政务热线如何践行“人民城市”理念

○尹佳男

政务热线直接面向社会公众，是政府服务人民的重要载体。以上海为例，12345市民服务热线自2012年上线以来迅速发展，近年来通过打造以为民处事为基点的“服务型政府”、以制度创新为焦点的“回应型政府”和以数字治理为进点的“数字化政府”，不断完善“人民城市”理念下的热线工作机制，是践行“人民城市”理念的生动载体。

一、初心引领：便民利民宗旨不变

（一）热线设立，旨在快速响应公众诉求

20世纪90年代以来，为快速响应公众的诉求，畅通政府和公众的沟通渠道，上海市各区、各委办局纷纷设立政务热线。在发展初期，政务热线规模较小、功能单一，大部分地方的政务热线设备、人员、受理事项等都较为有限，政务热线主要作为群众投诉举报的渠道。1999年3月, 上海正式开通“1600148”, 它集法律服务、人民调解和法制宣传为一体, 成为司法行政机关解答群众法律疑惑, 维护社会和谐稳定的有力武器。上海在1998年设立12315市场监督投诉热线，旨在解决消费争议，维护消费者权益。2001年5月，上海设立12358价格投诉举报电话，专门受理消费者关于价格问题的投诉举报和价格政策的咨询。各条政务热线通过解决投诉、处理纠纷、提供帮助、解答咨询等方式，关注人民群众生活的方方面面，架起一座政府与民众之间有感情、有温度的“连心桥”“爱心桥”“暖心桥”。

（二）不断发展，服务功能持续拓展

21世纪初，上海政务热线以人民为中心，积极服务公众，拓展服务功能。随着城市建设的加速以及“联系群众”“服务人民”等概念深入人心，市民群众要求政府提供更加多样、及时、精准的公共服务，对政务热线工作体制机制提出了严峻的考验。2007年5月，时任上海市长的韩正视察上海市劳动保障12333电话咨询中心，对热线工作做出了提高业务能力，为促进上海社会和谐多做贡献的要求。上海12320公共卫生公益电话在2008年扩容开通 “心理援助专线”和眼病、口腔病防病咨询，进一步满足广大市民对健康知识方面的广泛需求。12319城建热线在2005年整合了市政、供水、交通、燃气、绿化等7个相关职能部门的16条政务热线。上海持续打造高效、精准、温暖的服务型政府，在这一时期开拓服务视野规范服务形式，逐渐产生了多条热线形成合力的趋势。

（三）更高站位，实现热线整合协同

上海12345市民服务热线传承了一直以来上海政务热线服务人民的理念，以新的形式、面貌和工作机制，提供更加规范化、标准化的服务。2012年初，热线建设的初步方案指出要深入推进“服务政府”建设，提出了“市信访办牵头负责、市政府办公厅协调支撑、各相关部门联动响应”的总体构架。同年5月相关会议中将“领导小组全面统筹”的表述加入其工作体系，提高市民服务热线地位，提出“便民利民、适度超前、一号接入、分类办理、循序渐进、逐步完善”的工作原则，更是将“便民利民”放在第一位。2012年10月8日，热线开始试运行。韩正同志指出，12345市民服务热线是一个服务市民的平台，开通市民服务热线是一件利民的好事，要踏实践行热线服务宗旨，真正把好事办好。12345市民服务热线从设计规划到建设运行，其初衷即是以人民为中心。热线积极响应市民呼声，及时妥善解决市民诉求，努力把市民服务热线建成市民的贴心热线、政府的高效热线。

二、工作机制：热线实践为人民

（一）以为民处事为基点的“服务型政府”

1. 坚持走群众路线，以问题导向服务人民

政务热线面向广大人民，从群众中发现问题、解决问题，本质就是“一条热线”串起来的“群众路线”。12345上海市民服务热线坚持群众路线，坚守人民情怀，切实为民解难。热线受理、流转、督办市民提出的包括各类政策和公共信息咨询的事项、在生产生活中遇到的非紧急类求助、涉及政府公共管理和公共服务的投诉，或者就公共管理、公共服务和经济社会发展的意见建议。为精准服务不同需求的用户群体，热线设置10种外语座席和手语视频来赋能基层窗口。这一以问题为导向的服务方式打破了以往以清单为导向的服务方式，为满足群众的个性化需求做出了努力。

2. 完善工单信息流，实现人民诉求直通

每一个政务热线的工单都以一个个热线电话、网页上的一张张表单或其他形式的信息采集为起点，后续案件流转、实地勘查和办理都以此为依据。一张工单即代表了一件“事”，工作流程链上的话务员、经办人员、管理人员共同进行工单的创建、完善和跟进，群众提出的求助和投诉以工单为载体抵达治理第一线，实现人民诉求“一线通达”。

3. 做好三个“总客服”，强化政府整体服务

当好政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”和党委政府服务群众总客服，12345上海市民服务热线进一步强化了政府的整体服务。作为“一网通办”政务服务的统一入口电话号码，热线承担了市民、企业咨询解答、投诉事项转送督办和意见建议的收集整理的功能。“互联网+政务服务”体系建设，使12345热线与网上政务大厅等平台更好衔接，完善功能定位、加强工作联动、实现共享共用。12345市民服务热线作为“一网统管”十大应用场景之一，在“服务型政府”建设中与各级城运中心和职能部门建立了更为紧密、直接的工作衔接，对各类事项进行集成化、协同化闭环处置，推动热线工单全生命周期监管。同时，热线拓展总客服的功能内涵，及时传递社情民意，积极推动资源整合，成为党委政府服务群众总客服，为党委政府和市民群众搭建起一座“连心桥”。

（二）以制度创新为焦点的“回应型政府”

回应型政府强调政府在治理过程中能够对民众诉求进行有效反应，及时地将民众的诉求加以吸纳并转化为公共政策，从而保持民众对政府的信任与支持，实现良政与善治。12345上海市民服务热线深度关注制度创新这一焦点，重构了政府回应群众的机制，在打造“回应型政府”过程中显现“人民性”。

1. 加强公众参与，推动双向互动

政府提供公共服务的过程是“单项自为”还是“双向互动”，决定了能否真正获得人民群众的满意。12345上海市民服务热线通过整体并入、双号并行和设立分中心的方式对超过237条热线进行归并，实现了市民自下而上民意诉求的“一号响应”。热线运营中心将市民来电以工单形式分派至各管理部门，如区城运中心、网格中心和委办局等，并让他们为牵头部门实现属地或职权上的内部协作。工单经办结束后，热线运营中心会对经办情况进行回访，由市民进行满意度评价，形成全流程闭环。以“响应—协作—反馈”为核心的回应机制将市民参与纳入其中，实现了政府提供公共服务的双向良性互动。

2. 构建政府界面，明确回应主体

对市民而言，“政府”是一个笼统的概念，准确匹配更加细化的服务供给与职能部门具有一定难度，存在着主体不明确的问题。12345上海市民服务热线打破了这一传统机制，通过工单转派的规则将服务与部门的匹配工作转由内部的专业人员完成，一通热线电话即可准确找到回应主体，明确了公共服务委托者和代理者的角色，在市民眼前呈现出一个明确的整体政府界面。

3. 塑造党管干部的刚性回应机制

12345上海市民服务热线通过分级分类、定性与定量相结合的办法对各级政府部门、各经办单位开展考核，考核结果纳入党政领导班子和领导干部年度绩效考核体系。与市民感受度最紧密、与政府工作绩效相关的先行联系率、按时办结率、实际解决率和市民满意率等指标都进入热线工作绩效考核计分表中，促使各级部门积极回应市民的合理诉求。

（三）以数字治理为重点的“数字化政府”

技术进步推进政府变革，技术革新激发政府数字治理，并对政府治理理念、治理范式和社会管理方式产生了重大的影响。基于数据治理的精准服务、精确管理和科学决策成为政务热线面向未来的战略性目标。12345上海市民服务热线抓住了数字治理这一数字化转型的进点，在打造“数字化政府”过程中体现“人民性”。

1. 数字技术赋能治理能力提升

话务人员引导来电人准确表达诉求，为案件贴上数据标签，赋予其大数据特性，绘制了明晰的“用户画像”，同时依托动态热线知识数据库完成诉求的初次筛解，进而实现“业务流”与“数据流”的相互推动。通过案件标签化和多级分类，政务热线数据可以展现区域内群众的整体公共需求，根据数据分析的结果开展对重点问题的专项工作计划，实现治理资源的高效配置，解决数据冗余的问题，并减少重复劳动的时间、精力和费用。12345上海市民服务热线实现从精准解决到集约化应对，符合数据治理提效增能的内在意涵。

2. 技术嵌入推动工作流程转变

数据技术在现存结构和组织运作中的应用会导致结构微妙的调整以适应新技术的发展。政务热线兼具门户、平台和客服的功能，自设立起就已经和整个城市的治理系统紧密融合在一起。为提升整体治理效能，热线不断引入数据技术，以考核倒逼部门责任强化，以内部协调实现部门职责细化，以数据共享推动部门合作优化。不少企业拥有自身的客服热线，为缩短转接流程，提升服务效率，12345上海市民服务热线开通8条“企业直通绿色专线”，开设拼多多、东方航空、携程、美团等企业直通道，推进直通企业服务新模式。数据治理的相关技术嵌入政府治理过程，两者不断地相互耦合、彼此形塑，梳理政府服务流程，打通企业服务渠道，拓展市民服务场景。

3. 数据分析强化循证决策功能

政务热线积极拥抱大数据、云计算、人工智能等技术，提升热点挖掘和预警研判能力，进一步感知城市内在规律，把握事态发展变化，拓宽了决策的视野边界。12345上海市民服务热线每年会就防汛防台和进博会筹办等市民关心的热点话题，与技术团队合作，进行专题数据分析，助力职能部门改进工作。尤其在新冠疫情暴发后，热线不断挖掘数据“金矿”，梳理汇总市民来电情况，形成《热点快报》报送市领导和相关部门参考，为党委政府决策提供更精准权威的数据支撑，为决策部署的落实落地提供支持。

三、总结

习近平指出，“坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点”。上海市政务热线从设立、发展到逐步整合至12345市民服务热线，始终秉持着以人民为中心的发展理念。12345上海市民服务热线是上海市政务热线在新时代的崭新呈现，延续了政务热线三十年来的发展思路，不断践行着“人民城市”的理念内涵。热线在整体政府治理的系统中逐步探索出一套以人民中心为价值内核的工作机制，通过不断推进“服务型政府”“回应型政府”和“数字化政府”的建设，架起了一座市民企业与政府之间沟通的桥梁，维系起城市管理的层层网络，让民意通达，让治理落实，持续提升市民满意度和获得感，是新时代上海践行“人民城市”理念的生动载体。

① 邢之国等：《上海广州长沙三地12348 工作模式比较及启示》，《中国司法》2010 年第1 期。

② 江文路：《从控制型政府管理到回应型政府治理——重塑民众政治信任差序格局的改革探索》，《党政研究》2020 年第2 期。

③ 刘叶婷等：《大数据对政府治理的影响及挑战》，《电子政务》2014 年第6 期。

④ 明欣等：《智慧城市背景下的数据治理框架研究》，《电子政务》2018 年第8 期。

⑤ 简·芳汀：《构建虚拟政府信息技术与制度创新》，中国人民大学出版社，2010 年版，第11 页。

⑥ 兰红光：《中央城市工作会议在北京举行》，《人民日报》2015 年12 月23 日，第1 版。