铁路基本建设项目竣工财务决算管理研究

张 娜，耿 彦，徐 磊

（1京沪高速铁路股份有限公司 中级会计师，北京100844；2、3中国国家铁路集团有限公司财务部 高级会计师，北京100844）

铁路基本建设投资是促进国民经济发展，提高社会生产力的重要手段。铁路建设项目管理是一个复杂的系统工程，具有投资规模大、建设周期长、涉及专业技术面广、耗用生产资料较多、技术含量高和面临诸多不确定性等特点。一个完整的铁路建设项目，从立项到建成投产，一般应经过六个阶段，即项目立项决策、勘察设计、招投标、工程实施、竣工验收和资产交付阶段。随着铁路基本建设规模不断增加，在项目建设管理过程中“重建设、轻决算”的现象还在范围内存在，造成开通运营后，竣工财务决算办理滞后，内容不完整、数据不准确和产权不清晰等问题，对运营后资产管理、运营成本核算、国家验收产生一定影响，存在审计风险。因此，如何高质量编报竣工财务决算报告，正确反映资产数量、价值、存放地点和资产状况，准确计提折旧真实反映运营成本，已经成为铁路企业面临的刻不容缓的课题。

1 铁路基本建设项目竣工财务决算基本情况

1.1 铁路建设项目管理体制总体情况

铁路基本建设项目实行中国国家铁路集团有限公司、铁路局集团公司、建设单位或项目管理机构三级管理。国铁集团相关部门和单位落实专业管理责任，分工负责，加强指导、督促和协调；各铁路局集团公司、合资铁路公司落实各自工作责任，负责组织、协调、推进项目竣工财务决算和资产交付等工作。

1.2 项目竣工财务决算的作用及意义

铁路建设项目竣工财务决算是项目投产后资产管理的基础，是全面反映项目建设成果和财务状况的总结性文件。竣工财务决算总结了项目建设活动的全过程，考核评价项目执行情况，同时还为建设管理机构开展的其他基本建设项目提供了参照对比与参考借鉴的样本。项目竣工财务决算编制质量，为项目运营后精准核算成本、强化成本管理打下坚实基础[1]。

1.3 项目竣工财务决算的主要内容及要求

铁路建设项目竣工财务决算是由建设单位编制的，反映工程建设项目实际造价和投资效果的总结性文件。竣工财务决算报告主要包括竣工财务决算报表、竣工财务决算说明书、铁路项目竣工资产移交表、项目决（结）算审核资料及其他资料等4类主要内容。编报前必须符合以下要求：一是已完工程与施工单位完成末次验工计价；二是依照核定的项目最终概算，项目资本金全部到位；三是尾工工程投资不超过批准的项目概（预）算总投资的5%，对未完工程及预留费用，明确具体项目、数量、金额、具体实施时间等。编制前要进行全面清理，做到“四清、四相符”要求，即：工程要清、概算要清、资产要清、财务要清；账账、账证、账实、账表相符，具体编报流程详见图1。

图1 铁路基本建设项目竣工决算编制流程图

2 铁路基本建设项目竣工财务决算工作中存在的主要问题

竣工财务决算是对项目投资成果的综合反映，项目建设的各个阶段对竣工财务决算都会产生影响，而影响项目竣工财务决算编制因素可分为项目建设管理的内因和外因，内因主要是项目建设单位（或项目管理机构）管理水平，外因主要是设计单位设计深度、施工单位管理水平，以及地方政府征地拆迁资金到位和征地拆迁管理水平。

2.1 勘察设计方面存在欠缺，造成投资估算差异大

一些建设项目前期设计深度不够，投资估算金额差异较大，一是变更设计较多、流程或时间跨度较长；二是在办理竣工财务决算时，部分工程的竣工图尚未完成，尤其是变更设计较多的项目[2]。

2.2 建设过程管理不到位，造成概算清理不及时

2.2.1 建设单位管理问题

部分项目建设过程中存在合同管理、资金管理、清概管理不到位问题，影响了竣工财务决算编制进度。一是补充合同签订不及时，部分项目管理机构在变更设计批复或费用类处理滞后，尤其是施工合同内材料负价差调整不及时造成超拨建设资金难以扣回，影响最终合同签订；二是验工计价办理不及时，施工单位资金困难，影响后期工程进度；三是项目开通运营后，项目管理机构对项目后期工作往往重视不够，导致尾工实施缓慢；四是复杂变更设计方案需参建各方多轮次研讨，变更设计周期较长且存在边施工边办理变更设计的现象，已列入概算清理的变更设计因未批复而不能办理验工计价；五是建设单位上报概算清理资料质量不高、建设过程中资料收集不完整、多次补充完善资料，延长了概算清理批复时间。

2.2.2 施工单位管理问题

项目建设管理过程施工单位影响竣工财务决算因素：一是建设过程中施工单位管理人员变化较大，有的项目施工单位刚中标就更换投标时的管理人员，尤其是施工条件艰苦的建设项目人员变化更加频繁；二是施工单位管理人员素质不高，建设过程管理缺乏经验；三是施工过程中只重视项目建设质量和安全，不重视建设过程中项目资料收集整理，概算清理时变更资料不全，影响概算清理上报时间，以及后期竣工决算资料完整性；四是建设过程中临时用地补偿不到位，后期土地复垦不及时，影响征地拆迁办证等工作[3]。

2.2.3 地方出资到位不及时问题

地方政府出资不能及时足额到位严重影响竣工财务决算编制。一是地方政府建设铁路积极性普遍较高，但因财力有限，有的地方资金迟迟难以及时到位；二是省方股东资金来自沿线各地方政府，资金到达建设单位时间跨度较长；三是征地拆迁工作由地方政府负责实施，而协议中对征地拆迁内容约定不够清晰，导致征地拆迁补偿费用增加较多，加大了地方政府出资难度；四是在项目开通运营后，地方政府配合铁路方完善后续建设任务的积极性下降，有些甚至会因概算分配、费用分摊等因素产生分歧进而不配合地方资金到位，导致后续工作难以开展。

2.3 竣工资产移交手续办理滞后

实物资产交付使用与资产管理脱节，可能出现管理真空期，存在竣工资产移交手续办理滞后问题。一是竣工项目资产初验记录表编制移交不及时，或未办理实务资产移交相关手续，项目管理机构也未及时同资产接收单位办理签认；二是站段提出的接收资产质量问题，与施工单位无法达成一致意见，难以办理固定资产接收交付手续；三是合资铁路项目资产委托路局管理时，施工单位、合资公司、站段在办理三方资产移交过程中，往往是合资公司主体缺位，直接由站段与施工单位商讨工程缺陷补强、费用补偿等事宜，造成资产移交手续办理较长、实物资产价值不明晰等问题[4]。

2.4 竣工财务决算考核指标较为单一

国铁集团虽然将建设项目竣工财务决算完成情况纳入对铁路局集团公司（或合资铁路）考核，但是考核的是竣工财务决算在开通运营后六个月完成，这只是对竣工财务决算结果进行考核，考核指标较为单一。而影响竣工财务决算结果的指标因素较多，如变更设计时间长短、地方资金到位、土地办证率和竣工图完成时间以及管理人员变更等因素，这些考核指标在项目建设过程中缺乏详细的考核，导致竣工财务决算编制效率低下，难以按时完成。

2.5 基建财务人员匮乏，素质有待提高

铁路基本建设规模的高速增长和项目管理机构的临时性客观上造成了专业建设管理人才匮乏，影响竣工财务决算的编制。一是建设单位财务人员大多数是铁路运营、多经单位、地方股东或返聘退休财务人员临时组建而成，难以适应铁路基本建设的高速发展。二是随着铁路建设快速发展，部分基建财务人员对铁路建设的过程、特点不了解，对概算不熟悉，财务核算与概算脱节，这些都影响竣工财务决算的编制。三是建设单位财务人员的定员较少，而且还是一套人员，几块牌子，一个财务负责人要兼几个建设项目的财务负责人，会计是多个建设项目的会计，出纳更是多个建设项目的出纳[5]。

3 强化铁路建设项目竣工财务决算管理的主要策略

3.1 加强项目建设过程管理，提高竣工财务决算编制效率

项目竣工财务决算涉及项目建设的全过程，项目建设过程中的方方面面都会影响竣工财务决算的编制进度和质量。因此，建设单位和参建单位都应把竣工财务决算贯穿到建设管理的日常工作中去，严格按照国家“交通强国、铁路先行”的要求，在国铁集团的指导下，不断提高项目建设管理水平，减少竣工财务决算编制过程中遇到的问题。

3.1.1 设计单位应确保设计深度达标

一是要重视项目前期现场调查，勘察到位，确保项目设计深度达标，工程不漏项，尽量减少施工过程中的变更设计；二是对项目管线、电力迁改工程调查充分，征地拆迁数量准确，产权关系清晰：三是在施工过程严把变更设计程序,提高变更设计效率；四是工程完工后及时出竣工图。

3.1.2 提高建设单位项目管理水平

一是加强项目概算管理，及时上报及批复变更设计或费用类处理，防止超拨或少拨建设资金；二是提高合同签订效率，变更设计批复后及时签订补充合同、及时办理验工计价，确保建设资金及时拨付；三是重视征地拆迁管理工作，项目建设过程中及时同各地政府商谈，确保征地拆迁资金按时到位，及时补偿和办证，把征地拆迁工作完成率纳入项目开通前提条件；四是在项目建设过程中建立相关管理台账，做好日常财务核算，为竣工财务决算编制提供准确的数据支撑。

3.1.3 加强施工单位履约管理

一是严格执行招投标条件，建设过程中施工单位要严格履行变更手续，不能降低投标条件；二是施工单位要加强管理人员培养，提高项目建设管理水平；三是施工过程要重视项目建设资料收集整理，概算清理时严把上报资料质量关；四是施工单位建设过程中临时用地补偿及时拨付，土地复垦按时完成。

3.1.4 完善末次验工计价及补充合同签订程序

目前验工计价办法要求征地拆迁5方签认，工程施工4方签认，有些施工企业在项目末期由于建设单位对其制约因素较少，为了满足自身一些费用要求等，漫天要价，将无依据、无理由的费用要求纳入补充合同，否则不与建设单位签订末次合同，制约竣工财务决算开展。措施建议：完善末次验工计价等规则，运用合理方式或法律手段，在没有施工单位签订的情况下可以完成验工计价。

3.2 加强与地方政府沟通协调，确保地方资金及时足额到位

加强与地方政府沟通协调，确保征地拆迁工作有序开展，地方出资及时足额到位。一是签订出资协议时，明确征地拆迁出资的范围和具体内容；二是在出资协议中约定征地拆迁资本金出资以项目概算清理批复为准，尽量不做出资调整；三是加强与地方政府沟通，对拆迁完成的土地及时办理土地证，把土地办证率作为项目开通运营的条件；四是及时协调地方资本金出资及时足额到位。

3.3 完善资产移交工作机制，及时移交到位

办理资产移交要按照固定资产管理办法分类别做好实物资产数量签认，分清责任，接收资产的相关站段要加强资产台账管理，确保资产数量完整。完善资产移交时资料签认传递考核制度，对施工单位资产移交资料编制拖拉，接收单位签认推诿，项目管理机构签认延时的都应严格进行考核。铁路局集团公司应明确合资铁路资产移交给基层站段代管，铁路基层站段与施工单位办理的经济事项接洽，需经合资公司复核认定；资产移交手续经三方确认后，相关资产经由合资铁路账务处理，实物资产由铁路基层站段依据托管经营协议管理。

3.4 健全竣工财务决算考核指标，提高编制效率

为了提高竣工财务决算编制效率，既要考核开通运营后竣工财务决算的完成情况，又要重视影响竣工财务决算指标在建设过程中进行考核。为了有效推进竣工财务决算工作，提高竣工财务决算的编制效率，应该进一步完善考核机制，在项目建设过程中应增加变更设计完成时限、地方资金到位、土地办证率、竣工图完成时间、项目管理人员变动以及概算清理上报时间等相关工作考核指标，尤其是征地拆迁完成情况相关考核指标。通过考核督促建设单位和施工单位重视建设过程管理，提高工作效率和建设管理水平，减少竣工财务决算时遇到的相关问题。

3.5 加强基建财会队伍建设，提高人员素质

加强财会队伍建设，培养高素质财务人员是提高基建财务管理水平的核心工作和首要任务。一是培养基建财务人员不仅要熟悉基本建设程序和法律法规，还要熟悉工程概预算及招投标知识，了解工程技术工艺的关键步骤；二是建立参与基建项目建设和管理关键人员（如项目负责人、财务负责人、技术负责人）与基建项目建设质量、安全、运营管理、经营效益等紧密挂钩考核的管理机制，并落实基建项目终身责任制；三是严格抓好关键人员入口关，建立推荐和任命基建项目关键人员的管理责任机制，使其推荐和任命时严格把关。

4 结束语

铁路基本建设项目竣工财务决算是项目建设全过程管理水平的集中体现。竣工财务决算编制是多个部门共同协作的综合性工作，涉及面广，涵盖内容多，任务繁重，只有在项目建设过程中严格按照国家、国铁集团相关要求，规范建设过程管理，才能确保数据准确、完整。有关单位必须高度重视，采取强有力的措施，确保铁路基本建设竣工决算编报的质量和时效。