工业用地专项规划核心问题的探讨*——以长沙市为例——以长沙市为例

引言

推动实体经济高质量发展，促使我国由经济大国走向经济强国，是现阶段我国促进经济发展的关键举措，而工业用地是落实实体经济高质量发展的主要阵地，编制工业用地专项规划能有序促进城市发挥用地潜能，促进土地高效集约利用，推动产城融合和园区创新发展。工业用地随着城市发展不断的转变、调整、更替[1]，有大量研究总结表明，中国大多数城市工业用地的布局分为三个阶段，分别是20世纪70～90年代：“经济区 + 专业镇”的分散式布局阶段；21世纪初至21世纪10年代：“核心升级 + 梯度转移”的放射式布局阶段；21世纪10年代至今：“圈层式 + 轴带式”的产业布局优化阶段[2]。长沙市历经了三个阶段的变迁，工业用地已经建设发展到了“核心升级+梯度转移”阶段[3]，开始面临功能衰退、布局失衡、低效使用和粗放发展等现实状况[4]，导致了城市中的工业发展空间受到挤压，工业用地有效供给不足等问题[5，6]，尤其是在本轮国土空间规划背景下，城市工业用地的指标分配是否能满足城市工业发展的需要，能否与宏观规划中的城市产业发展思路进行匹配，这需要法定规划来解决。

长期以来，与工业相关的规划一般依附于社会经济发展规划或城市规划存在，作为国民经济和社会发展规划以及城市规划中产业规划的部分章节内容。通常情况下，这些内容主要包含工业发展规划、工业（园区）规划和工业用地政策三个方面[7]。工业发展规划是制定工业发展战略目标的规划，对城市第二产业做出战略发展引导，解决城市与产业的问题，具有较强的战略性，但对于空间层面把控不精准[8]；工业（园区）规划是针对于工业用地空间布局的规划，解决的是产业与用地匹配的问题，具有较强的协调性；工业用地政策是针对工业用地空间管控实施的规定，解决规划实施的问题，具有较强的落地性。现阶段下的国土空间总体规划解决工业发展战略性问题，工业用地专项规划解决产业与用地匹配的问题，政府出台的行政规章解决规划实施的问题。

国土空间规划作为最重要的空间法定规划，需要对城镇建设用地的指标[9]进行分配，并对影响城市宏观发展各个方面的专项规划进行统筹，而城市工业用地专项规划是国土空间“五级三类”体系下的市级专项规划类[10]，对城市产业空间合理布局有重大意义。长沙市工业用地专项规划是长沙市国土空间总体规划（以下简称总体规划）的专题，一方面要与本轮总体规划相互衔接解决本轮总体规划工业用地指标分配的问题，协调本轮总体规划的城镇建设用地指标分配，另一方面要精细化工业用地布局，划定工业用地控制线，承载总体规划产业结构落地的问题。对此而言长沙市开展工业用地专项规划具有非常清晰的目标，表现为四个相适应：一是与长沙国土空间总体规划相适应；二是与时代产业发展的重点要求相适应；三是与“三高四新”的战略方针相适应；四是与工业用地空间布局的现实情况相适应。

1 城市工业用地专项规划的核心问题

区别于城市工业产业规划中对产业体系的构建，城市工业用地专项规划的内容侧重于对城市工业空间的保障，一般包含承接总体规划工业体系构建，论证城市工业空间总体规模，提出工业用地规划布局方案，落实规划实施政策保障等。其中工业体系构建在总体规划以及国民经济与社会发展规划中确定，论证城市工业空间总体规模，提出工业用地规划布局方案则作为城市工业用地专项规划的重点内容，而重点内容需要解决工业用地指标分配、工业空间精细化布局两个核心问题。

1.1 协调园区城镇建设用地指标与工业用地指标的分配。

现如今国土空间总体规划在规划编制[11]与规划实施[12]内容还在继续完善，城镇建设用地的指标分配仍然是本轮国土空间规划的关键，也是下辖各区县园区最为关注的利益诉求，但在推进生态文明的大背景下，城镇建设用地指标“僧多粥少”的格局将长期存在。城市工业用地专项规划要与本轮总体规划相互衔接，解决本轮总体规划工业用地指标分配的问题，对上要满足与城市产业空间的衔接，落实产业发展的政策要求，对下要协调园区城镇建设用地（包含规划工业用地）的指标分配，用以指导分区规划和控制性详细规划的编制。区县城镇建设用地指标分配在制定国土空间总体规划时总指标不变，考虑各区县诉求，由政府高层综合决定分配方案；全市工业用地指标与园区城镇建设用地指标（含工业用地指标）在编制工业用地专项规划时决定，并与国土空间总体规划保持一致，分配时综合考虑园区诉求、园区发展情况、园区管控界限、城市城镇建设用地总指标等要素综合决定。

1.2 精细化工业用地布局，划定工业用地控制线。

划定工业用地控制线是优化城市工业用地布局的重要手段，有利于政府保护工业健康发展，维持城市活力，保障实体经济健康发展[13，14]，在20世纪80年代的美国芝加哥率先探索了工业用地保护，之后国内多个沿海发达地区实行工业用地保护政策[15]，以广东省为例[16]，自深圳宝安区在2016年划定70km2工业保护红线开始[17]，佛山、东莞、惠州、广州[18]相继出台工业用地保护政策（表1）。这些城市采用严守总量、分级划定的方法，将工业用地控制线的规模维持在15%～35%的区间内。

表1 划定工业用地线相关综述[13]

2.研究路线

2.1 建设用地指标分配逻辑

采用现状摸底—确定大数—园区评估—综合分配的过程对全市工业用地与园区建设用地（含工业用地）指标进行分配。一是现状摸底，依据卫星影像图解译锚定全市工业用地规模与空间分布；二是确定大数，通过国内外案例参考法、关键经济指标计算法、历史供地推算法综合确定全市工业用地总量；三是园区评估，通过园区发展潜力和土地集约程度两个维度的指标综合确定园区发展情况；四是综合分配，以园区评估结果为依据分配本轮国土空间规划建设用地指标，并与园区发展诉求进行循环矫正，综合确定本轮国土空间规划园区城镇建设用地（含工业用地）指标。

2.2 工业用地控制线划定逻辑

在确定全市工业用地规模以及各园区城镇建设用地（含工业用地）指标后，参考上海工业用地控制线的划定方法，分为产业基地1）、产业社区2）、零星工业用地三级划定工业用地控制线，原则上要协调总体规划“三区三线”的划定与产业发展格局；协调现有控制性详细规划工业用地和其他用地的空间布局；协调园区自身发展的产业需求与政策要求。

3 研究过程

3.1 梳理现状工业用地情况

长沙市域工业用地在总量上已经呈现城区集中化、园区集中化特征（图1），因此本轮国土空间规划中对园区外工业用地归并入园的空间弹性较小3）。从全市总量上看，长沙市域范围有现状工业用地总量249.52km2，其中城镇建设用地中工业用地总量为132.19km2，占比为52.98%。从园区上看，长沙市园区内城镇工业用地为96.14km2，园区外工业用地为36.05km2，长沙市园区内的城镇工业用地占城镇工业用地的72.73%，城区内的工业用地在园区明显集中，园区外工业用地以村庄工业用地为主4）（表2）。

表2 2021年园区内外工业用地统计一览表（单位：km2）

图1 全市现状工业用地（基于卫星影像图绘制）

3.2 精准衔接产业体系规划

3.2.1 对接产业发展目标

长沙市工业用地专项规划要与产业体系规划进行衔接。本轮国土空间总体规划中，长沙市的制造业发展目标与策略为：以“未来技术产业化”和“现有产业未来化”为导向，做强优势产业，突出高端装备制造、新材料、新一代信息技术等先进制造业；做优新兴产业，大力培育人工智能、数字经济、航空（大飞机）配套、生物医药与健康产业等新兴产业；做大未来产业，前瞻布局类脑智能、生物技术、前沿新材料、氢能与储能等未来产业，抢占发展制高点，赢得未来主动权。

3.2.2 对接空间布局策略

长沙市在工业空间布局中坚持以增量调布局、以存量促转型、以减量提质量的原则，实施“四退”、“三聚”、“一盘活”策略，保障制造业发展的同时进一步提升制造业地均产出效益。“四退”为绿心地区及特别用途区范围内的工业全面退出，高耗能、高污染、低绩效工业全面退出，开发边界外的村庄工业逐步退出，开发边界内国省级园区的零星工业用地根据实际情况逐步退出。“三聚”为全市域工业用地向开发边界内集聚，开发边界内工业用地向国省级园区集聚，先进制造业向工业用地保护线内集聚。“一盘活”为园区内的低效用地鼓励盘活，提升工业用地使用效率，促进工业提质扩量增效，推进土地利用方式由外延式扩张向内涵式挖潜转变。

3.3 论证城市工业用地规模

3.3.1 参考国内国外案例，推算产业空间规模

通过对国内国际城市5）的工业用地规模研究中发现，中国特大城市2020年现状工业用地的占比在20%～35%之间，已明确划定工业用地保护线规模的城市工业用地比例大多都在15%～20%左右，而部分特大城市已经明确到2035年工业用地平稳中略微减少。长沙市本轮国土空间规划中聚焦国家先进制造业中心的建设，是打造制造业高地的重点城市，城市工业用地占比应维持在15%～20%之间。按照目前长沙市2035年1360km2市域城镇开发边界线规模的发展预期（讨论暂定），长沙市对应的工业用地规模为204～272km2。

3.3.2 依据关键经济指标，推算产业空间规模

利用关键指标推算法，以人均GDP、工业增加值、工业总产值、地均产值等产业发展关键指标为依据，通过数学方法推算长沙市工业用地总体规模，根据对标区域的不同，预测全市产业空间规模分为三个方案，低集约度用地方案为：394km2；中集约度用地方案为：286km2；高集约度用地方案为：200km2（表3）。

表3 依据关键经济指标推算产业空间规模（单位：km2）

2035年工业用地规模等于现状城镇工业用地加上现状供而未建工业用地规模，根据2014～2019年工业用地供应，其平均值为9.65km2/年。通过趋势外推法，预测2035年工业用地规模为231～295km2。

3.3.4 综合确定城镇建设用地及工业用地指标

采用案例比较法、关键指标测算法、线性外推法预测市域范围内的工业用地为218～283km2，工业用地占城市建设用地控制在16%～20%。其中园区工业用地占比约为80%，园区内工业用地占城镇建设用地比例约为40%，预计园区内城镇建设用地量为440～566km2。根据目前的市域城镇建设用地布局方案，综合确定长沙国省级园区范围内城镇建设用地为490km2（表4）。

表4 长沙市国土空间规划工业用地预测值

3.4 分配园区工业用地指标

3.4.1 以评估定规模

在确定长沙市工业用地总体规模后，需要进一步进行空间规划布局，而根据政策条件和规划思路，长沙市新增加的工业用地应该全部布局在园区以内，因此采用总量划定，评估分配，空间限制的步骤，合理分配长沙市2035年的工业用地指标。总量划定指到2035年长沙市需要的工业用地量要达到一定的规模，保障制造业空间，评估分配是指以园区综合评价为主要依据分配工业用地指标，空间限制是指分配到园区的工业用地指标不能超过园区最大可控制界线，这个界线是城市开发边界线与园区最大管控界线。其中关键在于评估分配过程，其要点一方面是用地节约度较好的园区对土地使用较为谨慎，可较大程度上避免土地的滥用，应该对用地节约度较好的园区适当多分配建设用地，从而提高整体用地使用价值；另一方面是发展潜力大的园区经济效应更突出，将来对全市经济产业的带动作用也将更强，应该对发展潜力大的园区多分配建设用地。

长沙市目前处于制造业快速发展阶段，各个园区产业活力持续增长，园区发展要更多考虑园区工业用地增长问题。根据发展潜力指标和用地集约程度指标两两叠加，最终划分为四个象限，其用地分配原则分别为：创新驱动增量拓展、产业升级适度增量、集约发展微量增长、引导集聚存量优化（图2）。

图2 园区新增用地布局原则

（1）用地集约性评估: 参考关键指标为依据，按照土地开发利用率40%、工业用地率30%、综合地均税收30%作为权重进行用地集约型评估计算11）。

（2）发展潜力评估：将园区核心数据构建成为可以评估园区发展潜力的指标体系分为总量、均量、成长、结构四大类；二级指标和评价指标参考研究综述做法分为12小类。根据评价指标体系，通过德尔菲法和案例参考法得出各项评价指标的权重结果（表5）。

风湿性心脏病通常是指患者由于风湿热活动累及心脏瓣膜，引起二尖瓣、三尖瓣等发生病变而导致的一种心脏疾病。患者容易在寒冷潮湿的冬季发病，临床初期无明显症状，后期会出现心慌、乏力 、肢体水肿等，严重者甚至出现心力衰竭，导致死亡[1]。目前，临床上主要应用卡维地洛、依那普利等药物治疗风湿性心脏病，但效果并不显著[2]。有研究发现，氯沙坦钾片能够有效减小左室厚度和重量，改善心功能；胺碘酮作为抗心律失常药，可以非竞争性阻滞肾上腺素受体[3]。本研究旨在探讨氯沙坦钾片与胺碘酮对风湿性心脏病患者心功能的影响。现报道如下。

表5 长沙市园区发展潜力评估指标体系

3.4.2 以评估结果定分配结果

长沙市五区五园的发展潜力与集约用地评价结果与预期基本符合，国家级园区的发展潜力分数普遍高于省级园区，用地集约度也较高，省级园区靠近城市中心区的天心经开区与雨花经开区用地集约度较高。不同园区根据评价结果因采取不同的新增建设用地策略（表6）。 通过综合得分影响园区建设用地指标的三调系数12）从而影响最终的建设用地分配结果。根据综合评价结果，以园区管理边界作为最大拓展边界，采用两次控制原则，若园区现有城镇建设用地大于25km2，先以三调系数控制，如果按照最高等级三调系数控制后增量超过最大允许增量，则按照最大允许增量分配城镇建设用地；若园区现有城镇建设用地小于25km2，则直接按照最大允许增量进行控制，新增的城镇建设用地应该保证工业用地占比不低于一定规模（表7）。

表6 园区发展潜力与集约用地评价结果

表7 城镇建设用地及工业用地指标分配结果

3.5 划定城市工业用地控制线

3.5.1 划定工业控制线划定方法

按照“工业基地、产业社区、零星工业用地”三级体系，划定全市工业用地控制线。在国省级园区范围外，将核心区内、核心区外中心城区内、核心区外中心城区外绿心生态区周边的工业用地划定为产业社区控制线，其他工业用地逐步退出。在国省级园区范围内，将承载全市重大战略性产业功能、集中连片且现有控规连片面积在1km2以上的工业用地划入工业基地保护线，工业基地保护线内的工业用地面积原则上不低于该控制线总面积的60%；在产业基地外，集中连片且现状工业用地面积原则上大于50ha的工业组团划入产业社区保护线，产业社区规划工业用地、研发用地和商办用地面积不低于保护线总面积的60%；城镇开发边界内零星工业用地鼓励存量盘活，盘活不了的应逐步退出；生态区域、生态廊道内以及开发边界外零星工业用地应该逐步有序退出（图3）。

图3 长沙市工业控制线流程图

3.5.2 综合划定工业用地控制线

规划在2035年划定全市工业用地控制线总规模不少于300km2，其中产业基地控制线总规模不少于270km2，产业社区控制线总规模不少于30km2，零星工业用地总规模不超过20km2（图4）。工业用地控制线与产业体系相互衔接，把推动制造业高质量发展作为主攻方向，着力培育“长沙创造”的智能制造产业，打造国家重要先进制造业中心。

图4 规划工业用地控制线示意图

结语

国土空间总体规划是多维度的空间综合规划，在进行产业空间布局时综合考虑了城市结构、发展基础、职住平衡、交通布局等多维度要素，其结果是多因素耦合下的最优解，工业用地专项规划的任务是将总体规划中的发展目标落地于空间并反馈给总体规划，循环推进规划编制工作完成，专项规划与总体规划协同编制仍是主流。

工业用地专项规划所关注的建设指标与空间管控依然是最核心可落地的管控手段，因此我们不能就研究而规划也不能就规划而规划。正确的做法应该是一方面要定调逻辑框架，以对应各区县园区诉求的城镇建设用地指标，另一方面要对接区县园区发展需求，提前锁定必要的指标和合适的空间满足制造业发展的客观要求，其工作是一个循环往复不断博弈的过程。

图、表来源

图1～4：根据卫星影像图，以及《长沙市国土空间总体规划（2019-2035）》附图，作者与项目组成员合作绘制；

表1：作者查阅文献绘制；

表2～7：作者绘制。

注释

1）产业基地：为保障城市工业发展空间，在一定时期内需要严格控制和保护的区域。

2）产业社区：重点发展创新孵化、文化创意和无污染的研发中试、都市型工业等功能的产业控制区域。

3）根据总体规划以及相关政策的安排，本轮新增工业用地原则上全部布局在国省级园区内。

4）长沙市现存的村庄工业用地80%分布在浏阳市的花炮制造工业，分散在各个乡村中，整合十分困难。

5）若按照国际《城市用地分类与规划建设用地标准》要求，一般城市工业用地占比应在5%～10%，但是这个比例不符合中国特大城市当前的发展阶段，中国作为“世界工厂”应该保留更高比例的工业用地来增强产业竞争力。

6）2018年上海：23.9%、2017年深圳：26.0%。

7）工信局提法。

8）对照园区产出水平：86亿元/km2（长沙各大园区平均值）。

9）对照长沙高新区工业园区产出水平：118亿元。

10）对照高水平园区产出水平：168亿元/km2（新竹科学园）。

11）在《湖南省2019年度开发区土地集约利用评价》基础上，增加了对园区管理范围评估的内容。

12）三调系数：为方便国土空间规划开展指标分配工作，将区域分配城镇建设用地指标与三调城镇建设用地指标的比值作为重要参考值称为三调系数。