业鉴定人员严重匮乏，采用了折中的做法，兼顾了前瞻性和现实需要。二是扩大档案开放类别。新修订《档案法》中规定的档案开放门类相比旧版新增了 “教育”类，进一步扩充了可提前开放的档案门类，能够在更大程度上满足公众的档案利用需求。这一进步将对缓解档案保密与开放之间的矛盾发挥一定的作用，增加民众好感度。

（二）延伸开放档案主体范围，分散档案馆权责压力

在旧版《档案法》里，可以向社会公众开放档案的主体是“国家档案馆”，新修订《档案法》在第27 条里将其修改为“县级以上各级档案馆”，大大延伸了开放档案的主体范围，让公众可以更便捷地利用所需档案。

此外，第27 条还新增了一句表述：“国家鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案”，这虽然只是条款后增加的一句简单表达，却潜藏着重要的意义。此前公众前往的档案馆大多是综合档案馆，其他包括企事业单位档案馆、高校档案馆和民间档案馆在内的档案馆由于受到本单位制度的限制和《档案法》的忽视，长期处于门庭冷落的状态，许多极具价值的档案无法呈现在更多人的面前。而这些档案馆往往保存有国家级各行业的专业档案，是科技、文化等方面的宝贵财富。但是由于之前没有在法律层面上明确赋予这些档案馆开放档案和提供利用的职权，即使档案封闭期满，它们所保存的本该可以开放的档案却难以公开。而且在实际中综合档案馆由于空间和能力的限制并不能完整接收这部分档案，这便易使珍贵档案信息价值被埋没，无法为社会提供服务。因此，新修订《档案法》的此项规定，从制度层面填补了“开放档案”的漏洞，逻辑上更加周延，有利于激发除综合档案馆之外的其他各类档案馆的开放热情。例如陕西省韩城市有一家民间档案馆——《史记》珍品馆，由韩城市档案局与一位离休干部共同建立，聚集了众多民间散存的《史记》文化珍品，帮助韩城市档案馆打破了由于馆藏资源不足造成的发展困境，也让公众在利用档案的同时感受到城市的历史底蕴。在新修订《档案法》的推动下，将会进一步促进包括民间档案馆在内的各级各类档案馆协同开放，共同彰显档案价值的良好局面。

另外，新修订《档案法》第30 条还规定由档案馆和档案形成或移交单位共同承担对馆藏档案的开放审核，同时要求后者负责开放审核本单位还未移交进馆的档案，并在后期移交时附上意见。该条款的亮点之处在于将开放和鉴定职责不再集聚于档案馆，而是按照层级在档案馆和档案形成单位之间进行合理划分。即档案形成单位负责进馆前的档案鉴定工作，档案馆在档案移交进馆后与形成单位合作开展档案的开放审核。如此既缓释了档案馆过大的权责压力，也让政府信息公开和档案开放之间有所衔接，有利于之后工作的顺利进行。

（三）明确档案目录公布途径，强调创新便民利用方式

相较旧版《档案法》，新修订《档案法》的一大特色是顺应网络时代潮流，并且很多表述注重行为主体的操作规范性与透明性。例如在第28 条中便规定档案馆需定期在其网站或其他平台上发布可开放的档案目录，并且应当为便利公众的档案利用过程不断完善利用规则，创新服务形式。

此处修订的进步性体现在两点：其一是强调和明确了档案馆公布开放档案的途径，这样就使得档案馆的行为能在一个参照平台上被清晰地呈现，并受到社会大众的监督，将有效地约束和限制档案馆及其他档案部门滥用权力。之前由于没有强制规定档案的开放途径，档案保管部门与利用者之间存在着严重的信息鸿沟。在网络空前发达的当今，档案馆把开放档案目录公布在网站上能够给公众提供极大的便利，及时获取所需档案的存放地进行档案利用，将大大降低人们的时间成本。此外，目录信息一旦公开示众后，档案馆便无法随意修改，这在一定程度上可以遏制某些档案部门朝令夕改的不良风气。其二是强调了“完善利用规则，创新服务方式”。旧版《档案法》未对档案的利用方式和服务方式进行解释。在《档案法实施办法》中，利用方式被表述为“阅览、复制和摘录”，在《档案馆工作通则》中则为“复印、照相方法复制”，服务方式主要是举办展览、编制相关开放工具和检索目录、印发档案馆指南等传统方式，缺乏一定的积极主动性。对比前述档案法规条例对档案利用服务方式规定的单一，新修订《档案法》虽没有将公布权作为利用方式赋予公众，但规定档案馆须不断创新服务方式来为公众的利用行为提供方便，也是一大进步。

三、从档案开放利用视角对新修订《档案法》的思考

新修订《档案法》的修订成果显著，亮点众多，单从开放利用的角度来看，相较于之前的几版《档案法》有了长足的进步。但是，经过一次修订无法达到尽善尽美，笔者尝试提出如下几点思考：

（一）档案开放的期限和类别表述依然较为笼统

在新修订《档案法》中，除了规定相关档案自形成日起满25年对社会开放，还规定“经济、教育、科技、文化等类档案”可少于25 年开放，“与国家安全或重大利益有关及其他到期不宜开放的档案”可多于25 年开放。与旧版《档案法》一样，哪些类别的档案提前或延后开放并没有表述明确，而是用“等”和“其他”这样概述性的字眼带过。虽说实际情况复杂多样，法律法规无法完全囊括，但这样笼统的表述的确容易使得档案馆在判定档案开放的范围和时限时趋向保守，给实际的档案开放利用带来争议和麻烦。相关立法者应当在实践中不断思考，是否可以结合实际合理划分提前开放或到期不宜开放需延后的档案种类，并形成具体条款呈现出来。

（二）缺少对未开放档案范围和利用程序的规定

根据新修订《档案法》的规定，与国家安全或重大利益相关的档案即使已达到封闭年限也不宜开放，《档案法实施办法》规定“涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案”到期不宜开放。在这些规定之外，却没有配套的法规具体说明不宜开放的类别范围。国外往往有更详细的规定，英国规定25 种信息可能“不予公开”，17 种信息相对“不予公开”，而与国家安全、议会特权和个人信息有关的8 类信息则是绝对“不予公开”的，具体规定了不同限制程度的未开放档案类别。另外，新修订《档案法》规定组织以及公民若是在进行经济、国防、教学科研等工作时有利用需求，可根据国家有关规定去利用保存在档案馆或相关单位的未开放档案。这里的表述是 “根据国家有关规定”，缺少必要的利用程序和方法，不够明晰。以上都容易使公众在实际利用档案时没有明确的规则指向和充分的法理依据，给利用过程带来困难。

（三）条款设计与其他法律法规尚未形成衔接

《档案法》虽然是国家档案事业建设的“根本大法”,但在设计时仍然需要考虑与其他法律法规的协调和联系。新修订《档案法》在某些条款的设定上依然未考虑到与其他相关法律法规的衔接，稍有欠缺。比如，《条例》的第16 条规定，各级人民政府应在国家档案馆和公共图书馆中设立查阅政府信息的场所，并配备相应的设施和设备，以方便公民、法人或其他组织获取政府信息，此类规定并未出现在新修订《档案法》中。作为公众获取政府信息的场所，档案馆及其他档案机构理应为公民提供设施和配置方面的保障。笔者认为，虽然法律和条例不在一个层级上，但若能在一定程度上有所衔接，将会更好地契合实际应用中的诸多情形。

四、结语

法律只有与时代的发展相契合，才能真正取得成效。新时期，伴随政务信息公开化程度加深以及公民民主权利意识增强，社会公众对于档案信息的利用需求逐步增加。新修订《档案法》的出台顺应社会需求，对档案开放与利用的条款做了较大改动，进一步保障了公民权利。虽然法律法规的完善并非一日之功，但新修订《档案法》以积极的姿态紧随档案事业的发展趋势与新时代的国家方针走向，无疑在我国档案法制建设进程中具有里程碑式的意义。相信随着我国档案理论与实践工作不断取得突破，国情和社会档案观念发生改变，《档案法》对档案开放利用的规定将会更加细致具体，能为解决现实问题提供更充分的法律依据。