新《职业教育法》背景下职业院校推进产教融合的路径探讨

褚金星 周小青

经过长期酝酿和广泛征求意见，新修订的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称新《职业教育法》）于2022年5月1日正式实施。此次修法将十八大以来以习近平同志为核心的党中央关于发展职业教育系列思想主张，以及多年我国职业教育改革和实践的成果转化为国家法律和意志，为确定职业教育的类型地位、巩固职业教育改革成果、清除体制机制障碍、增强职业教育发展适应性奠定了法律基础，是推进现代职业教育高质量发展、建设技能型社会的根本保障[1]。新《职业教育法》第四条要求职业教育要“坚持产教融合、校企合作，坚持面向市场、促进就业，坚持面向实践、强化能力”[2]。作为办学基本模式，产教融合、校企合作是职业院校办好职业教育的关键，是落实新《职业教育法》的重要原则和前提条件。因此，有必要分析目前职业院校产教融合工作现状和存在的主要问题，明确新《职业教育法》对职业院校推进产教融合的新要求，并讨论其实施路径，这有助于从整体上把握职业教育的时代命题和发展路径，对于在新的历史阶段全面推进职业教育改革有着深刻的意义。

一、职业院校产教融合模式的现状

多年来，国内职业院校结合自身的特点、发展需要以及中国国情，形成了多种形式的产教融合模式：从产、教双方的合作紧密度来讲，其模式可分为松散型、名义型、独立法人型[3]。

松散型合作关系是指产、教双方在经济、组织、管理等各个层面都没有合作或者隶属关系，二者之间是完全相互独立的，但由于政府、行业等外界促进因素相互联结在一起。例如产教融合园区、技术孵化园区、政府设立的经济开发区等。这种合作关系往往以“产”方的经济功能为主，“教”方的人才培养、社会服务等功能仅仅起着支撑和服务作用。

名义型合作关系是指产、教双方通过部分资源要素进行交换而产生合作，并给予某种“名义”，达到利用对方资源的目的，但不涉及实质产权的投入、交易和管理。例如企业冠名的二级学院或产业学院、校外实训基地、企业大师工作室（校内）、教师企业工作站等，赋予合作形式以“产业”色彩，以此名义开展专业和课程建设、实习实训、学徒制班、技术服务、技能培训等工作。名义型合作关系为产、教双方的融合提供了可信承诺，推动了产教融合的深化，是目前很多职业院校实施产教融合的主要形式。

独立法人型合作关系是指产、教双方投入资金、设备、场地、人员等资源，联合成立法人实体，独立进行经营管理和财务核算，突破产教融合产权机制的桎梏，解决松散型、名义型合作关系中的不确定性、行为投机性以及道德风险。如山东海事职业技术学院以学校整体、社会力量参与形成混合所有制高职院校，宜兴高等职业学校部分专业与企业共同以独立法人实体运行紫砂文化产业学院等。

从产、教双方的合作内容角度来看，主要有以下几种形式[4]：一是人力资源合作模式。“教”方职业院校委派教师到企业兼职、挂职，为企业提供技能培训、技术开发等服务，接受企业技能、技术培训，夯实“双师素质”。二是教学改革合作模式。“产”方企业深入学校教学一线，提供专业调整设置、课程体系和资源、人才培养方案修订、教学模式改革等服务；企业选派技术和管理骨干担任学校兼职教师，将企业先进技术、管理、工艺、文化等融入到学校人才培养方案、课程项目、日常教学中。三是学生资源合作模式。学校通过学徒制班、订单班、冠名班、生产实习、顶岗实习等形式，为企业、行业、园区甚至政府提供学生资源，满足“产”方的人力资源需求。这种模式是目前职业院校与行业、企业之间最常见的合作项目。四是资源投入合作模式。即“教”方提供资金、场地、设备、知识产权等资源，入股或直接兴办企业，既可以为学校人才培养、社会服务能力建设提供服务，也可以提高学校各项资源的利用效率，盘活国有资产。这种形式在职业院校中很罕见，但根据新《职业教育法》的要求，这种形式是一种重要的产教融合模式发展方向。

二、职业院校产教融合存在的问题

（一）产教意图“背离化”

产教意图“背离化”是指由于产、教双方价值观的不同，导致合作目的和工作内容相背离，合作过程中产生不可解决的困难和矛盾，导致产教融合合而不融、校企合作合而不实[5][6]。

1.产教双方利益关注点的不同导致“背离化”

“产”方往往是经济组织属性，对产教融合最关心的是能否产生直接或间接的经济效益，能否为企业、社会或个人创造财富；至于人才培养工作和效益，他们认为这是学校和政府的事情，没有主动与学校合作开展人才培养的意识；另外，国内大多数企业也缺乏开展职业教育相关的工作经验。因此，“产”方——尤其是企业——在进行产教融合工作时，关心的是能否产生诸如税收优惠、财政补贴等经济利益相关的具体效益，具有直接性、短期性的特点。“教”方是一种社会组织，主要关心的是人才培养这个长远社会效益，具有面向对象广、投入资源多、效益周期长的特点。这种双方利益关注点的根本不同是导致产教意图“背离化”的最直接原因。

2.约束性和激励性措施的缺乏导致“背离化”

随着我国职业教育的快速发展，中央和地方出台了若干规划、政策、制度，推进产教融合、校企合作。但从总体上讲，现有政策、制度体系的规划性、愿景性内容较多，细化性、强制性、可操作性的内容较少；政策、制度出台部门往往以教育部门为主，具有资源分配权的部门较少，故而产教融合获得具体实利的内容较少。因此，现有政策、制度体系的条款对“产”方推进产教融合责任的约束性、强制性不足，获得利益的具体类型、途径、程度不明；即使新《职业教育法》已经颁布实施，也需各级政府统筹资源分配部门对相应条款进行明确化、具体化，否则无法真正实施。因此，现有法规体系缺乏对“产”方的具体约束和激励，是产教意图“背离化”的一个重要外部原因。

（二）合作内容“低端化”

合作内容“低端化”是指产教融合停留在简单、浅层的合作项目上，不利于提高人才培养质量，使得社会上始终存在对职业教育办学质量不高、学校风气不好、低端实习就业等印象，影响职业教育的整体形象。

1.校企合作育人的变相简化导致“低端化”

在最常见的学生资源合作模式中，把本应依托学徒制班、订单班、冠名班、生产实习和顶岗实习等所开展的人才培养计划调整、校企合作课程资源建设、教学模式与方法改革等一系列提升人才培养质量内涵建设的工作，变相简化成组织学生到企业一线直接工作，为企业提供廉价劳动力的形式。

2.校企互聘人员工作的单一化导致“低端化”

在人力资源合作模式中，由于技术服务水平不足，学校教师在企业兼职、挂职工作仅局限于给企业员工上理论课，与企业联合申报项目、知识产权等单一的事务性工作，甚至走过场，敷衍了事；而开展为企业解决生产技术难题、提升员工职业技能、助力企业长远发展等深层次合作对学校教师来说则力有不逮。企业兼职教师仅限于承担学校教学工作，而很少深度介入学校专业调整和设置、人才培养方案制订、专业课程体系设置、教学资源建设、“三教”改革推进、创新创业培育等工作。校企互聘人员工作的单一化进一步加深了产教融合的“低端化”。

3.具体工作碎片化导致“低端化”

长期以来，由于政府在产教融合政策及其组织体系、支持体系、保障体系、执行体系上存在着系统性不足，导致职业院校在制订校企利益互换、绩效激励与考核、人员聘用与管理等产教融合核心制度上缺乏政策支持，因此在评价指标、考核办法、操作规程上缺乏权威性、专业性、长期性和可操作性，产教双方推进产教融合工作时不愿做、不会做、不能做，相应工作停留在就事论事、应付检查或指标验收层次，呈现随机性、随意性和短视性等“碎片化”特点，散点式、单干式特征突出，没能形成产教融合工作的集聚效应。

三、新《职业教育法》推进产教融合的新要求

（一）明确产教融合在职业教育中的核心地位

新《职业教育法》在顶层设计的法律层面对产教融合在职业教育中的地位进行了强化定位[7]：一是强调产教融合是职业教育的必有属性，是职业教育作为类型性教育不可或缺的组成部分。新《职业教育法》在第四条中用“坚持”一词将产教融合规定为职业教育的主要属性之一，第四十条用“注重”一词强调产教融合不仅是对职业院校的原则要求，更是在实际工作中需要重点推进的主要任务。二是从法制层面将产教融合定义为相关方面的义务，赋予产教融合以强制性。“企业、事业单位等应当依法履行实施职业教育的义务，参与、支持或者开展职业教育”（第九条），用“义务”一词规定了产教融合是职业教育参与各方的基本义务，具有法律意义上的强制性，这对弥合产、教双方价值观鸿沟具有十分重要的意义，为解决产教融合工作中的产教意图“背离化”问题奠定了法理基础，意味着产教融合是今后衡量职业院校发展质量和水平的主要标准。

（二）明确相关企业在产教融合中的权利和义务

造成产教意图“背离化”的根本原因是在国家政策和制度层面无具体的、可操作的激励与强制措施，造成企业参与产教融合的积极性严重不足。因此，新《职业教育法》通过明确权利和义务激发企业参与产教融合的活力，这也是此次修法最重要、最显著的内容[8][9][10]。

一是从法律地位上为企业参与职业院校办学正名，同时对参与形式进行彻底松绑。新《职业教育法》明确要求“国家发挥企业的重要办学主体作用”，可以通过产教各方“举办或者联合举办职业学校、职业培训机构”，明确企业在职业教育中的主体地位和参与形式，为企业参与职业院校办学的实践模式赋予法律地位，同时也为职业院校通过产教融合进行多主体办学指明了方向。

二是从经济利益上明确多条具体激励措施，全面激发各方参与产教融合的积极性。本次修订针对以往产教融合政策层面缺乏具体激励性措施的痛点，具体明确了多种途径的经济性鼓励政策：通过购买服务、政府补贴、基金奖励、捐赠激励给予企业推进产教融合工作以直接经济利益；同时要求对产教融合型企业给予金融、财政、土地等支持，落实教育费附加、地方教育附加减免及其他税费优惠；企业在产教融合过程中建设生产与教学功能的实习实训基地所发生的费用，可以和职业院校一样享受用地、公用事业费等优惠。

三是强制性规定了企业必须承担的义务和相应的惩罚措施。此次修法创造性地提出：要将企业开展职业教育的情况纳入企业社会责任报告；产教融合型企业、规模以上企业必须安排岗位，以接纳职业院校教师企业实践。同时，企业应该在工资总额中提取和使用职工教育经费；对于拒不履行职业教育和使用职工教育经费责任的企业，县级以上政府可以强制收取相关费用。

通过明确权利与义务的内容，以及相应的惩罚措施，企业在产教融合中必将获得实实在在的直接或间接经济利益，同时多了一份法律压力，从动力和压力上提升其参与职业教育的积极性和创造性，通过利益激励和法律约束进一步解决产教意图“背离化”、合作内容“低端化”问题。

（三）明确产教融合人才培养的具体内容和保障

新《职业教育法》通过梳理多年来职业院校产教融合工作的实践经验，进一步明确了产教双方通过融合所能进行的人才培养工作的具体内容：

在产教融合实施人才培养覆盖的教育层次上，要求实现对职业教育体系的全覆盖：产、教双方可以一起举办中、高职教育，建设相应层次职业教育的学分课程和开展相应层次的职业培训，以及为中小学、普通高校开展各类职业启蒙、认知和体验教育。

在产教融合实施人才培养主体的具体要求上，明确了企业作为主体为职业教育人才培养服务提供的具体任务：一是企业要提供兼职或专职职业教育岗位、实行培训上岗制度，积极推进现代学徒制；二是要参与开发融入新技术、新工艺、新理念的职业教育教材、学校资源；三是要与职业院校一起创新教学方式和学校管理方式，推动职业教育信息化建设与融合应用。这些具体任务对于企业来说，既是任务，更是另外一种形式的责任，有着一定的约束性和强制性。

在产教融合实施人才培养的合作内容上，指明了产教双方可供合作的具体方向：一是可以在招生就业、人才培养方案制定、师资队伍建设、专业规划等14个方面开展合作；二是可以校企合作建立健全和实施相应的教育质量评价制度。上述合作方向为职业院校开展产教融合工作明确了具体路径。

在产教融合实施人才培养过程中产生的收入使用上，为校企双方尤其是学校使用相关资金从法律层面进行“松绑”：学校在产教融合过程中举办企业、开展经营活动而产生的收入，可以用于改善教学条件，更重要的是可用于发放人员报酬或绩效工资，且不计入单位绩效工资总额。这一点至关重要，它为职业院校全面激发教职员工参与产教融合工作的积极性提供了制度保障。

上述工作内容系统规划和设计了职业院校通过产教融合进行人才培养的具体内容和保障措施，是职业院校实训技术技能人才培养的具体法律保证，对解决产教融合中的合作内容“低端化”、具体工作“碎片化”等问题有着重要的指导意义。

四、新形势下职业院校推进产教融合的主要路径

（一）建立健全产教融合准入退出机制

产教意图“背离化”使得职业院校在产教融合中处于弱势地位，因此在选择合作对象、确定合作内容、管理日常工作时缺乏标准、评估和制约机制。随着新《职业教育法》的逐步实施，企业、行业组织参与产教融合的积极性必将大大增加，职业院校必须借此机会建立健全产教融合准入和退出机制，以充分保证产教融合质量，该项工作可以从以下几方面进行。

一是建立合作对象准入标准体系。职业院校要根据所在地区产业发展需要、《职业教育法》和职业教育高质量发展要求，结合自身特色和发展方向，参照国家或地区产教融合型企业的评选标准，建立合作对象（包括企业、职业培训机构、行业组织）的分级分类评估指标体系，包括企业基本条件、共建专业、实习实训、社会培训、技术开发、共建平台、共享产权等方面的要求，以此作为产教融合合作对象准入的评估基础。

二是建立完善学校合作对象评审组织和流程。职业院校应由院校主要负责人、二级学院和专业负责人、专业资深教师、职业教育和行业专家学者、第三方评估机构，组成合作对象评审小组或委员会，依据准入标准体系，形成“评估→对象选择→建立合作→问题反馈→工作改进（退出合作）”的闭环、动态评审流程，科学、专业地评审合作对象是否准入和进行产教融合项目。

三是建立合作关系解除机制。从目前职业院校产教融合的实践来看，重点考虑的往往是合作关系建立和日常运行机制，但合作关系的解除机制往往模糊化、简单化，这给后续产教融合工作留下巨大隐患。因此，必须通过协议形式规定产、教双方退出合作关系的具体内容：比如允许合作一方特别是“教”方出于某种考虑主动退出合作关系，比如合作过程中出现重大恶劣社会影响事情（法律、环境、经济、声誉等方面）时解除合作关系，又比如合作一方无法履行合作协议重要条款而退出合作关系，等等。

（二）积极推进各类型多主体合作办学

新《职业教育法》要求“发展多种层次和形式的职业教育，推进多元办学，支持社会力量广泛、平等参与职业教育”。职业院校可以从以下几种类型积极推进多主体合作办学：一是在合作对象上，与大型企业合作要优先选择产教融合型企业、行业龙头或重点企业、头部企业。与中小微企业合作，因其往往是地区经济、产业发展的主力，可以根据准入标准体系选择信誉好、有长期发展愿景的企业作为合作对象；合作内容可以根据中小微企业的特点，以专、特、精、新的项目为主；人才培养要突出复合性、一专多能的要求，以适应中小微企业的岗位要求。产关于融合的业类型要优先选择与先进制造等产业相关的企业、行业组织、教育培训机构开展合作，通过建设相应高水平专业、建设课程资源、开展职业培训，全面提升学校面向先进制造产业培养技术技能人才的能力，增加职业院校社会服务收入，弥补经费投入和人员绩效的缺口。二是在产权投入办学类型上，重点推进混合所有制下独立法人型产教融合模式，在学校层面或二级学院层面以资金、设备、场地、知识产权等资源要素入股，与行业组织、企业或职业培训机构共同以股份制形式建设混合所有制产业学院、培训基地、技术服务平台等紧密型产教融合平台[11]，真正形成“校企生命共同体”，在利益层面上实现产教融合。三是在校企合作办学层次上，既可以从学校、二级学院层面开展合作，也可以从专业群或专业层面开展合作，甚至在课程建设层面开展合作。在面向中小微企业合作对象时，可以采用微合作模式：比如楼宇合作模式、车间合作模式，以企业一栋楼宇、一个车间内的生产情景作为产教融合合作内容；又比如房间合作模式，即根据一个课程建设的需要，选择一个实验实训室、一个生产单元、一个办公室作为产教融合合作内容。通过以上各种类型、各种层次多主体合作办学形式，实现“坚持面向市场、促进就业，坚持面向实践、强化能力，坚持面向人人、因材施教”（第四条）的职业教育目标。

（三）全面构建产教融合人才培养体系

职业院校构建产教融合人才培养体系可以从以下三个方面进行。一是在专业结构和专业规模设置上，学校要通过咨询、协商等多种形式，听取与专业相关的行业组织、企业的意见，听取学校毕业生代表的意见，听取劳动力市场机构、人社部门的意见和信息，从“产业结构—就业结构—教育结构”角度，针对学校、企业、行业、政府、家长等不同对象进行多结构、多变量分析，以此为基础动态设置和调整专业结构和专业规模，规划人才培养模式、课程体系、实习实训、课程资源、师资队伍、社会服务等专业内涵体系建设，为构建产教融合人才培养体系奠定基础[12]。二是在产教融合人才培养育人载体上，要以就业为导向，以提升服务区域产业发展根据专业内涵发展的要求，把产教融合办学思想落实到人才培养方案中并予以动态调整，增强人才培养的市场适应性；根据人才培养方案，构建产教融合式课程体系，及时将行业企业的新技术、新工艺、新理念纳入课程教学资源和教材内容；构建体系化产教融合实训实习体系，利用企业提供的实习岗位、学徒岗位、教师企业实践岗位、学校大师工作室等建设产教融合型实训基地；构建以赛促建技能大赛机制，校企联合组织学校师生、企业员工参加各级各类职业技能大赛，为人才培养体系建设提供借鉴和参考；有条件的专业可以租借职业教育集团，扩大专业的合作对象、争取社会办学资源、增加职业教育覆盖面。三是在产教融合人才培养育人模式上，首先要利用企业学徒制岗位、实习岗位、教师实践岗位等，全面开展学徒制人才培养模式的实践和改革，积极举办各类学徒制班、订单班，面向社会开展学徒制培训；其次以企业为主、学校为辅，校企合作开发面向职业院校的专业知识、面向社会人员职业培训的学分课程，以此作为弹性学习制度、贯通式培养、职业教育与普通教育学分互认制度的课程体系基础；再次根据企业实际生产场景，校企合作开展包括信息技术为标志的教学模式创新、三教改革等工作；最后依托产教融合合作基础，构建职业启蒙、职业认知、职业体验教学体系，积极为中小学、普通高校提供相应服务。

（四）产教共建共管教育质量评价机制

建立产教融合下的教育质量评价机制是新《职业教育法》赋予职业院校的一项重要任务，是保障职业院校教育教学质量的基础性保障手段。它可以避免职业教育教学评价的自我封闭化，实现社会对职业院校人才培养广泛、真实和客观的评价。通过产教共管共建教育评价机制是新形势下实现产教融合的一种主要实施路径。一是在组织形式上，应组建由产教多方人员组成的、工作职责相对固定、组织地位独立于产教双方的教育质量评价常设小组或委员会，同时制订相应章程和制度，明确工作规程和标准。“教”方人员由职业院校教务部门及相应专业负责人、专业资深教师组成。“产”方应包括企业、行业组织、政府部门等，同时必须有第三方教育质量评价组织加入，其人员应为熟悉社会人才实际需求情况、职业教育人才培养、教育质量评价内容的专家、技术或管理骨干。二是在评价范围上，根据新《职业教育法》对职业教育内涵的定义和主要任务的设置，教育质量评价应围绕职业道德、文化知识、技术技能、职业指导、职业素质、行动能力六大目标展开，其评价指标应涉及职业院校在就业质量、专业标准、教学资源、队伍结构、保障条件、家长评价、政府需求等各个方面。三是在发布形式上，要通过各类媒体或者公开渠道及时公开相关信息，接受教育督导和社会监督，教育质量评价结果可以定期发布，其内容可以广泛发布在职业院校、行业组织、教育部门、人社部门、劳动力市场的网站或公众媒体上，并出版相应的纸质稿，公布各板块内容负责人的联系方式，随时准备应对查询，以确保其权威性。同时，评价报告还应包括针对上次报告的学校相应人才培养的改进措施和结果，以充分发挥教育质量评价机制提升职业教育质量的良性作用。