适应铁组规则变化的我国铁路国际货物联运发展对策研究*

刘蔚

（中国铁路经济规划研究院有限公司 副研究员，北京100038）

随着“一带一路”倡议的持续推进，我国参与国际铁路运输合作的程度越来越深。其中，在铁路合作组织（以下简称“铁组”）制定的国际联运规则框架下，中国与其他成员国在多式联运、政策制定、铁路清算、车辆使用等领域开展了广泛合作，制定了统一的国际联运规章，有力地推动了铁组各成员国国际铁路联运发展。当前，国际铁路货物联运面临着国际政治和经济环境变化、国内外铁路体制机制变革以及国内运输结构调整等新形势、新变化。在此背景下，铁组广泛吸收成员国意见、建议，陆续对《国际铁路货物联运协定》（以下简称国际货协）、《国际联运货车使用规则》（以下简称货车规则）等一系列规则进行了修订，对我国铁路国际货物联运环境造成了影响。我国如何应对规则变化带来的影响，推进国际货物联运发展成为亟需思考的问题。

1 铁路国际联运规则体系

国际铁路货物联运是指在两个或两个以上国家之间进行铁路货物运输时，只使用一份统一的国际联运票据，由一国铁路向另一国铁路移交货物时，无需发、收货人参加，铁路当局对全程运输负连带责任。

20世纪初，我国铁路国际货物联运开始办理相关业务。新中国成立后，原铁道部与邻国铁路签订政府部门间双边国境铁路协定，并参加国际铁路合作组织，签订多边政府间国际铁路客货联运协定[1]。其中，铁组的国际货协和国际铁路运输政府间组织的《国际铁路货物运送公约》（以下简称国际货约）作为最重要的两大多边公约体系，在各自范围内分别适用不同的运输法规，共同规范亚欧大陆国际铁路联运活动，构成了亚欧铁路国际联运规则体系的主体[2]。在铁组范围下，还出台了《关于国际联运车辆使用规则的协定》《国际联运车辆使用规则》《关于国际旅客和货物联运清算规则的协定》《国际旅客联运和货物联运清算规则》《国际联运大型集装箱使用规则》等一系列配套规则。参见表1。

表1 国际铁路货物联运多边协定

表2 货车规则内容及变化情况

由于历史、政治和经济原因，国际货协和国际货约的适用法律范围不同，导致二者运输规则、运输单据、适用范围等均不一致。近年来，相关国际组织持续致力于建立国际铁路货运统一、完善的法律法规体系。与此同时，铁组广泛吸收成员国对铁路国际联运货车使用规则的修订建议，对其进行了修订。

2 货车规则内容及变化分析

2021年生效的货车规则共8大部分，规定了作为运输工具的货车在成员国开展铁路国际联运中的交接要求、技术条件，以及清算、责任等内容，具体包括：总则；车辆；清算；责任；赔偿请求、诉讼、司法管辖；共用车辆；信息通报；附件。

与2017年生效的货车规则对比情况看，新版本规则正文主体结构未发生变化，主要是通过增加修改或删除相关内容，使货车规则更符合实际，相关表述更为准确、规范。参见表2。

一是在术语部分，增加了对“线路”的定义，并对“车辆”“共用车辆”“过境铁路”等相关表述进行了修订，使其更准确、规范。

二是在车辆使用中，明确规定使用人铁路公司不仅应保证对车辆的技术保养，同时还应“负担技术保养费用”。

三是在车辆的交接条件中，进一步扩大了接收方铁路公司有权拒收车辆的情形，如“根据承运人之间货物交接协议规定或国际货协办事细则相关规定，车辆装载的货物被拒收时，有权拒收车辆”。同时，不允许装车的标准，由“对于1 520 mm轨距车辆，如到下一次定期修理前所余按日历期限不足30天或按走行公里标准少于10 000 km”修改为“对于1 520 mm轨距车辆，如到下一次定期修理前所余日历期限不足30天或所余走行公里少于5 000 km”。

四是车辆的使用条件中，对使用人铁路公司可免付车辆（转向架）使用费的情况，进一步强调需要提供合理的拒收原因，在提前移交车辆时也需寄送书面申请加以确认。

五是不良/破损车辆的修理、返还中，要求使用人铁路公司将编制的修理费用单、车辆所属者询问单寄送至车辆所属者，或向其通报脱轨列车编码和破损情况。

六是清算中，默认清算货币采用瑞士法郎，并补充规定“当双边/多边合同另行规定时，按相关规定办理”。

七是信息通报中，对寄送信函、电报及文件的方式修订为“通过任意一种联系方式以书面形式寄送”。

八是附件中，除了对轮对、轴箱装置、扁弹簧和扁弹簧吊的技术要求进行修改以外，重点对附件12“货车规则费率表”和附件17“车辆、转向架和无转向架车辆使用费费率计算方法”进行了修订，取消了按时长分档计费原则，并对使用费的项目内容和计算方式进行了补充规定，使其更符合各国联运实际。

3 规则变化对我国国际铁路货物运输的影响

3.1 规范性修改使规则更符合各国铁路国际联运实际

近年来，随着各国经济社会不断发展和国际间交流合作不断深入，铁路运输管理体制也不断演进，国际联运规章修改呈现出新特点。如，我国在实现铁路政企分开后持续推进公司制改革，组建成立了中国国家铁路集团有限公司；波兰开展铁路改革，成立基础设施与建设部，作为交通运输行业主管部门；俄罗斯、越南等国实施铁路网运分离改革；为发展物流和国境运输，哈萨克斯坦国家铁路公司将重组为国境物流集团。在此背景下，铁组规则同步将“各国铁路”改为“协约方”，并将协约方进一步划分为车辆所属者、车辆使用者、发送协约方、办理/发售协约方、到达协约方、过境协约方，以适应各国铁路管理体制的变革。

同时，针对当前国际铁路货物联运实践中存在一些不符合国际习惯的交易准则以及交易术语，加上部分承运人、收货人等对国际货物运输的合同条款认识不足，甚至出现商业贸易骗局条款等情况，铁组在修订相关规则时对全文进行了措辞性修改，以保证其与类似国际标准文件相协调。

以上这些修订内容，或是基于当前铁组成员铁路运营改革的需要，或是为适应协定结构性改变的需要，或是完善协定作为政府间协定在法律层面的规范性的需要，虽然未产生原则性变化，但对国际铁路联运的办理实践产生影响。

随着国际联运过程中参与者种类越来越多，缔约承运人、实际承运人、基础设施管理者、车辆经营人、货运代理人不断出现，无车承运人、运单物权化、电子运单、运输便利化等创新实践成为各国间双边、多边国际铁路合作的主要着眼点。我国铁路国际联运面临与境外主体协调难度大、境外车辆状况差、维修保养缺失、排空车不能利用等新情况、新问题，需尽快加强研究以避免产生不利影响[1]。

3.2 对货车管理使用的标准化、规范化要求有所提升

国际联运本身业务复杂，运输距离长、时间久，至少经历两次跨境。在铁路国际联运实践中，虽然货车规则规定的货物列车作业标准总体上得到了执行，但仍存在办理的运输票据和随附文件不合格，缺少必要的许可文件，以及机车车辆和集装箱技术状态不良等情形，影响联运质量和效率[3-4]。因此，根据修订后的国际货协及其办事细则和货车规则，各方应严格遵循规则提出的技术标准、支付结算、信息交换等方面的要求。

一是采取必要措施改进货车技术状态，使用符合货车规则技术要求的车辆发送货物，如不符合要求时，接收方铁路公司有权拒收车辆。二是进行国际联运列车的交接时，必须按照要求优化完善技术作业流程。三是使用人铁路公司应保证对车辆的技术保养，并负担技术保养费用。四是车辆交接的办理意味着责任的转换，规则对承运人责任划分、认定问题进行了补充规定，促使各方优化货车占用管理，提高货车使用效率。

3.3 推动各方利用数字化手段提高信息交换和国际铁路联运效率

从铁路国际联运实践来看，传统的基于纸质单证的运输办理流程已经难以适应日益增长的联运需求，逐渐成为制约运输组织和通关效率的瓶颈[5]。随着铁路信息化水平的不断提升，以及国际联运各参加方信息共享的深入推进，改变基于纸质单证的办理流程，实现以电子数据为载体的信息流程再造，将带来铁路国际联运效率质的提升。因此，在规则相关内容进一步修改完善的同时，各协约方也积极开展有关推广电子文件和数据交换方面的尝试和探索，以缩短通关时间。

随着区块链、云计算等技术不断发展和在国际物流中的应用，其去中心化信息存储、数据防篡改等功能将进一步解决信任和监管风险，为我国铁路国际联运信息共享和无纸化带来新的机遇[6]。

3.4 对使用费率的调整将对国际货物联运成本造成影响

在铁路国际货物联运清算项目中，货车车辆和转向架使用费是重要项目之一。近几年，铁组会议多次围绕修订《货车规则》货车车辆和转向架使用费费率事项进行了研究，但始终未获得参会成员国表决通过。由于货车使用费费率主要发生在国境站，当交付方和接收方轨距不同时需办理换装作业，导致车辆在车站滞留时间较长，进而带来货车使用费增加，若国家轨距相同，则不需要过多考虑货车使用费费率的问题。在此背景下，俄铁提出，现行货车使用费率于1993年获得通过，一直未更新，已不符合当前运输实际和经济社会发展水平，因此积极主张对使用费费率进行修订。对俄铁提出的下调货车使用费费率的修改建议，同为宽轨距的匈铁、俄铁、哈铁等国家，由于利益具有统一性，从而表态结果一致。但鉴于使用费费率、表决权修订的提案一直未获通过，俄铁有意向与货车规则协约方就货车使用的互相清算条款转向双边协议。

2011年以来，特别是统一品牌6年来，我国中欧班列发展取得了巨大成效，带动了海铁、公铁、空铁等多式联运快速发展，推动了通关模式的不断创新，也促进了运输规则的加速调整。但同时，我国铁路国际联运在发展过程中面临着国外铁路的挑战。从运营实际看，俄罗斯、白俄罗斯等宽轨段国家铁路货物运价相对优惠，竞争优势明显[7]。若货车使用费费率下调，将进一步降低其运输成本，加大其市场竞争力，给我国铁路国际联运带来严峻挑战。

4 促进我国铁路国际货物联运发展的对策建议

4.1 积极参与完善国际联运规章，推动建立统一规则体系

我国作为铁组的重要成员国，在国际铁路联运中遵循铁组制定的国际条约和法律法规，积极参与铁组规章的制定和修改补充，推动国际联运规章衔接统一，使其更好地满足我国与其他国家国际联运的需要，对我国铁路来说具有重要意义[8]。

我国应跟踪分析相关国际联运规章实行情况，总结规章在执行过程中遇到的问题，将影响我国铁路的问题及时梳理和提交铁组研究，积极参与规章的修改补充工作。积极向铁路合作组织等机构推荐高级工作人员，争取更多的国际组织重要领导席位，促进我方工作人员在国际组织的管理机构任职，为深度参与国际组织工作和活动创造条件。深化铁路国际规则和标准制定合作，推动国际铁路联运等经济合作事务和相关法规、技术标准、服务标准、运输规则等修订工作，提升我国铁路的国际影响力。

4.2 稳步推进境外铁路通道建设，补强能力薄弱环节短板

当前，亚欧铁路沿线基础设施配套支撑能力不足，战略性口岸持续拥堵告急，特别是新冠肺炎疫情的发生和苏伊士运河的拥堵，使中欧班列运输需求快速增长，开行数量激增，口岸换装通关慢和后方通道能力不足的问题日益凸显，已成为制约中欧班列发展的主要矛盾。

建议加快基础设施规划建设进度，改善境外国境站、换装站等场站布局和配套设备设施，促进运输通道全程点线能力匹配衔接。将铁路口岸打造成具有多式联运功能的大型综合物流基地，加强与港口、公路、航空以及产业园区的统筹规划布局和联动发展，实现铁水、空铁、公铁等多式联运体系无缝高效衔接[9]。加强铁路国境站用于交换初步信息的设备、装置、信息系统和通信设备等技术装备和强化基础设施的措施，使车站及其相邻区段的运输和通过能力与运量相匹配[10]。

4.3 建立健全信息交换共享机制，推动国际货物联运无纸化

《中欧班列建设发展规划（2016—2020年）》明确提出，推进物流公共信息平台发展，整合国内相关行业、部门、企业信息资源，建设中欧班列信息服务平台，逐步实现与沿线国家铁路、海关、检验检疫等信息系统的电子数据交换与共享，打造数字化中欧班列[11]。2021年，国铁集团印发《中欧班列信息集成平台建设行动计划》，开工建设了中欧班列信息集成平台项目，目前已实现与俄罗斯、哈萨克斯坦、蒙古铁路间信息交换。但由于涉及部门和环节较多，我国铁路与其他国家铁路的数据交换平台仍处于需求研讨阶段，与其他国家海关、检验检疫等信息系统的电子数据交换共享亟待推进，距离数字化中欧班列建设要求仍有差距。

建议持续深化信息共享合作，搭建沿线海关高效、安全、规范的数据交换共享平台。推进我国与沿线国家在国际贸易“单一窗口”平台搭建、贸易项目归类、申请流程等方面的标准衔接，实现标准化数据互换，优化口岸监管、执法、通关流程，提高口岸智能化水平。充分运用95306“数字口岸”建设成果及国际联运数据交换等项目，促进中欧班列沿线国家海关和铁路间数据交换、信息共享，通过信息化方式减少文件流转，提高通关和货运运输效率[12]。

5 结束语

随着“一带一路”建设的不断推进，铁路在服务“一带一路”建设中的作用进一步增强，特别是中欧班列快速发展，已成为“一带一路”建设的标志性成果。我国应在多边层面积极参与完善国际铁路货物联运规章体系，在双边层面完善有关协定修订的细化措施，切实维护国际联运秩序和我国铁路利益。