新发展阶段高质量推进房地产业税收治理的思路建议——基于河南省沈丘县房地产业发展调研分析

崔玉亮，赵 曼

（1.沈丘县财政局，河南 周口 466300；2.郑州财经学院会计学院，河南 郑州 450000）

近年来，随着工业化、城镇化进程不断加快，人民生活水平不断提高，房地产市场也迅猛发展，并成为县域经济发展的支柱产业和税收收入的重要增长点。因此，加强房地产行业税收管理，提高征收管理质量，既对实现收入目标、平衡财政收支至关重要，也是落实国家产业政策、实现宏观调控目标的必然要求。因受国内外经济下行、退税减税降费及疫情等因素的影响，国家相继出台了一系列房地产新政及相关配套措施，抑制房价过快上涨，进而稳定房地产市场。在这样的新形势下，如何提高房地产业税收征管质量，有效抑制房地产投机行为，规范房地产市场，发挥税收杠杆调控作用已成为税务部门研究的重点。本文对河南省沈丘县房地产业税收及相关数据进行分析，研判房地产业涉税问题，有针对性地提出加强房地产业税收现代化征管思路的建议，以利于推动税收征管在管理理念、方式、手段和模式上的重大变革。

一、河南省沈丘县房地产业及其税收发展现状

（一）河南省沈丘县房地产业发展情况

在地方政策和市场需求的共同推动下，河南省沈丘县房地产业发展迅速。目前沈丘县房地产企业在税务部门登记注册的已有255家，据县统计局统计，2021年全县房地产业完成开发投资46.36亿元，同比增长41%，其中商品房销售面积110.6万平方米，同比增长2.1%，商品房销售额57.51亿元，同比增长10.6%。这为县域财政收入提供了丰富税源。

（二）河南省沈丘县房地产业税收完成情况

从房地产业2018—2021年纳税情况看，2018年全县房地产业税收收入实现34593万元，占全县税收收入的比重为20.3%；2019年全县房地产业税收收入实现34882万元，占全县税收收入的比重为18.3%；2020年实现税收30027万元，占全县税收收入的比重为14.8%；2021年实现税收25062万元，占全县税收收入的比重为11.94%。纵向看，房地产业受经济下行等因素影响，税收收入占全县税收收入的比重逐年下滑，房地产行业税收由2018年的增长145.3%，到2021年的同比下降16.5%；地方受疫情影响较为频繁，居民收入也不稳定，因此自2018年来房地产行业税收占比由20.3%迅猛下降到11.94%（见表1）。

表1 2018—2021年沈丘县房地产业税收情况

（三）河南省沈丘县房地产业税收贡献率仍居高位

近年来，房地产业快速发展已经成为推动沈丘县经济增长的重要动力。2018—2021年，该县制造业、批发和零售业、房地产业累计完成税收分别为239821万元、162822万元、124564万元，占全县累计税收的比重分别为30.99%、21.04%、16.10%，三者合计占全部税收总收入的68.13%，其他行业税收仅占31.87%。其中，2020年房地产业实现税收30027 万元，仅占全县税收的14.8%，但仍居第三产业第二位、全县各行业第三位（见表1和2）。

2021年，全县累计完成税收209840 万元，其中房地产行业共实现税收收入25062万元，同比减收4965万元，同比下降16.5%，但仍占全县税收的11.94%，成为县域经济及区域财政收入的重要支柱。房地产业税收贡献持续较高与房地产业税源结构、纳税环节和课税依据的特殊性有直接关系（见表2和表3）。

表2 2018—2021年河南省沈丘县分行业纳税情况

二、当前房地产业及其税收存在的主要问题

（一）房地产业税收占比过于突出

随着市场需求的变化及政府宏观调控的影响，房价一涨再涨的趋势有所放缓，加上近两年受减税降费政策及疫情等多种因素影响，房地产业的税收有了一定程度的下降。由于房地产业关联行业较多，短期内其他行业难以替代，于是房地产业对经济增长拉动的作用被放大。在长期GDP考核的影响下，地方经济增长过度依赖房地产业，同时由于房地产业关联性较强，其发展态势对相关行业税收影响明显。2018年至2021年，沈丘县第三产业累计税收占同期全部税收比为57.32%，其中房地产业占16.10%，对全县经济发展影响重大。2021年县财税部门积极落实减税降费及缓税政策，促进了商品房销售，当年商品房销售额同比增长106%。这虽为县域财政收入提供了丰富税源，但这种房地产市场“欣欣向荣”的景象也为今后可持续发展带来了隐患，如加剧投资规模盲目扩张，拉动生产资料全面紧张，助长无序竞争和市场混乱，引发房屋积压和经济泡沫等［1］。

（二）税收结构不尽合理

我国现行税制中，房地产业共涉及14项税种，但房产“重流转、轻保有”的结构特征在一定程度上削弱了税收的调节作用。沈丘县房地产业缴纳的税收收入主要集中在开发流转环节。营业税改增值税后，房地产开发在流转环节涉及的税种主要有增值税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、印花税、耕地占用税、契税等。2021年沈丘县房地产业总税收完成25062万元，开发流转环节税收累计实现22429万元。从各税种占房地产业总税收收入比重的完成情况看：增值税收入7118万元，占比28.40%；土地增值税收入4762万元，占比19.00%；企业所得税收入2165万元，占比8.64%；契税收入7231万元，占比28.85%；耕地占用税收入271 万元，占比1.08%；个人所得税收入578万元，占比2.31%，印花税收入304万元，占比1.21%。各税种总计占房地产行业总税收收入的比重为89.49%（见表3）。

而房屋保有环节涉及的税种主要是房产税和城镇土地使用税，都是以房屋原值、占地面积为计税依据。2021年房地产行业累计实现税收25062万元。其中流转环节的增值税收入7118万元，占房地产行业总税收比重的28.40%；而地方税种保有环节的城镇土地使用税1904万元，仅占房地产税收总量的7.60%，房产税164万元，占0.65%，两者合计占8.25%，故具有明显的“重流转、轻保有”特征（见表3）。

表3 2021年沈丘县房地产行业各税种占税收规模比重

房地产开发流转环节的税负过于集中，不仅会拉高新建商品房的价格，带动整个房地产市场价格的上扬［2］，还将抑制二手房交易，进一步加剧房屋供给的矛盾。而保有环节，包括房产居住、租赁等方面，名义税负水平偏低，并且免征范围过广。这种税收结构使得占有住宅房地产的成本非常低，无法抑制投机炒作，不仅降低了房地产使用率、浪费了住房资源和土地资源，也起不到调节收入分配的作用。

（三）房地产业税负易转嫁

目前，沈丘县房价居高不下，2022年新建商品住宅均价为5000元/平方米左右，房地产市场仍属于卖方市场，而且售房交易环节的成本极易转嫁。因此，企业为保证利润，流转环节的税负会转向消费者，这在很大程度上阻止了房价的合理回归。目前这种税费征收模式虽然有利于增加地方财政收入，但是从长远来看并不可持续。

（四）房地产企业纳税意识不强

目前，为了促进地方经济增长，追求高GDP目标，地方政府会出台一些优惠政策来引进房地产企业，这也导致有些房地产企业自认为享受税收优惠是天经地义的。而有的企业则对税收政策了解不足，理解出现偏差，造成主观上少缴税款。一是涉税信息不可靠，计税依据不真实。有的房地产行业企业会计核算机制不健全，账面数不能反映真实收入；有的房地产开发企业收售房款却未开具正式发票。这都会导致房地产税收大量流失。二是虚列成本。在利益驱动下一些房地产开发商铤而走险，故意隐瞒收入、虚列成本费用，从而达到偷逃税款的目的。房地产企业申报意识和申报质量不高，多数房地产企业由于工期长和施工结算不及时，对于未售房面积，收入未结转但成本已提前列支，造成收入成本不配比，有的按预计数开具收款收据入账，造成成本增加，同时存在大量不合法凭证记账［3］。总之，受各种因素影响，税收和监管部门对房地产企业涉税违规行为的查处力度与惩罚力度不够，违规成本与违规处罚相比不值一提，对房地产企业的违规操作震慑力不足。

（五）税收政策业务培训欠缺

房地产企业从拿地到开发销售，主要涉及规划、自然资源、住建、房管等部门，但这些部门之间尚未实现信息共享，缺少共同解决问题的机制。目前，省、市、县三级已建立数据共享平台，不同部门按月或按季度进行数据上传，但目前尚未真正实现相关数据的实时共享。同时，由于国地税机构人员合并后，税收业务融合度不高，又缺少数据分析知识人才和技术支撑，对税收政策法规学习研究不透，拿不出房地产业税收科学化、专业化的管理手段，基层税务机关主要依靠上级机关推送的税收风险疑点数据进行后续管理，容易造成税收监管风险，不利于税收政策的有效执行，阻碍了地方财政收入增长。

三、房地产企业出现税收问题的原因分析

（一）税收政策存在的缺陷

一是税率带来的问题。企业销售不动产一般根据其类型来确认增值税税率，因此，作为增值税一般纳税人的企业，销售不动产、转让土地使用权适用9%的税率缴纳增值税。但一般纳税人选择简易计税方法计税销售不动产，适用5%征收率；小规模纳税人销售自行开发的房地产项目，也适用5%征收率。因此，目前的房地产企业销售不动产大多选择5%的征收率缴纳增值税，缴纳25%的企业所得税。由于增值税对于房地产销售存在两档税率，这就为房地产商追求开发利润最大化的节税或逃税行为提供了可能。二是现有房地产税制结构对房地产保有环节的调控不足。目前，房产保有环节税种的调节力度不能满足城镇房地产发展新形势的需要，税收宏观调控功能未能得到有效发挥，使得高价值的土地资源却承担着低水平的税负，客观上增加了房地产投机者的利益。三是土地增值税清算操作复杂。房地产企业很多费用未支付或未取得合法凭证，难以审核成本费用的真实性和合理性，故大多房地产企业未得到税款全面清算，致使欠税企业较多。

（二）综合治税缺乏有效手段

面对错综复杂的房地产行业，各部门配合力度不足，未能真正与财税部门建立起统一、规范、快捷、高效的协税护税网络平台，未能充分把房地产业发展带来的城市化成果转化为地方财政收入。虽然区块链技术因信息不可更改，其应用能有效保障房产交易数据的真实性，但是区块链技术尚不能全面铺开应用。因此基于税收大数据的智慧税务尚处于建设阶段，还不能为房地产业税收的监管起到有效治理作用。

（三）税收管理存在薄弱环节

房地产开发经营主要包括立项、施工、预售、竣工、销售、清算等几个环节（如图1所示），涉及税种众多（如房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税、增值税、印花税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加等）。

图1 房地产业开发经营基本环节示意图

各环节均要缴纳相关税费，由于少数税收管理员在税收业务上不够熟练，他们在面对业务复杂的房地产行业时不能采取有效的征管措施，在税收宣传和税收辅导方面还存在一定欠缺，有的受个人利益驱动而人为放松管制，这也侧面体现了执法监察和责任追究缺乏有效的手段。同时，税务执法精确度有待提高，在行政执法方式上，部分人对发生欠税及偷逃税现象仍以说服教育为主，缺少约谈警示等非强制性执法措施，未能准确把握一般涉税违法与涉税犯罪的界限，无法真正做到依法处置、罚当其责［4］。

（四）退税减税降费及缓税政策红利未传递给楼市

近年来，面对宏观经济下行、疫情等因素影响，我国共实施了110项税收优惠政策，积极推动经济高质量发展和企业恢复生产。在退税减税降费及缓税政策红利中，房地产企业也是真正的受益者，涉及的税种首先是中央与地方共享的税种，主要是增值税、企业所得税和个人所得税等，还有耕地占用税、房产税等诸多地方税种。但是，房地产企业找策划机构“造市”，引“炒”房团、拉房托和进行房屋预售，制造虚假营销大涨房价，错失房地产销售有利的大好时机。

四、推进房地产业健康发展及税收现代化治理的思路与建议

（一）稳步推进房地产税立法进程，规范税收征管

在“十四五”时期要稳步推进房地产税立法与改革进程，在落实税收构成要素法定原则的基础上，必须保证征税机关依法征税、纳税主体依法纳税。而且在房地产税法中，要用法律形式明确赋予地方的房地产税权，将房地产税明确为地方主体税种，有效改变房地产税征收方面的随意性及税费混乱不清的状况［5］。同时，地方党委、政府部门要落实中央提出的“房住不炒”政策，积极发展住房租赁、共有产权等多种住房形式来满足不同收入群体的住房需求。在对房地产业落实税收优惠政策的同时，还要发挥市场在资源配置中的决定性作用，让房地产市场决定和调控房价，进一步落实房地产金融政策，降低贷款利率，支持房地产业健康稳步高质量发展。而房地产企业的经营策略也应随之改变，降杠杆、减负债应该是当务之急，举债大势扩张的老路要慎行。政府引导房地产业是根本逻辑，今后宁可让房地产企业放慢速度，也要追求高质量发展。

（二）加强部门协作，拓展税收共治格局

认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步深化税收征管改革的意见》（中办发〔2021〕12号）精神。一是加强部门协作，建立健全综合治税网络。财税部门依靠综合治税工作平台，加强与发展改革、自然资源、住房城乡建设等部门的信息沟通，在房地产开发、房屋交易网签备案、不动产登记办税等方面加强协作配合，全面掌握房地产开发企业从拿地、开发到销售等各环节的信息，共同做好地方税费征收管理工作。二是加强银行账户预收款信息的监控［6］。按照《税收征收管理法》第五十四条第六款的规定，通过查询房地产企业在银行或者其他金融机构的存款账户，对预售房款账户等收入情况进行有效监控。三是加强关联方信息的监控。到企业关联方进行调查走访，重点关注不合理的关联交易，并按照《税收征收管理法》对不应该减少的所得额进行纳税调整，从而达到有效监控税收的目的。四是针对房地产商纳税意识薄弱的情况，定期对房地产企业的法人和财务人员进行税收法规政策培训。此外，通过各种媒体进行税收政策宣传，提高有关部门的协税意识和施工企业的纳税意识；同时按照业务规范要求，履行好催报工作职责，探索税务文书电子送达，确保催报文书及时推送纳税人缴费人；对适用“首违不罚”的当事人，应采取签订承诺书等方式进行教育，引导、督促其自觉守法。

（三）加强房地产业科学化、精细化管理，提高税收治理能力

对房地产业税收进行科学化、精细化征管，是提高税收治理能力的重要手段。财税部门应加强针对房地产业纳税人开展专题分析，对低风险纳税人实行纳税辅导，对中风险纳税人实行纳税评估，对高风险纳税人实行税务稽查，以扭转税收下滑态势。

从税收管理角度来看，税务部门要持续探索建筑房地产业项目化管理办法，通过跟踪整个项目流程，形成完整的管理链条，构建依法纳税的良好氛围。同时，针对房地产业中建筑业跨区域承包工程的特点，建议税务总局统筹建立全国建筑业纳税人数据库，打破区域限制，充分利用大数据优势，推进建筑行业税收精细化管理。此外，对外地建筑施工企业需要在劳务发生地缴纳的增值税，应按照2%或3%的征收率征收预缴税款；房地产开发企业取得预收款需要预缴增值税，在收到预收款时需要按照3%的预征率预缴增值税；网签或开票后，房地产开发企业需要将销售的房屋计入销售收入缴纳增值税，对于适用简易计税办法的项目，企业需要在前期按3%预缴增值税的基础上，再按2%补缴增值税。

（四）加强房地产业涉及的主要税种和发票管理，提高税收征管效率

加强对房地产业涉及的主要税种，如增值税、企业所得税和土地增值税等税种的管理。一是加强对房地产企业财务核算监督，减少虚构成本情况的发生，加强对可抵扣进项的审查，以保证房地产增值税计税依据的真实性。二是新会计准则的实施和房地产三道红线的发布，对收入的确认进行了规范，对房地产企业的负债水平进行了限制，因此要规范房地产企业的财务核算，根据新的政策来确认企业所得税纳税依据。三是加强土地增值税的管理。针对工商用房产和居民普通住用房产房价差异大的具体情况，应当设置不同的税率，以限制企业的税收筹划行为；针对房地产业项目周期长的特点，督促房地产开发企业及时主动清算土地增值税。四是加强区块链技术的应用，将不动产交易信息通过区块链技术记录，记录后自动开出发票，不但信息真实、公开透明、不可更改、可追溯，而且数据共享互通，通过信息技术加强对发票的管控，可为提高税收征管效率提供数据保障。同时，深化企业服务，延伸抵扣链条。比如，地方政府可以搭建建筑物资材料、服务交易平台；鼓励企业成立大型供应链公司，通过规模化采购压低物资采购成本，解决中小供应商无法提供专用发票的问题。五是加强对房屋不动产登记环节的契税征管，购房人完成网签和取得购房发票后，未到税务机关申报契税的，税务部门应与房管、不动产登记等部门加强协同、采取措施，督促购房人及时缴纳契税。

（五）提高干部队伍素质，推进执法监督和绩效管理全面实施

房地产业税收是税收征管的一个难点，也是社会关注的一个热点，因此，要做好房地产业税收管理工作，必须建立一支作风过硬、业务精通、执法严格的干部队伍。首先，要注重培养复合型高级税务人才，通过对征管人员进行税收政策、财会知识和计算机等专业知识培训，提高其应对日益复杂的税收情况之能力。其次，要加强对房地产业税收管理队伍的党风廉政教育，教育各级干部要不忘初心，坚守职业底线，以坚定的意志信念不断提高服务水平。最后，在内部管理制度建设方面，要加强执法监督和绩效管理。

在推进执法监督和绩效管理上，一是要加强工作反馈并且完善和严格执行监督制度，加强对税务人员的监督，定期检审巡查工作日志。二是要加强绩效考核，将税务行政执法人员纳入绩效管理业务流程，实行定期绩效考核，着力提升其工作效能。三是要强化外部执法监督作用，充分发挥纪检监察部门的作用，对执法不严的行为实行执法过错责任追究，并按有关规定进行处理。四是财税部门要认真落实“新的组合式税费支持政策”，为企业提供高效率的专项服务，并提供“一站式、全流程”政策兑现服务；同时，实行线上线下相结合畅通监督反馈渠道，通过线上微信、抖音、QQ等方式告知纳税人税务监督电话，发放手机问卷，或通过线下面向社会各界发放意见评价表等形式，来收集各方反馈意见和建议，将法治素养和依法履职情况作为考核评价干部的重要内容，以推动税收执法公开透明，不断提高税收工作效率和质量。