财政分权、技术创新与经济高质量发展

王玉琴，刘成奎（博士生导师）

一、引言及文献回顾

党的十九大报告首次提出“高质量发展”概念，高质量发展是现阶段我国经济的发展需求，其内涵更加丰富，要求逐步实现我国经济从量的扩张到质的提升。自改革开放以来，我国国内生产总值实现了接近200倍的飞速增长，然而粗放型的增长模式给经济带来了很多的负面影响，比如：高投入与低产出引发效率损失与资源错配问题，地区经济发展不平衡、差异化较大，以牺牲环境为代价推进经济增长的现象普遍存在，以及环境污染和能源消耗问题并未随着“中国经济增长奇迹”而得到扭转和改善，反而更加突出。各地区环境问题已经影响到居民的生活质量，居民对改善环境质量的呼声越来越大。有学者指出，财政分权是影响环境的重要制度因素[1]。因此，综合探讨财政分权对经济高质量发展的影响具有较大的现实意义。目前已有很多学者就相关问题进行了研究，但结论不具有一致性。

（一）关于财政分权的研究

在财政分权体制下，财政分权程度越高，意味着地方政府拥有的财政自主权和分配权越大。地区财政支出结构和公共服务供给水平都会受到财政分权的影响和政府行为的制约，故财政分权对辖区居民福利、地区经济发展与治理产生着极大的影响。在传统财政分权理论框架下，在地方治理方面，地方政府相较于中央政府更具信息优势，赋予地方政府较大的自由裁量权，能保证其在提供公共产品与服务时更加高效[2]，财政资金的使用效率能够得到更大幅度的提升，财政支出结构以及政府的各项税收和经济政策以本地区的实际经济发展需求为依据，从而实现居民福利与经济发展之间的最优均衡。

为获得“晋升锦标赛”资格，地方政府官员围绕经济增长这一政绩考核指标展开竞争，导致财政支出更加偏向于经济范畴，这种理性选择下的地方财政经济偏向，必然会对公共服务产生一定的挤出效应，并随着财权的增加而增大[3]。地方官员的晋升激励机制可能使地方政府只着眼于对短期经济利益的追逐，而忽视对经济长期发展的考量，财政资金更多地被投入到生产性公共物品（如基础设施建设）中，从而挤出对民生性公共物品（如教育、医疗等）的支出。在经济增长目标下，财政支出结构发生了一定程度的扭曲，政府治理效力不足、环境治理不善、公共服务供给不足等现象逐渐显现[1]。同时，财政分权程度的提升也滋生了地方政府官员的寻租行为，其有可能选择牺牲公众需求来追逐自身利益，最终导致腐败问题，对地方政府的治理效率产生显著负向影响。地方政府还存在着为了吸引投资、减少失业以及争夺税源，而下设环境标准、降低资金准入门槛的行为[4，5]。在基于财政分权的考核机制下，地方政府更偏向于产出多、见效快但排污和能耗较高的产业，造成了地区生态环境的恶化以及资源的浪费，提升了地区间的资源错配程度，而且这种粗放型的增长方式严重抑制了技术创新[6]。

（二）关于经济高质量发展的研究

随着外部需求减少、市场结构升级、劳动力成本提升，高速增长模式已经满足不了经济发展需求，当前亟需释放生产潜力，从而推动经济高质量发展。任保平和李禹墨[7]提出，高质量发展的内涵主要包括五个方面：改革开放、经济发展、环境治理、城乡一体化建设和生活质量。构建现代化的高质量经济体系，不是放弃经济增长目标，而是更加注重效率与质量的提升，以及加强与社会保障、生态环境和人口素质提升的协同发展。高效、公平与可持续是经济高质量发展的基本设想[8]。人力资本、创新技术则是实现高质量发展不可或缺的重要生产要素，金融发展水平提升、产业结构优化以及财政相关支持政策的结合能营造更好的经济增长环境，逐步实现兼具效益与质量的供给体系。邓子纲和贺培育[9]也强调，高质量发展需要以创新为驱动力，重要器件不再依赖国外供应商，摆脱核心技术的“卡脖子”局面，从要素、投资驱动逐步转向创新驱动。创新发展理念是完成新旧动能转换和经济高质量发展的必然选择，深化供给侧结构性改革、释放市场潜能、催生新兴产业，都离不开创新驱动，应以市场为导向加大对企业科学研发的资金支持，充分发挥科技创新对社会经济发展的正向促进作用[10]。

经济高质量发展水平全面反映了经济发展的可持续和稳定状况[8]，现有文献中关于经济高质量发展水平的测算方法主要有两种：第一种是通过构建高质量发展评价体系和运用综合评价方法来测算地区经济高质量发展水平[11]；第二种是基于内生经济增长理论，运用生产函数计算出全要素生产率，将其作为经济高质量发展水平的代理变量[12，13]。

目前，经济增长与财政分权方面的相关研究颇为丰富，为本文的研究提供了很多经验与启示。财政分权制度不仅带来央地关系的转变，而且赋予地方政府一定的财政自主权。鉴于此，本文利用2000～2017年30个省、直辖市、自治区的面板数据，尝试从地区技术创新的视角，探索财政分权对经济高质量发展的影响路径。

二、理论分析与研究假设

地方政府以及地方官员在地区治理和促进区域经济增长等方面扮演着非常重要的角色。财政分权体制赋予了地方政府在财政预算管理方面的自主权，可通过财政资金以及财政政策促进产业结构的调整和基础设施的完善，从而实现对本地区经济增长的干预以及宏观调控。理论上来说，地方政府比中央政府更加具有信息优势，财权的下放更有利于提高资金的使用效率以及资源的分配效率，对经济增长的促进作用较为明显。张晏和龚六堂[14]指出，分税制的改革显著提升了财政分权对经济增长的促进作用。但也有实证研究指出，当政府通过要素投入的方式进行行政干预与经济调控时，经济发展目标对经济发展质量存在一定的负向影响[15]。面对压力较大的经济增长目标，由于地方政府财权与事权不匹配，无法兼顾地方经济的发展质量，在财政收支缺口现实下，地方政府更偏向于生产性财政支出。在以经济增长为考核指标的政治晋升动机下，地方政府积极开展支出与税收竞争，由于区域的初始资源禀赋存在较大的差异，资金要素投向的马太效应比较明显，出现“扎堆”与不均衡现象。同时伴随着引资门槛的降低，地区资源和生态环境都遭受到一定程度的损害，无法实现资源的优化配置，从而抑制全要素生产率的增长。在非沿海地区，外商直接投资与地区实施的优惠政策对辖区内居民福利水平的提升不具有显著的正向影响，反而在个别地区表现出较为明显的抑制作用[16]，这些均与经济高质量发展理念和内容相背离。

经济高质量发展离不开技术创新的驱动。首先，技术创新不仅推动了新旧动能的转换、产业结构的优化升级，而且对环境的治理与改善、生活质量的提升有着积极的促进效应。陈喆和郑江淮[17]利用省级面板数据进行实证检验，发现绿色技术创新水平的提升有利于区域经济发展从“量”到“质”的转变。其次，技术创新活动的外溢性促进了经济发展成果的共享，新兴产业的兴起为市场带来了多样化产品以及产品品质的提升，满足了居民消费需求和对美好生活的不断追求，社会整体福利水平在居民消费效用的提升下也得到了进一步提高。最后，技术创新能力能使本国在国际竞争中占据优势地位，科学技术是发展的第一生产力，对核心技术的掌握不仅能彰显经济实力和释放经济发展潜力，还能增强本国在全球价值链中的话语权。

地方政府官员具有“经济”和“政治”参与人的双重身份，这决定了其会同时关注经济上的利益和政治上的收益，地区间的资源争夺、利益分隔严重阻碍了地区之间的协调发展，在缺乏有效监督与评估机制以及存在财政压力的背景下，公共物品和服务的供给效率低下。龚锋和卢洪友[18]采用logit模型，证实了财政分权与地方消费性公共服务供给水平不足的可能性具有较强的正相关性，但地方政府的行政管理费用和基础设施建设存在供给过度现象。鉴于政府目标多样性和模糊性的双重特征，以及地区治理过程中的复杂性，同时不易观测的考核指标难以被量化，导致地方政府官员更加重视以GDP 为衡量标准的考核指标，财政支出体系内部容易滋生寻租与腐败，财政资金更加偏向于较易获得“政治收益”的领域，而不是出于对经济发展和社会整体福利提升的考量。

实现技术创新来驱动经济高质量发展会受到地方政府创新偏好的影响。地方政府科技创新的支持强度直接影响到本区域内技术创新能力的高低，但由于地方政府官员自利动机的存在，随着财政分权程度的提升，地方政府自主权下的“重生产、轻创新”的支出偏向很难受到中央政府的有效制约，地方科技政策支持力度被弱化。财政压力的增强会显著抑制地方政府对科技支出的投入规模[19]。一般来说，研发与创新都需要较长的周期，且回报具有不确定性，地方政府官员出于对任期内政绩的追逐，有动机缩小科技支出规模，在技术创新方面不能充分发挥政府的引资作用和干预效应，从而降低了地区企业的创新活动意愿，这样极有可能导致政府与市场在创新资源配置上“双失灵”，从而阻碍创新效率的提升。

根据以上路径分析，本文提出如下假设：

假设1：财政分权会抑制经济高质量发展。

假设2：财政分权通过制约地区技术创新间接抑制经济高质量发展。

三、研究设计

（一）模型设定

本文的研究思路来自Baron 和Kenny，不仅直接检验财政分权对经济高质量发展的影响，还通过构建中介效应模型，来识别“财政分权→技术创新→经济高质量发展”的传导机制。本文设定的基准回归模型如下：

其中：i和t分别代表省份和年份；被解释变量tfp表示经济高质量发展水平；fdr表示财政分权；β0表示财政分权对经济高质量发展的影响效应；X表示其他影响地区经济高质量发展的控制变量矩阵；γ和θ分别表示省份与时间固定效应；ε表示随机误差项。通过包含个体效应和时点效应的双向固定效应模型，验证估计系数β0的大小，若β0的系数显著大于0，则表明财政分权有效促进了区域经济高质量发展。

为进一步验证技术创新在财政分权对经济高发展质量的影响中是否具有中介效应，按照逐步回归的方法，在模型（1）的基础上构建以下回归方程：

其中：inno 表示地区技术创新；β2表示财政分权的直接效应；β1×φ表示中介效应。

（二）变量选取与数据说明

本文基于2000 ～2017 年我国30 个省、直辖市、自治区（不含西藏和港澳台）的面板数据作为样本构建模型，数据来自EPS 统计数据库、《中国统计年鉴》和《中国科技统计年鉴》，采用插值法对少数缺失值进行补齐。

1. 被解释变量：经济高质量发展水平。全要素生产率是经济高质量发展的动力源泉，本文采用全要素生产率来衡量经济高质量发展水平。索洛余值法运用得比较广泛，根据索洛模型，全要素生产率是一个衡量投入要素提升生产率的综合性指标。

假设生产函数为具有规模报酬不变的柯布—道格拉斯生产函数：

公式（4）中，Y表示总产出，K表示资本投入量即资本存量，L 表示劳动投入量，β 表示资本弹性支出，1-β 则为劳动力产出弹性，A 即为要计算的全要素生产率（tfp），i为地区，t为时间。

总产出（Y）以2000 年为基期，再按照GDP 平减指数转化为实际GDP 计算得到。劳动力投入量（L）采用各省份就业总人数衡量。资本存量的计算借鉴张军等[20]的做法，根据每年固定资产投资（需要平减）和折旧率，采用永续盘存法估算，公式为：

其中，I代表固定资产形成总额，P代表价格指数，δ 是折旧率。借鉴张军等[20]的测算结果，折旧率取值为9.6%。

对公式（4）等式两边同时取自然对数，并加入个体效应μi和时间效应λt，整理得：

根据公式（6），选取2000 ～2017 年省级面板数据，基于固定效应回归模型估计资本产出弹性系数βki，βki的估计值为0.5134，故劳动力产出弹性为0.4866，再将产出弹性系数βki代入公式（4）中计算出全要素生产率（tfpit）。

2. 核心解释变量：财政分权。财政分权包括收入分权（fdr）和支出分权（fds）。很多学者在衡量财政分权的影响效应时，从收入、支出以及自主度三个角度来进行考察，考虑到财政分权在收支上的非对称性，本文采用收支两个维度的分权指标来进行衡量。鉴于数据的可得性，借鉴陈硕和高琳[21]的研究方法：财政收入分权采用省级预算内人均财政收入与全国预算内人均财政收入之比来表示；财政支出分权采用省级预算内人均财政支出与全国预算内人均财政支出之比来表示，运用到后续的稳健性检验中。

3. 中介变量：技术创新（inno）。现有文献普遍采用研发经费支出和发明专利数量来度量技术创新水平，相比较来说，专利授权数能够更加客观和准确地反映技术创新活动的开展及科研成果的产出，故本文采用各省份年末每万人拥有专利总授权量作为技术创新的衡量指标。

4. 控制变量。

（1）地区经济发展水平（pgdp）。地区经济发展水平对企业转型和技术改造升级存在一定的影响，本文选取人均GDP来表征地区经济发展水平。

（2）城镇化水平（urban）。城镇化水平反映了劳动力从农村向城市流动的资源配置情况，对产业结构优化和经济效应的正向影响较为明显；但城镇化水平的提高也意味着人口密度增加，必然会对公共服务和生存环境带来压力，进而阻碍经济高质量发展。所以，不能确定城镇化对经济高质量发展的影响是正向的还是负向的。本文采用城镇人口与地区总人口的比值来度量城镇化水平。

（3）政府干预程度（gf）。在新的发展阶段，对于“一管就死、一放就乱”的现象，亟需清楚界定政府与市场的边界，放纵与过度干预都不可取，需以尊重市场规律为前提，充分发挥政府宏观调控作用，为经济高质量发展创造良好环境。本文使用政府财政支出占GDP 的比重衡量政府财力状况及财力结构，作为政府干预程度的代理变量。

（4）市场化程度（market）。市场化程度越高，意味着要素和产品市场的流动越透明，充分竞争下的市场价格更能真实反映资源的供需关系。本文使用全社会固定资产总额中国有成分和集体成分之和的占比来衡量市场化程度，该值越小表明我国市场化程度越高。

（5）人力资本（hc）。人力资本作为地区创新能力的影响因素，有利于提升本地区对知识、技术等要素的吸收和应用能力。本文选取每十万人中高等学校在校生数作为地区人力资本的代理变量。

以上变量的描述性统计结果如表1所示。

表1 描述性统计结果

四、实证结果分析

（一）基准回归

本文运用stata 16对样本数据采用省份、时间双向固定效应模型进行回归，基准回归结果见表2。通过逐步添加控制变量的方式进行回归，第（1）～（6）列中，财政收入分权（fdr）的系数均为负。从加入了全部控制变量的结果即第（6）列来看，财政收入分权（fdr）的系数为-0.189，在1%的水平上显著，表明财政收入分权对经济高质量发展存在显著的负向作用，假设1得到验证。原因在于：在财权上移、事权下放的分权制度下，央地之间的财权与事权划分不明晰，使地方政府承担了较多支出责任，出现财政失衡局面，并未发挥地方政府的信息优势，反而地方政府为了争夺资源，不惜采取逐底的横向税收竞争，多地出现重复建设与资源错配的现象，从而抑制经济高质量发展。

表2 基准回归结果

从控制变量来看，地区经济发展水平（pgdp）的系数均为正，且都在1%的水平上显著，具有统计学意义，表明人均GDP 越高的地区，其投资环境越好，基础设施越完善，意味着地区经济发展水平对经济高质量发展具有正向效应。政府干预程度（gf）和人力资本（hc）明显促进了经济高质量发展水平的提升。这说明政府干预能真正发挥宏观调控作用，防止设租和寻租行为的发生；同时，政府加大对教育的投入，充分发挥人力资本带来经济高质量增长的红利效应。市场化程度（market）的系数在5%的水平上显著为负，意味着产品和要素市场的流动性、竞争性有待进一步提高。城镇化水平（urban）的系数在1%的水平上显著为负，可能是城镇化进程中过于追求发展的增速而忽视质量带来的结果。

（二）机制分析

表3 列示了财政分权、技术创新与经济高质量发展的中介效应检验结果。从第（2）列与第（3）列的回归结果来看，无论是否加入控制变量，技术创新（inno）的回归系数均在1%的水平上显著为负，这说明由于目前财政分权体制尚不够完善，也缺乏相应的规范，地方政府在经济与政治利益的驱使下，存在自利性投资偏好，反而抑制了地区技术创新的发展。第（4）列中将财政收入分权与技术创新同时纳入回归模型中进行检验，结果显示，财政收入分权（fdr）的回归系数为-0.163，技术创新（inno）的回归系数为0.004，均通过了1%显著性水平的检验，但财政收入分权估计系数的绝对值有所下降，这说明财政分权对经济高质量发展的影响部分来自于地区技术创新的传导，存在部分中介效应。综上，中介效应模型证实了财政分权通过抑制技术创新进而阻碍了经济高质量发展，即假设2是成立的。

表3 财政分权的作用机制检验结果

（三）稳健性检验

1. 替换核心解释变量。本文采取替换核心变量的方式，从财政支出分权角度进行回归。结果显示，财政支出分权（fds）的系数均在1%的水平上显著，且与预期的负向符号一致，证明了本文提出的假设具有一定可靠性，财政分权对经济高质量发展有显著的负向作用。

2. 其他稳健性检验。①考虑到政府支出、市场化程度等多个因素对经济高质量发展的影响可能存在一定的滞后性，故将解释变量全部滞后一期进行回归；②为排除政治、地理等原因对被解释变量所造成的影响，删除直辖市的样本后进行回归；③对样本中连续变量进行上下1%的缩尾处理后再进行回归；④对样本进行1%的截尾处理后再进行回归。回归结果均显示，核心解释变量的估计系数依然显著为负，和基准回归模型的结果保持一致，保证了结论的稳健性。

限于篇幅，以上稳健性检验结果均未列示出来。

（四）异质性分析

1. 地区异质性。财政分权对经济高质量发展的影响可能存在地区差异，本文选取地区金融发展水平与居住环境友好程度进行分组回归。用金融机构年末贷款余额占国内生产总值的比重来测度地区金融发展水平，居住环境友好程度则选用人均公共绿地面积进行衡量。如果地区金融发展水平（居住环境友好程度）高于样本中位数，则划分到发达地区组（居住环境友好程度高组），否则划入欠发达地区组（居住环境友好程度低组），在此基础上进行分组回归，结果如表4所示。

表4 分组回归结果

表4 显示，第（1）（2）列中，财政收入分权（fdr）的估计系数均为负，但在发达地区财政分权对经济高质量发展的负向影响不显著。对此给出的解释是：金融体系的完善保障了地区资本要素的充足，从而避免了地方政府低门槛的引资行为所带来的环境污染和逐底税收竞争所造成的市场分割与资源错配问题。第（3）（4）列中，居住环境友好程度高组财政收入分权（fdr）的估计系数为正，但未通过显著性检验，低组的估计系数依然在1%的水平上显著为负。这表明，如果所在地区的绿地面积较大，则意味着地方政府比较重视所在辖区居民的居住环境和生活环境，财政支出结构并未发生较大的扭曲，具有绿色发展偏向，有利于贯彻经济高质量发展的政策方针，进一步激活市场的绿色发展潜力。以牺牲环境为代价谋求经济发展的传统发展理念已不再符合经济高质量发展的需求，财政分权制度的完善能更好地规范地方政府的支出行为，从而服务于经济高质量发展。

2. 地方领导干部考核结构异质性。2013 年中共中央组织部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》中明确了关于地方领导干部政绩考核的调整，将污染防治与环境治理纳入考核指标体系，这一项政策的出台会直接影响到地方政府的支出行为，故将样本期划分为2000 ～2013 年和2014 ～2017 年两个阶段进行回归，考察2013 年前后由于考核结构的调整，财政分权对经济高质量发展的影响差异，回归结果如表4中第（5）（6）列所示。可以看出，2013年前财政收入分权（fdr）的估计系数依然显著为负，说明财政分权背景下的地方政府行为扭曲抑制了经济的高质量发展；但在2013年后，财政分权（fdr）的系数为负，并未通过显著性检验。这意味着随着考核结构的调整，财政分权对经济高质量发展的抑制作用在减缓。

五、研究结论与政策建议

（一）研究结论

本文选取2000 ～2017 年我国30 个省、自治区、直辖市的面板数据，实证探究财政分权对经济高质量发展的影响，并对财政分权影响经济高质量发展的内在传导机制进行了实证检验。结果显示：无论是财政收入分权还是财政支出分权，均对经济高质量发展存在显著的负向作用；影响机制分析表明，财政分权通过抑制地区技术创新水平的提升，阻碍了经济高质量发展。

（二）政策建议

1. 综合完善中国式财政激励制度。一方面，地方政府支出行为的扭曲很大一部分来源于围绕唯GDP“晋升锦标赛”展开的追逐，地方政府在财政支出方面的“重生产、轻民生”一直饱受诟病。亟需大力优化晋升考核指标体系，兼顾投入产出高效率的发展思路，亦需明确财政资金配置上的投入目标和考核标准。应全面贯彻经济高质量发展理念，将居民福利、生态环境以及资源消耗等符合经济高质量发展内涵的指标纳入考核体系，对地方政府行为形成有效监督和评价，保障地方政府在经济高质量发展目标下作出有效干预和决策。另一方面，为早日实现碳达峰、碳中和的目标，应全面推进绿色财政体系的构建以及绿色发展新观念。加快推进地方政府环保改革，摆脱“先污染、后治理”的旧观念，鼓励地方政府在绿色发展上的财政资金支出，充分发挥政府绿色财政基金的引资作用，补充治理环境资金不足的现状，推动经济高质量发展。

2. 营造良好的区域创新环境。党的十九大报告中强调“创新是引领发展的第一动力”，在经济高速增长向高质量发展迈进的过程中，必须以技术创新作为驱动力，资本、人力、技术、信息等生产要素的聚集带来了创新的聚集，具有较强的正外部性，政府对创新活动的财政投资也是促进经济高质量发展的重要来源，不仅需要合理制定相关创新政策，还要保障有效措施落地。针对地区间发展不平衡的状况，可构建地区化的科技共享平台，深化地区间的协作与发展，充分发挥各地的比较优势。同时，良好的创新环境有利于提高城市创新效率，促进地区内企业与科研机构之间的技术交流以及产学研的协同发展，处理好政府主导与市场推进的创新关系，实现科学理论的成果转化，避免由于政府过度干预造成资源冗余从而导致效率低下，切实促进我国城市技术创新水平的提升，最大程度发挥技术创新的正向外溢效应。

3. 完善相关法律法规，促使地区政府财政行为更加规范。在分税制改革的大背景下，财权集中于中央，事权下放在地方，政府可能会在技术和行政方面给予更多的重视，却很少会通过立法，在法律法规上对政府行为进行约束。因此，除了对财权和事权作出合理的划分，缓解财权与事权不匹配下地方政府财政收支压力对经济造成的负向影响，也很有必要制定相关的法律法规，对政府行为形成有效监督。通过持续完善财政分权制度、促进市场机制规范化，以及优化政府相关政策引导市场进行科技创新，加大对企业创新的政策支持力度，激发企业的创新动力，提升地区全要素生产率。