新冠肺炎疫情背景下地方政府公信力影响因素研究——以H市农村调查为例

周恩毅，余晶

西安建筑科技大学公共管理学院，陕西 西安 710055

政府缺乏信誉，就没有权威。爱德曼公司于2019年向外界公布的全球信任度调查报告表示，在2019年度，公众对政府、企业和NGO组织的信任水平依次为47%、56%、56%，前者最低。但中国受访者对政府的信任度水平在全球居高不下，位于榜首，其在2018年为84%，在2019年继续增长为86%。2019年新冠肺炎疫情突然爆发，横扫全球，其在给社会带来负面影响的同时，也让公众对政府的信任水平出现了一定程度的变化。探究是何种因素致使地方政府公信力受到影响？地方政府要采取怎样的手段来取得民众更高的信任？这是很多国家都需要迅速解决的难题。

1 文献回归

1.1 地方政府公信力的内涵

现阶段，学术界涉及政府公信力概念的解释有两种主流观点，公信力的含义也有两类：第一类是从公众主体、政府客体视角切入，对其含义的解释又有两种观点：此代表人物有米勒(2008)等。一种观点是公众对政府行为的认可度评价就是政府公信力，另一种观点则认为公众对政府的信任程度就是政府公信力。第二类是从政府主体、公众客体视角切入，含义解释也有两种观点，其中一种指出政府赢得公众信任的能力就是政府公信力，另一种观点则表示政府公信力是政府具备的一种权威资源，此代表人物有吴威威(2003)、杨金木(2006)。很多学者在综合上述观点以后，认为可以从这两个视角切入来定义政府公信力，即政府赢得公众信任的能力和公众对政府的信任即为政府公信力[1]。地方政府公信力的内涵则需要在政府公信力的基础上来进行理解，大部分学者都以政府公信力内涵为基础，对地方政府公信力的内涵进行了诠释。学者们普遍从以下两方面来进行解释：其一是是社会公众对地方政府在公共管理过程中展现出的能力的认可程度；其二是地方政府本身的授信程度。还有吴义东(2019)等学者指出地方政府公信力就是地方政府借由向地方公众提供公共服务进而赢得基层群众对政府满意度与信任度的程度。也有学者唐铁汉(2005)表示地方政府公信力是当地政府依靠自身的职能职权、民众信用、所握资源来强化地方公众对政府的满意度，从而实现树立政府权威、增强政府影响力、号召力、凝聚力，实现地方政府做事效率提升、业绩增加的一种能力，该能力的出现和功效发挥十分依赖于社会公众对政府的认可程度与信任人程度。

1.2 地方政府公信力的形成原因

从公众视角来分析地方政府公信力的成因，学术界较为认可的理论包括理性选择理论[2]和社会文化理论[3]两种。在理性选择理论视角下，地方政府公信力是指社会发生重大政治事件后，事件余波或者影响对民众产生的后果总和，民众会受到理性的驱动聚焦政府的能力、信用、政策、执行力、对外关系等要素来对政府展开综合评估，评估结果的高低就代表着地方政府公信力的强弱。例如，李艳霞(2020)的研究认为地方政府公信力与个体水平因素是彼此独立，没有关联的，但政府公信力与社会经济水平、国家稳定性、大众态度等因素有关[4]。社会文化理论承继了地方政府公信力是一种文化的观点，其站在社会学与心理学的角度来对地方政府公信力进行解释，认为其是诞生于社会依赖关系、民众互动交流模式下的一种社会资本，而媒体则如桥梁一般，将民众与政府连接起来[5]。

1.3 地方政府公信力的影响因素

学术界有关地方政府公信力影响因素的研究基本上是从社会福利性质角度切入，来展开相关研究的。学者们的研究发现住房与社会保障服务、环境保护、公交服务、基建服务、医疗卫生服务、文娱体育休闲服务、教育服务等多种社会福利服务与地方政府公信力之间都存在正相关关系。多从如下三个研究视角切入：一是政府作为方面。如王奎明等人(2018)指出，地方政府官员形象、制度公开程度、政府行政行为出格、政府行政能力太弱都会导致政府丧失公信力，而且上述因素对政府公信力的影响是由高到低的。研究表明，民众对政府缺乏信任主要有两大原因：第一个原因是政府制定的公共政策不科学，偏差过大，致使医疗、教育、社保等民生问题频频发生[6]；第二个原因是地方政府执政方式不合理，这包括司法制度不公正、信息公开力度小、执法随意暴力、非法拆迁等[7]。唐雲等人(2020)指出公众认为地方政府缺乏执行力与服务实效性，这是导致公众对政府缺乏信任的关键主因。地方政府提供的公共服务质量过低，其效能评价也会降低，而公众在公共服务方面有着敏锐的感知[8]。二是政府绩效角度。政府绩效是影响地方政府公信力的核心主因。公众对政府的信任会随着经济发展状况的波动而变化，当地经济水平低下，公众就会不满，反之，政府公信力就会提升(Citrin&Green，1997[9]；高晓霞，2019[10])。三是新闻传媒方面。新闻传媒的迅速发展是导致地方政府公信力减弱的成因之一，新媒体时代背景下，很多媒体节目为了吸引流量，搏人眼球会大量报道一些政府负面新闻，这些新闻会产生聚集效应，放大政府不作为、不负责的行为，丑化政府的形象，进而使得公众对政府丧失了信任。罗家德等人(2021)的研究也表示媒介使用与政府信任是存在显著相关关系的[11]。

1.4 文献述评

综上所述，国内外学者围绕地方政府公信力展开的相关研究存在重叠的地方。他们都围绕地方政府公信力的现状、内涵、形成原因及影响因素等展开了研究，但这些研究多为定性研究，缺乏实证层面的定量研究，尤其是在“公正公平水平”“政府服务质量”和“政府治理绩效”这三个主要因素的定性与定量结合的研究更为匮乏。因此，本文结合中国国情，从治理新冠肺炎疫情的角度出发，深入基层调研，运用定量分析方法，将这些因素置于同一框架模型内，来探究这些变量影响政府公信力的机理和路径，并在此基础上提出改善地方政府公信力的可能方向。

2 研究假设与变量测量

2.1 研究假设

2.1.1 公平公正水平与地方政府公信力

马得勇研究整合了国外学术界涉及地方政府公信力的相关研究，发现国外学者喜欢以民主导向理论为基础来研究政府公信力。民主导向的政府公信力理论指出政府要想在社会具有权威性与公信力，前提基础就是实施民主政治制度，这样的政府才会被公众所认可[12]。

在新冠肺炎病毒爆发以后，市场中的部分商人和企业大幅度提高口罩、食品、药品的价格，发了一笔国难财，让市场秩序变得混乱无序。对此，地方政府迅速出台相应的措施，加大了市场监管力度与信息公开力度，营造出了一个人人平等、公开公正的市场环境，实现了对医疗物品资源的有序调配与科学管控，缓解了人们的恐慌压力。政府采取及时公开，每日报道重大信息的决策促使公众积极参与疫情防控，公众的力量被放大，态度被重视，他们对政府的信任程度就越深。

综上作出以下假设：

H1：公平公正水平越高，地方政府公信力越高。

2.1.2 政府服务质量与地方政府公信力

瑞典政治学家罗思坦提倡“制度公正论”，其认为政府向市场供给的公共服务是否公正比政府实施的制度是否民主在决定政府公信力方面更具影响力。该学者的研究表明，在社会保障工作方面做得出色的国家(如瑞典)，社会公众对提供职能服务的警察、社保机构有着更高的满意度，对政党组织、议会组织的满意度则要更低一些。此外，对警察、社保机构有着较高满意度的公众对政府也更加认可。所以，本研究作出以下假设：

新冠肺炎疫情背景下，政府提供的公共服务质量越高(包括患者有无获得及时有效的救治；隔离物资发放效率及发放质量；交通出行及失业保障方面的服务质量)，地方政府公信力越高。

H2：政府服务质量越高，地方政府公信力越高。

H2a；感染新冠肺炎患者得到了及时救治，地方政府公信力高

H2b：感染新冠肺炎患者未得到及时救治，地方政府公信力低

2.1.3 政府治理效果与地方政府公信力

赵鼎新表示是政府通过帮扶地方经济发展、完善公共服务质量和提升社会福利待遇来获得公众信任与肯定的。但这样的理论并不具备普适性，其在解释一些客观事实时显得苍白无力。例如，韩国及中国台湾的经济发展速度很快，但政府的公信力却不升反降。在中国，当地经济发展水平与地方官员的政绩评价是密切相关的，但最近几年，这一考察官员政绩的指标出现了改变。现今，我国要求政府从经济发展方向向服务型政府方向转变，地方政府的服务工作内容也不同以往。但事实证明，政府在当地的治理效果越好，民众对政府的认可程度也就越高。因此，可以推断政府控制疫情的速度越快，疫情防控效果越高，政府的公信力就越高。

综上作出以下假设：

H3：疫情政府治理效果越好，地方政府公信力越高。

2.2 变量测量

2.2.1 公平公正水平的测量

制度的公平公正水平是难以预测的，存在未知性。本文使用的问卷在综合我国实际国情与新冠疫情特征的基础上，参考前面相关理论将制度的公平公正水平划分成了4个维度，即信息公开制度、决策透明机制、公民参与制度、民主问责制度。见表1。

表1 公平公正水平测量

2.2.2 政府服务质量的测量

有关政府服务质量的测量使用学者陈永国制作的量表，该量表主要用来测量政府提供的社会福利与社会保障质量，将政府服务质量分为了8个维度指标，具体包括教育服务、医疗卫生服务、住房保障服务、公共安全、公共基础设施、文化体育休闲、环境保护服务和公共交通服务等。本研究在考虑新冠肺炎疫情特征的基础上，选取其中的医疗、交通、就业失业及其他相关指标来测量政府的服务质量，构建了测量量表，见表2。

表2 政府服务质量测量

2.2.3 政府治理效果的测量

世界银行设计出的治理指标体系(WGI)是世界各国普遍使用的国家治理绩效测量指标体系，其具有很强的普适性与实用性。在治理指标体系内的关键指标在2002年以前，每过两年会更新一次，在2003年之后，更新频率有所增加，变成了一年一次。WGI将国家治理绩效划分成了6个维度，即话语权和问责制、政治稳定和暴力避免、政府有效性、管制质量、法治、腐败控制等，在结合新冠疫情背景的基础上，笔者构建出了表3所示的政府治理效果测量指标体系。

表3 政府治理效果测量

2.2.4 地方政府公信力的测量

地方政府公信力测量量表选择学者史天健、郭石磊(2003)曾经用过的量表，量表的题项内容具体见表4。

表4 地方政府公信力测量

2.3 问卷设计

论文用到的调研问卷分为三大主体部分，第一部分主要阐述调研的目的、问卷填写要求和注意事项、承诺书以及调研者的身份填写；第二部分则侧重于调研受访者的基础信息，包括性别、年龄等；第三部分则侧重于调研上述假设变量与地方政府公信力变化之间的相关关系。

2.4 数据收集

本次问卷主要在S省H市若干村以线下形式进行发放，问卷发放数量共计550份，回收问卷共计523份，剔除掉数据不全的无效问卷以后，得到有效问卷479份，问卷回收有效率为91.58%。受访者的基础信息见表5。

表5 样本情况

2.5 问卷信效度

2.5.1 信度检验

为了确保调查问卷的客观性与稳定性，保障数据采集的真实性与有效性，需要对问卷进行信度检验，防止问卷最终的数据分析结果出现较大的偏差。一般将Cronbach’s Alpha值当成评价问卷稳定性或信度的指标，当Cronbach’s Alpha值大于0.9时，表明问卷信度很高；当α系数值介于0.8～0.9的区间内时，表示量表信度较高，满足相应的调研要求；当α系数值介于0.7～0.8的区间内时,表示量表信度基本满足相关要求，基本能够用来调研。本研究量表的α系数值整理成表6所示。分析表6能够知道，各变量的α系数值全部大于0.7，而且都接近或超过了0.9，足以证明问卷具有很高的信度，可以满足相关的调研要求。

表6 α系数与复合信度

2.5.2 验证性因子分析

针对新编制出的量表，在其正式应用之前要对其展开探索性因子分析，见图1。论文用到的量表是在参考、沿用国内外其他权威学者相关研究量表的基础上，对其进行改良后形成的。对量表进行验证性因子分析后，发现问卷内各题项内容有较高的信度和效度。接着进一步分析问卷的信度与效度是否能够满足论文研究的客观要求，且将得出的验证性因子分析结果整理成表7。

图1 验证性因子分析模型

分析表7能够知道，问卷内每一道题的标准化因子载荷都介于0.716～0.832之间，全部大于标准化因子载荷标准值0.5，满足相关调研要求；潜变量公平公正水平、政府服务质量、政府治理效果、地方政府公信力的组合信度(CR)分别为0.852、0.881、0.895、0.861，其指标数值都高于标准值0.7，证明变量组合信度相对较高；此外，潜变量公平公正水平、政府服务质量、政府治理效果、地方政府公信力的收敛效度(AVE)分别为0.591、0.598、0.631、0.608，各变量的收敛效度都高于标准值0.5，足以证明这三个维度变量具有不错的收敛效度，其采集的数据的客观性与真实性是有所保障的，能够作为后续深层次研究的样本数据。

表7 验证性因子分析结果

3 结果分析

3.1 描述性统计分析

各变量描述性统计结果整理成表8。

表8 描述性统计分析

分析表8能够知道，在政府公信力的三个维度中，公平公正水平的平均得分为3.21分，标准差为0.92；政府治理效果的平均得分为3.02分，标准差为0.60。这表明社会公众认为新冠疫情背景下，政府制定的政策与公开信息的行为、以及政府在新冠疫情管控治理方面的成效是令社会公众满意的；地方政府公信力得分为3.14，服务质量得分为3.12，这同样表明社会公众认为政府在新冠疫情背景下提供了质量相对不错的公共服务，政府具有中等偏上水平的公信力。

3.2 变量相关性分析

变量相关性如表9所示。

表9 相关性分析

根据表9能够知道，各变量之间呈显著相关关系。

3.3 变量差异化分析

3.3.1 性别对各研究变量的差异分析

将性别与各维度变量的差异化分析结果整理成表10。

表10 性别对各研究变量的差异分析

分析表10能够知道，新冠肺炎疫情背景下，公众性别是影响政府公正公平水平与政府治理效果感知的因素之一。对比男性，女性对政府公平公正水平的认可程度更高，男性在对政府治理效果的感知得分方面要高于女性。此外，公众性别在地方政府公信力、政府服务质量维度感知方面并无显著差异。

3.3.2 年龄对各研究变量的差异分析

将年龄与各维度变量的差异分析结果整理成表11。

分析表11能够知道，公众年龄与政府公平公众水平感知存在相关关系，这种相关关系呈现出先降再升的特点，结果具有统计学意义；公众年龄与政府服务质量维度存在正相关关系，公众的年龄越大，其对事物的认知就更客观全面，对政府服务质量的感知满意度也越高；公众年龄与政府治理效果也存在相关关系，且关系曲线为显著的倒U型结构，结果具有统计学意义；公众年龄与地方政府公信力之间的相关关系并不明显，结果没有统计学意义。

表11 年龄对各研究变量的差异分析

3.3.3 政治面貌对各研究变量的差异分析

分析表12可知，对于政府服务质量维度，不同政治面貌对各研究变量的感受差异并不明显，但是在公平公正水平、地方治理效果以及地方政府公信力总维度层面，党员身份的被调研对象明显高于群众或者是团员，结果具有统计学意义，可能与党员的思想教育存在一定的关系。

表12 政治面貌对各研究变量的差异分析

3.3.4 受教育程度对各研究变量的差异分析

分析表13可知，对于政府服务质量、政府治理效果两个维度以及感知地方政府公信力层面，不同受教育程度对各研究变量的感受差异并不明显，但是在公平公正水平维度层面，随着受教育程度的增加，均值上升明显，说明受教育程度对不同群体的感知地方政府公平公正水平造成了一定的影响。

表13 受教育程度对各研究变量的差异分析

3.4 变量间关系分析

3.4.1 结构方程模型构建

依托AMOS软件完成建模以后，见图2。将采集的相关数据导入模型内，将最终获得的初始模型拟合指标结果整理成表14。

图2 初始方程模型

分析表14能够知道，模型的拟合度指标卡方自由度之比CMIN/DF=1.820(小于3)，GFI=0.928(>0.9), AGFI=0.904(>0.9) ，CFI =0.967(>0.9)，NFI =0.930(>0.9)，IFI =0.967(>0.9)，TLI =0.961(>0.9)，RMSEA=0.051(<0.08)。上述各项指标全部满足相关的要求，处于标准范围内，由此可知数据和模型具有优良的拟合效果。

表14 结构方程模型拟合度指标

3.4.2 结构方程模型分析

结构方程模型分析与假设检验见表15。

表15 模型路径分析检验结果

当路径系数显著性检验标准值P<0.05时，才表示变量之间存在显著相关关系。分析表15能够得知，三个维度的路径系数值全部比0.05要小，因此可以断定：三个维度与地方政府公信力之间都存在显著的正相关关系，可以通过对这些变量的评价来正向预测地方政府的公信力。

3.5 假设结果的整理

综合上述分析，整理假设结果如表16，可以知道前文做出的假设H1、H2、H3都是成立的。

表16 假设结果整理

4 结论与建议

4.1 研究结论

论文细致探讨了影响地方政府公信力的相关因素，在提出三个假设以后，通过假设模型对假设进行了验证，得出了如下结论：

第一，新冠肺炎疫情背景下我国地方政府有着较高的公信力水平，平均得分为3.14，表明社会公众对政府的认可及信任程度是相对较高的。

第二，性别、年龄等人口变量对政府公信力三个维度变量产生的影响存在差异。公众性别不同，公众对政府治理效果维度的感知得分也存在显著差异；公众年龄与政府公正公平水平维度呈现出先降再升的关系；公众年龄与政府服务质量维度呈现出正相关关系，且结果具有统计学意义；公众年龄与政府治理效果也存在相关关系，且关系曲线为显著的倒U型结构；在公平公正水平、地方治理效果以及地方政府公信力总维度层面，党员身份的被调研对象，明显高于群众或者是团员；在公平公正水平维度层面，随着受教育程度的增加，均值上升明显，说明受教育程度对不同群体的感知地方政府公平公正水平造成了一定的影响。

第三，公平公正水平、政府服务质量、政府治理效果等三个变量维度与地方政府公信力之间存在显著的正相关关系，可以通过对这些变量的评价来正向预测地方政府的公信力。

4.2 相关建议

4.2.1 提高政策的公正性

一是要提高疫情信息公开程度。地方政府需要构建出灵活变通的信息公开机制，以群众的信息需求为导向，积极征求群众在政府信息公开层面的态度和意见，及时解决群众提出的问题，确保群众有参与信息公开决策制定的机会，确保信息公开政策的公正性，确保信息公开的及时性与透明度。此外，地方政府要将疫情管控当成政府决策机制转型升级的契机，将部分权利让渡给社会公众与普通党员，赋予人民表达观点、发表意见的机会，注重人民主体性的发挥，提高人民的政治参与感，让人民感受到政府的民主性，让人民有当家做主的感觉，以此来提高群众对政府的满意度与认同感。

二是要拓宽公民政治参与的路径。引导、鼓励公民借由网络平台、移动终端设备来积极参与网络监管、网络宣传、网络论证工作，增进政府有关部门与公众的感情，拉近双方的距离，依靠网络沟通高效化、信息传递及时化、管理扁平化的特点来丰富公民政治参与的渠道，发挥公民的主人翁意识，实现公民积极参与政治决策的目的。

三是要对新冠肺炎疫情背景下的违法乱纪行为进行严肃处理、及时问责。比如，政府要严厉打击哄抬物价、生产伪劣医疗产品、拒不接受隔离治疗等行为，视情节严重来给予对应的处分，让人民在特殊社会背景下依旧有安全感。

4.2.2 提升地方政府的服务质量

一是在医疗服务方面，政府需要对社会上有限的医疗资源进行分类归类，将医疗资源优先配送给最需要的前线，实现医疗服务资源的合理配置。例如，政府要优先保障老弱病残等弱势群体有药可用，为其提供健全的医疗设施服务，同时要努力确保医疗服务体系健康运作、有序运作，确保公众不用担心因医疗资源缺乏而自己得不到及时救助等问题。

二是不能采取一刀切的方式来管理基层社区的疫情防控工作。政府要明确自己的职责权限与能力范围，为社区提供合乎规范的服务与支持。重点关注社会民生问题，了解公众不满的原因以及公众指责的问题，及时高效地和公众沟通，认真地反思自我，根据相关政策有效协调好疫情管控与群众人身自由之间存在的矛盾，确保社会秩序的有序性。

三是要加强就业与失业保障。加大社会就业需求保障服务力度，鼓励企业快速复工，投入生产，以此来增加市场的就业机遇，优先将就业机遇提供给高校毕业生、农民工等群体。加大求职人员的职业技能培训力度，构建出公益性的、常态化的培训机制，提高就业人员的岗位胜任能力。此外，要出台科学合理的就业兜底保障制度，给予就业困难的人员一些补贴，集中资源来帮助他们完成就业。

4.2.3 增强地方政府对突发公共事件治理效果

在治理有效性方面，一是提高网络信息专业人才的业务能力水平，确保他们可以及时全面地监测网络舆情，处理舆论危机；二是构建出成熟的信息管控问责机制，保障政府信息采集、公开的实效性、准确性与真实性，增强政府的网络舆论危机处理能力；三是政府各部门之间要构建出联动协作机制，积极引入互联网和大数据等技术，在应对突发事件和重大风险时，要做到快速反应、协同处置，构建一个动态互联的防护网络，来实现疫情管控的全覆盖、立体化[13]。

在完善相关的疫情治理法律体方面，政府要健全涉及突发公共卫生事件的法律法规，细化法律条例，确保执法人员有法可依、有法必依，确保政府职能部门的行为举止合乎礼法，以完善政府在社会中的形象。

在加大对腐败的监控方面，要惩治腐败与预防腐败双管齐下，同步进行，聚焦腐败严重的领域和事件，加大监管与清查力度，让腐败无处遁形。

在加大对网络舆情和网络暴力的管控力度方面，政府职能部门要构建出完善的舆情评估与监测机制，实现部门力量的整合，及时发现网络舆情危机与网络暴力问题，采取迅速果决的做法来防止网络舆情危机扩散，防止网络负面能量发散。

利益冲突无