统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新：省级人民政府教育统筹的调适与变革

平和光 刘雨寒

党的二十大报告提出，“统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新（以下简称“三教”协同创新），推进职普融通、产教融合、科教融汇，优化职业教育类型定位”。这是以习近平同志为核心的党中央从教育为党育人、为国育才的根本使命出发，全面部署“实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑”的重点举措，将职业教育、高等教育、继续教育整合到一起进行系统谋划、一体推进，对于加快建设高质量教育体系、全面提高人才自主培养质量、办好人民满意的教育，具有非常重要的时代意义。

省级人民政府是我国地方行政建制的最高层级，是相对独立的经济社会发展的规划单位，具有较大的行政调控能力。加强省级人民政府教育统筹是我国教育管理体制改革的重点内容，是党的十八大以来党和国家立足全局作出的重要决策，也是教育体制改革进入深水区之后的重要战略设计。进入新的发展阶段，如何发挥省级人民政府教育统筹在统筹“三教”协同创新中的作用，将我国的制度优势有效转化为治理效能，进而高质量完成“三教”协同创新这一新的战略任务和时代要求，是当前重大的理论和实践课题。

一、统筹“三教”协同创新是推动教育高质量发展的时代命题

职业教育、高等教育、继续教育三者之间的关系有一个从相互独立到沟通衔接再到统筹协调的发展过程。从20世纪50年代始至20世纪末，职业教育、高等教育、继续教育基本处于相对独立的发展状态，国家层面出台的一系列重要的教育政策，如1951年的《政务院关于改革学制的决定》、1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》、1991年的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》、1993年的《中国教育改革和发展纲要》等，都对职业教育、高等教育、继续教育的改革发展提出不同要求，主要任务是推动各类教育不断夯实基础、补齐短板。此后，随着经济社会的快速发展对劳动者素质要求的逐步提升，以及人民群众对受教育的需求日益增长，国家开始注重构建职业教育、高等教育、继续教育三者之间的联系。如1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出要构建与社会主义市场经济体制和教育内在规律相适应、不同类型教育相互沟通相互衔接的教育体制。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“建立区域内普通教育、职业教育、继续教育之间的沟通机制”。2019年，党的十九届四中全会对“构建服务全民终身学习的教育体系”作出战略部署，并首次明确提出要“完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制”。2022年，党的二十大报告进一步强调，加快建设高质量教育体系，统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新。至此，统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新成为建设学习型社会、学习型大国宏观背景下加快建设高质量教育体系的时代命题。

（一）统筹“三教”协同创新是党中央作出的重大战略部署

党的十八大提出“加快发展现代职业教育，推动高等教育内涵式发展，积极发展继续教育，完善终身教育体系”；党的十九大提出“完善职业教育和培训体系”“实现高等教育内涵式发展”“办好继续教育”；党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出“完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制”。从党的十八大到党的十九届四中全会，我国推进高等教育、职业教育与继续教育深入融合发展的战略思路逐步明确。党的二十大，以习近平同志为核心的党中央站在继续统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的高度，对办好人民满意的教育作出全面谋划，直接要求“统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新”。党中央作出的这一重大战略部署，为新时代职业教育、高等教育、继续教育发展锚定了新的战略定位，为教育高质量发展提供了基本遵循。

（二）统筹“三教”协同创新是建设高质量教育体系的必然要求

“高质量发展”是各级各类教育优化结构、深化改革和提质增效的主旋律。党的十九大报告明确指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。党的十九届五中全会明确提出“建设高质量教育体系”。党的二十大报告进一步强调“加快建设高质量教育体系”。高质量教育体系是一个系统，作为子系统，只有高等教育、职业教育、继续教育各自发挥好特定的功能，这一系统才能发挥好整体作用。也就是说，高质量教育体系不仅需要高质量的职业教育，也需要高质量的高等教育和继续教育，并且职业教育、高等教育、继续教育不是孤立割裂的，而是相互联系相互促进相互融合共同发展的。因此，统筹“三教”协同创新，全面协调推动各层次、各类型教育高质量发展，解决发展不平衡不充分问题，是建设高质量教育体系的必然要求和发展路径。

（三）统筹“三教”协同创新是教育实践改革发展的动力

党的十八大以来，我国教育事业取得历史性成就、发生历史性变革。教育普及水平实现历史性跨越，教育公平取得新成效，教育质量实现新提升，教育服务能力显著增强，教育条件保障达到新水平[1]，为党的二十大报告提出的关于统筹“三教”协同创新的要求奠定了坚实基础。进入新时代，面对经济社会发展的需求和人民群众的期盼，教育改革发展面临一些新问题、新挑战，例如，教育理念和模式有待改进、高质量人才自主培养能力亟待提高、管理体制机制改革需要深化、人才成长的通道需要进一步打通、教育治理能力有待提升，这些问题需要通过统筹“三教”协同创新加以解决。

（四）统筹“三教”协同创新是优化职业教育类型定位的关键

2019年，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》指出：“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。”2022年4月，新修订的《中华人民共和国职业教育法》明确规定：“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型。”这标志着国家分别从政策和法律层面确立了职业教育类型定位。党的二十大报告提出统筹“三教”协同创新，意在强调职业教育、高等教育、继续教育不是平行的，更不是对立的，而是要协同。通过统筹“三教”协同创新，使职业教育关键办学能力进一步提升，使职业教育的层次和形式更加丰富多样，使职业教育的体系更加完善，从而推动职业教育的类型特色更加彰显。

（五）统筹“三教”协同创新是提高人才自主培养质量的迫切需要

党的二十大将教育的战略地位提升到空前高度，强调“教育是国之大计、党之大计”，充分肯定教育的基础性、先导性、全局性地位和作用。教育承担着为党育人、为国育才的重要任务，但在传统意义上，职业教育培养的是高素质技术技能人才，高等教育培养的是拔尖创新人才和高级专门人才，继续教育向社会成员提供学校后教育服务。但进入新的发展阶段，新一轮科技革命和产业变革深入发展，产业结构、技术结构、就业结构、岗位结构出现新变化，产业链、创新链、人才链需要有机衔接，传统职业教育、高等教育、继续教育各自为战难以适应新需要，急需通过统筹“三教”协同创新，优化同新发展阶段相适应的教育结构、学科专业结构、人才培养结构，形成资源共享、相互融通、协同推进、创新发展的教育改革发展新格局，全面提高技术技能人才自主培养质量和供给质量。

（六）统筹“三教”协同创新是促进人的全面发展的必然选择

党的二十大报告提出“坚持以人民为中心发展教育”，并创新性地将统筹“三教”协同创新作为系统谋划、一体推进的重要任务。坚持以人民为中心发展教育，就是让每一个人都能获得公平的受教育机会，让每一个个体都能获得适合自身发展并贯穿一生的教育。现阶段，我国人民群众对教育需求发生变化，逐步由量的需求向质的追求转变，由传统一次性学历教育向终身化学习转变，由接受单一类型教育向追求优质多样的教育转变。通过统筹“三教”协同创新，打通职业教育、高等教育和继续教育之间的隔阂和壁垒，建立健全多形式衔接、多通道成长、可持续发展的梯度教育体系，让不同禀赋和差异化需求的学生能够多样化选择、多路径成才，最终实现习近平总书记所要求的“让每个人都有人生出彩的机会”。

二、统筹“三教”协同创新需要进一步强化省级人民政府教育统筹

省级人民政府教育统筹最早出现在1993年中共中央和国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》中，该文件提出要进一步确立中央与省（自治区、直辖市）分级管理、分级负责的教育管理体制。1994年国务院发布《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》，再次提到要“逐步扩大省级人民政府的教育决策权和统筹权”。1995年国家教委发布《关于深化高等教育体制改革若干意见的通知》，提出“要逐步扩大省、自治区、直辖市人民政府对本地区所有高等学校的统筹、协调管理权”。2010年，中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，提出“加强省级人民政府教育统筹”，明确省级人民政府对各级各类教育都负有统筹职责，并将省级人民政府教育统筹综合改革作为重大项目和改革试点写入规划纲要。同年12月，国务院办公厅印发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，明确提出在北京、上海、广东、新疆、云南、安徽、深圳7个省市开展省级人民政府教育统筹综合改革试点。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化教育领域综合改革作出重要部署，明确提出要扩大省级人民政府教育统筹权。为深入贯彻党的十八届三中全会关于扩大省级人民政府教育统筹权的部署，2014年，国家教育体制改革领导小组办公室印发《关于进一步扩大省级人民政府教育统筹权的意见》，对扩大省级人民政府教育统筹权作出全面部署。为推进省级人民政府教育统筹权的落实，2017年国务院办公厅印发《关于印发对省级人民政府履行教育职责的评价办法的通知》，2018年国务院教育督导委员会办公室印发《关于印发〈对省级人民政府履行教育职责的评价办法实施细则〉的通知》，在上述文件指导下，国家开始每年对省级人民政府履行教育职责进行督导评价。

（一）履行教育职责与使命的要求

教育是公共产品，在教育改革发展中，各级政府（中央政府、省级政府、县级政府）都是责任主体，其在教育领导、教育管理、教育保障、教育推进等方面担负相关职责，且履行职责的成效如何，直接影响到教育改革发展的状况。由于省级人民政府在履行教育职责方面的特殊作用，为推动省级人民政府切实履行好教育工作相关职责，2017年5月，国务院办公厅印发了《关于印发对省级人民政府履行教育职责的评价办法的通知》，对省级人民政府履行教育职责作出详细规定，其中将统筹推进教育工作情况作为评价省级人民政府履行教育职责的重要内容。因此，统筹“三教”协同创新需要省级人民政府切实履行职责，明确省级人民政府的投入保障责任、管理责任、重点工作责任等。

（二）不同省市存在差异的要求

我国各省市之间经济社会发展状况不平衡，教育发展也不例外。从省际差异来看，东部省份教育发展水平较高，教育资源比较丰富，中西部省份反之；从省内地区之间差异来看，省会城市或经济比较发达的省份教育优质资源比较集中，其他城市教育发展相对薄弱。不同省市教育之间的差异性，决定了在统筹“三教”协同创新过程中，要充分考虑地区差别大、区域发展不平衡的客观现实，除了要发挥中央一级宏观调控者的作用，还必须突出省级人民政府的统筹谋划、协调推进作用，确保不同省市结合自身实际和优势统筹“三教”协同创新。

（三）发挥制度优势的体现

我国具有发挥政府宏观调控集中力量办大事的制度优势，在统筹“三教”协同创新中，进一步强化省级人民政府教育统筹，是彰显制度伟力、发挥制度根本保障的重要体现。作为我国分层调控、分级管理的地方行政建制的最高一级权力机关主体，作为中央一级调控者与地市二级调控者之间的枢纽，作为教育的主要举办者和主要投资者，省级人民政府具有相对独立的管理权和调控权，拥有相对独立的教育财权、事权、管理权，具有贴近基层、就近管理的优势和较强的财政统筹和行政调控能力。进一步强化省级人民政府教育统筹，有利于根据省情对统筹“三教”协同创新进行规划、组织、协调、监督、评价，从而提升统筹“三教”协同创新的地方适应性。

（四）管理体制改革的内在要求

职业教育、高等教育、继续教育融合发展是激发协同创新的枢纽组合，协同创新的本质就是打破部门、领域、行业、区域的界限，实现创新要素最大限度地整合。一方面，从纵向管理体制看，我国实行中央和省两级管理、以省级人民政府为主的教育管理体制；另一方面，从横向管理体制看，我国职业教育、高等教育、继续教育的管理主要以教育行政部门为主，但同时离不开财政、人社、发改等部门的支持。此外，从参与举办教育的主体看，涉及政府、企业、学校、社会力量等多方主体的利益需要协调。因此，统筹“三教”协同创新，需要深化管理体制改革，通过加强省级人民政府统筹，破解职业教育、高等教育、继续教育之间的制度壁垒、体制障碍，实现职业教育、高等教育、继续教育三者之间的融通、融合、融汇。

（五）提升教育治理能力的需要

党的二十大站在推进国家治理能力现代化的战略高度，对完善社会治理体系作出新的部署，要求不断推进社会治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，对于在我国教育管理体制的三级体系中处于中间位置的省级人民政府而言，提升教育治理能力，有利于其更好地发挥统筹协调能力。因为统筹“三教”协同创新，需要加强顶层设计、制度改造、利益调整、效果评价，这些改革能否取得实际成效以及取得成效的大小与在国家治理体系中居于承上启下重要位置的省级人民政府的领导、协调、实施力量的大小和强弱有着直接联系，因此需要强化省级人民政府的统筹能力。

（六）分配教育行政权力的必要

行政权力的运用充分体现国家政权的性质，密切联系社会公共利益和公民的个人利益，正确处理集权与分权的关系是教育行政权力分配体制中的重要问题。在统筹“三教”协同创新中，加强省级人民政府统筹，是规避集权制和分权制的弊端，明晰中央和省级各自教育职责权利的重要体现和现实需求。通过加强省级人民政府教育统筹，中央给予省级人民政府更大的管理自主权，有利于各省市在统筹“三教”协同创新时，更加积极主动地根据自身经济社会发展实际和教育改革发展实际情况，采取有效的、各具特色的统筹“三教”协同创新的行政管理举措，推动各类教育事业的共同发展。

三、统筹“三教”协同创新背景下省级人民政府教育统筹的调适与变革

统筹“三教”协同创新背景下省级人民政府教育统筹是指：省级人民政府作为统筹主体，对辖区内的职业教育系统、高等教育系统、继续教育系统及其各个系统内的各要素和组成部分进行通盘考虑、统一筹划、综合协调和总体安排，以确保职业教育系统、高等教育系统、继续教育系统皆发挥出最佳功能、达到最好发展状态，从而使整个教育系统实现创新发展[2][3]。统筹“三教”协同创新背景下省级人民政府教育统筹的内涵可以从以下几个方面加以理解：第一，从统筹主体上看，“三教”协同创新是一项大的系统工程，离不开政府、行业、企业、学校的多元参与，强化省级人民政府教育统筹，就是要明确中央与地方、政府与学校、政府与社会等不同主体的关系，形成政府统筹管理、社会多元参与的推动“三教”协同创新的格局。第二，从统筹对象上看，既包括统筹好职业教育、高等教育、继续教育各个教育系统的规模、结构、速度与效益，又包括统筹好职业教育、高等教育、继续教育之间的发展关系，还包括统筹好职业教育、高等教育、继续教育与经济社会发展之间的关系。第三，从统筹的核心来看，资源是做好省级人民政府教育统筹的根本，省级人民政府如何统筹配置好区域内教育资源，提高教育资源配置效率，是实现职业教育、高等教育、继续教育各个教育系统协调发展、创新发展、高质量发展的关键点。第四，从统筹手段来看，政策工具是统筹“三教”协同创新的手段，丰富政策工具箱、提升选择和运用政策工具的能力最为关键，其对统筹“三教”协同创新政策执行的优化、政策绩效的提升、政策目标的达成具有决定性影响作用。第五，从统筹的性质来看，统筹“三教”协同创新背景下省级人民政府教育统筹本质还是省级人民政府作为权力主体为推动“三教”协同创新在法律范围内行使控制权和决策权，这是省级人民政府实现统筹“三教”协同创新意志的方式和工具。因此，明晰中央政府与省级人民政府之间的职责和权限，明晰省级人民政府的权力和责任是实现政府积极性、主动性的前提。基于统筹“三教”协同创新背景下省级人民政府教育统筹的内涵和要求，可以看出其需要进行调适与变革，而调适与变革的基本路径有以下几个方面。

（一）科学界定省级人民政府统筹“三教”协同创新的责权利

加强省级人民政府统筹“三教”协同创新，不是简单扩大省级人民政府的管理权限，而是责任、权力、利益的统一，为此，需要科学界定省级人民政府统筹“三教”协同创新的责权利。具体而言，中央政府要承担好对统筹“三教”协同创新的宏观指导与管理，明确方向、确定方针、出台战略规划、制定标准、加强督导评价等方面的职责，提高中央政府统筹“三教”协同创新的前瞻性、全局性、战略性、科学性、引领性。省级人民政府要在中央的领导下，全面贯彻中央有关统筹“三教”协同创新的法律法规和方针政策，根据本地区经济社会发展需求和教育事业发展现状，自主确定统筹“三教”协同创新的发展目标、工作思路、工作任务、工作路径等，并组织好实施工作。总之，只有理顺中央与省级人民政府责权利，统筹“三教”协同创新的国家要求才能贯彻执行到位，省级人民政府统筹“三教”协同创新的积极性、主动性、创造性才能更充分地激发[4]。

（二）推进省级人民政府统筹“三教”协同创新的法治化

党的十八届四中全会作出依法治国的战略部署，在依法治国、依法行政大背景下，依法治教进入重要议程。依法治教必然对教育分权模式提出要求，推动中央政府主导的自上而下的分权模式向由第三者（宪法和法律）界定中央与地方政府职权的模式转变[5]。省级人民政府统筹“三教”协同创新分权领域，推动行政分权模式向法律分权模式转型，在法治轨道、法治框架、法律体系内，明确统筹主体的法律关系、界定统筹主体的法律责任、规范统筹过程的法律程序，以法律规章制度来确保省级人民政府统筹“三教”协同创新的权威性、稳定性、长效性。具体来讲，要积极探索并加快健全省级人民政府统筹“三教”协同创新的法律支撑体系，完善省级人民政府统筹“三教”协同创新制度，通过提高省级人民政府教育法治化水平，对省级人民政府统筹“三教”协同创新各方面利益关系进行规范和协调。

（三）建立中央与省级人民政府统筹“三教”协同创新的协调沟通机制

省级人民政府统筹“三教”协同创新过程中，需要重新调整与不同参与教育办学主体之间的责任、权力、利益关系，破解各种深层次矛盾，只有建立中央与省级人民政府统筹“三教”协同创新的协调沟通机制，才能最大限度减少改革阻力，最大程度凝聚改革共识、推进落实、取得实效。具体来讲，一是教育部要建立省级人民政府统筹“三教”协同创新工作的领导小组，与各省进行对接，指导各省级人民政府开展“三教”协同创新探索。二是教育部要建立由各司局牵头的工作专班，指导各省制定“一省一策”的统筹“三教”协同创新实施方案，负责督导具体工作的推进。三是中央和各省要定期召开会商会议，研究部署、协调推动统筹“三教”协同创新的重大事项，对各省在探索推动统筹“三教”协同创新中出现的困难和问题，指导进行研判和处理。

（四）构建省级人民政府统筹“三教”协同创新工作的推进机制

省级人民政府统筹“三教”协同创新涉及职业教育、高等教育、继续教育三种教育类型的方方面面，不仅涉及面广，而且需要破解的深层次矛盾更多，许多问题的解决需要依靠多个部门的协同，因此需要构建省级人民政府统筹“三教”协同创新工作的推进机制。一是成立由分管副省长担任组长的统筹“三教”协同创新工作领导小组，明确省级各职能部门职责，划分省、市、县各级政府工作职能，建立横向到边、纵向到底工作机制。二是成立由教育、发改、财政、人社、科技等部门组成的工作推进小组，主要负责重大问题、重要事项、重点项目的协商落实工作，确保各部门在推进统筹“三教”协同创新工作时形成工作合力。三是建立和完善决策、执行、监督有机统一、相互制衡的工作机制，建立相对独立的省、市、县三级政府统筹“三教”协同创新督导部门，强化教育督导。

（五）提升省级人民政府统筹“三教”协同创新工作的治理能力

省（自治区、直辖市）是我国地方行政建制的最高层级，是相对独立的经济社会发展规划单位，具有较大的行政调控能力。强化省级统筹职能一直是教育治理结构改革的方向和目标。省级人民政府是统筹“三教”协同创新的主体，自主确定统筹“三教”协同创新的省级规划目标和工作重点，统筹“三教”协同创新的效果如何，与省级人民政府治理能力密切相关。提升省级人民政府统筹“三教”协同创新工作的治理能力，核心问题就是省级人民政府要加快深化教育管理体制改革，转变政府职能，进一步简政放权。具体来讲，省级人民政府要承接好中央下放教育领域的审批事项，要把该放的教育管理权力切实放给市、区县、学校、社会，要把该由省级人民政府管理的公共教育服务管起来、管到位，最终实现省级人民政府统筹“三教”协同创新的定位更加准确、责任更加明确、行为更加规范、组织更加科学，政府与各参与主体之间的关系更加和谐。

（六）开展对省级人民政府统筹“三教”协同创新的评价

中央政府要以督促省级人民政府加强统筹“三教”协同创新为目的，定期科学开展省级人民政府统筹“三教”协同创新工作职责的履行情况。具体来讲，一是要制定对省级人民政府统筹“三教”协同创新的评价方案，明确评价什么、如何评价、谁来评价、何时评价、评价何用等一系列问题。二是聚焦履行统筹“三教”协同创新的重点职责，制定对省级人民政府统筹“三教”协同创新的评价指标体系，明确省级人民政府履行统筹“三教”协同创新职责的基本要求。三是完善省级人民政府统筹“三教”协同创新的评价方法，探索引入第三方评价机构，健全完善第三方评价机制，科学开展评价组织实施。四是合理运用评估结果，对省级人民政府统筹“三教”协同创新的评价结果进行综合分析、合理运用、跟踪检查，建立较为完善的促进省级人民政府统筹“三教”协同创新工作的奖惩机制。