从“管理”到“治理”：新时代高校科研治理体系构建探索

王志威

（江苏师范大学人文社会科学研究院，江苏 徐州 221116）

近年来，“国家治理体系现代化”已成为中国现代社会治理研究中的热门词之一，受到政府部门、学术界等方面的广泛关注和讨论。高等教育治理体系现代化是中国特色社会主义新时代背景下国家治理体系现代化的重要构成内容，而科学研究则是加快高等教育治理体系和治理能力现代化进程的重要支撑，高校是科研治理和科研创新的主阵地。党的十九大报告明确提出的“建设教育强国”理念，落实到高等教育领域则是通过高校的内涵建设来带动整体高等教育事业发展。在“高校治理”研究热的当下，如何把握新机遇、统筹资源，推进高校科研治理体系和治理能力的建设，是新时期高校科研工作领域的重要课题。

一、高校一元科研管理主体面临的困境

（一）科研管理体制方面

高校的科研管理体制与高校实施的行政管理体制在管理目标和手段方面存在冲突。高校的行政管理体制属于典型的科层制［1］，权力及其执行均呈直线型特征，在过程优先和合法化的原则下，高校行政管理的目标追求的是确定结果下的程序化、规范化和标准化。而科研管理体制则不同，高校科研管理的对象首先具有广泛性，科研利益相关者中既包括高校的科研人员，也包括科研机构、科研团队、科研项目、科研资金、科研成果的需求方等，所以高校科研管理体制的目标追求的是理想的目标和创新性成果，更加强调管理手段的灵活性［2］。两种管理体制存在异质性，当前被广泛诟病的行政管理体制“过度行政化”，直接导致了科研管理工作中学术服务和行政间的不匹配和不和谐。

（二）科研管理职能和评价方面

当前，部分高校在科学研究中的科研分工与科研定位不清晰不明确，相关实践经验的提炼和学术价值的挖掘力度匮乏，特别是大量简单重复和低价值甚至无价值的研究泛滥成灾，使得有关高校丧失了其本身的学科优势和科研特色［3］。以产学研项目管理为例，一些地方高校科研部门虽然将产学研合作项目纳入到了管理职责之中，设置了专门科室和配备了专门的管理人员，但实际却只是对产学研合作项目进行简单的统计和管理，注重数量而非质量的现象大行其道，反映出产学研合作在地方高校中远未受到充分的重视，也导致很多科研成果在评审结题后便被置诸高阁［4］。此外，科研管理的考核评价机制有待进一步完善。目前高校的科研考核评价方式主要呈现出短周期、数量化等特点，虽然在一定程度上体现了按劳分配的激励机制，但是只重科研成果数量而忽视科研成果质量的科研管理评价制度，导致教条化、僵硬化的科研管理现象以及功利和浮躁的科研氛围，破坏了学术评价与学术研究的同一性。

（三）科研管理理念方面

从当前很多高校中的科研机构设置以及科研政策导向、科研资源投入来看，高校重视自然科学学科甚于人文社会科学学科［5］，究其原因，可能在于自然科学学科研究往往在短时间内就会有比较显著的经济利益呈现，而人文社会科学学科研究的经济效益的呈现周期相比之下则更长，甚至并不显著。此外，科研项目的管理中普遍存在对项目申报极其重视却对项目结题等闲视之的现象。不可否认，这和当前社会上往往将成功申报到高级别项目的数量作为高校科研水平评价的标准有关，故而处于该大环境下的高校科研管理工作的侧重点也就变成了配合各院系尽量争取到尽可能多的高级别科研项目［6］。受该科研管理理念的影响，高校科研人员更注重的是科研项目能否申报成功，而且由于缺乏严密高效的科研过程考核管理，不少科研人员开始拖延科研项目进度，甚至由于无法完成课题导致项目被撤销，学校科研形象以及科研信誉受到严重影响。

二、从一元科研管理主体到多元科研治理主体转变

行政力量对学术的控制是长期以来我国科研管理中凸显的典型特点［7］。面对一元化教育行政管理体系难以克服的原生缺陷，科研管理的理念应从传统的行政性管理向学术性服务转变，科研管理结构应该从一元单向管理向多元主体共同治理转变。

（一）治理的定义与治理转变

20世纪后半叶发展起来的治理理论是一个庞杂的体系，以至于学者们对治理内涵的界定并不统一。公共治理全球治理委员会认为，治理是公私部门在管理其共同事务的过程中，能够运用各种方法相互调适冲突或多元利益，直至采取合作行动的持续过程［8］。Gill将治理定义为权力如何确定和使用、利益相关者如何发言、如何做出决策以及决策者如何承担责任的过程［7］。世界卫生组织将其描述为确保战略政策框架的落地，通过有效监督、联盟建设、提供适当的规章和激励、关注系统设计和问责制相结合的管理手段实现管理的过程［9］。蓝煜昕认为，治理理论根植于西方国家调控失败后的一系列政府改革实践，治理的思想在整体上代表着迫切想摆脱传统公共行政中的国家中心论的认知转型，意味着市场、第三部门以及非正式制度走上了公共治理的核心舞台［10］。虽然关于治理的定义还有许多种，但Tosun等认为，治理的本质实际上可以用一种直截了当的方式来定义，即政府和非政府部门间通过合作的方式共同解决社会问题［11］。不同的治理定义来源于不同实践关怀，但是它们所反映的价值取向却都包含多元主体共同治理的相似思想。

治理转变因反映出一种新的治理方式和治理社会的新方法而成为新世纪以来政策研究中尤为流行和广为使用的一个概念。Walters则将其描述为“治理机制”层面的变化，提出在实践中，具体的治理变化通常被描述为具有三重趋势特征，包括超越了“经典/传统”的政府领导的管理模式、在政府和非政府组织间所形成的兼有正式和非正式性质的制度关联，以及政府、社会和公众之间越来越模糊的界限［12］。这些趋势导致非政府部门在各级政策制订中的参与和影响力日益凸显，也使得体现多主体互动关系的多元共治（co-governance）理念引起了全社会的关注。

（二）新时代高校科研治理的多元共治主体

治理理论与治理实践在中国展现出的强互动性，推进了多元共治模式在高等教育科研治理领域的发展和创新。特别是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》和《高等学校学术委员会规程》的出台，突出了高校在内部治理结构的完善中加强学术委员会建设的重要性，通过学术委员会制定学术标准的方式来促成改善科研管理状况的目标反映了当前教研科研领域的重组政策状况，而这种重组源于国家教育部门、科研院所和科研人员（团队）等多元主体之间不断发展变化的相互作用关系。事实上，在政府和非政府组织团体之间所形成的正式性和非正式性制度，以及伴随着出现的私人标准（如学术委员会制定的学术标准）等新政策工具等现象，在大多数政治科学文献中都被描述为一种从政府管理向政府治理的转变。其中引起全社会关注的多元共治模式就直观体现出教育行政部门和非行政部门的交互过程：要么是政府教育部门邀请企业、大学等科研机构、学术委员会和广大科研工作者来参与科研管理活动，要么是企业、大学等科研机构、学术委员会和广大科研工作者动员政府教育部门共同参与解决科研活动中科研资源的提供和科研管理问题［7］。与传统的科研行政管理模式相比较，科研治理的多元共治通过有效的机制吸纳了学术委员会、广大科研工作者和科研需求方如企业等社会力量的加入,带来科研治理力量的倍增。此外，科研治理多元共治模式有助于制定出更符合高校科学研究实际情况的、更具可操作性的科研政策，不仅有利于提高科研治理效率，而且有利于节约科研治理成本。

具体而言，政府教育部门和科研机构行政部门所形成的正式制度，在科研治理过程中发挥着主导作用，它们可以帮助其他主体解决科研资源提供困难和科研管理中存在的诸多问题。在从“管理”到“治理”的转变中，教育行政部门应摒弃其官本位的科研管理思想，向“有限政府”和“有效政府”理念转变，做好掌舵人而非划桨者，充分发挥其监管职能，使得其他多方主体在有效监管下充分发挥各自的科研优势，共同营造良好的高校科研治理氛围。

学术委员会、科研成果需求方等在科研治理中具有独一无二的优势，能够有效地补充政府部门治理力量的不足。首先，学术委员会和其他利益相关者出于自身利益的考虑，会对教育行政部门施加压力，同时为了保障自身利益不受损害，会对政府教育部门和科研工作者进行有效的监督，加大学术不端、科研不诚信行为的曝光力度。其次，这些治理主体所建立的专门科研网站和服务系统，推动科研管理工作进一步实现网络化，摆脱了以往纸质化的低效率状态，而且这些平台吸纳了大量的专家学者，其所形成的强大智库可以为广大科研工作者提供有关当下热点痛点问题的科研咨询服务，提升科研治理效能。

对于科研工作者而言，学术自由的前提是学术自律，高质量的科研成果不是一味的模仿和拼凑，而是基于学术自律上的创新。科研不端的缘由除了有关体制机制的弊端之外，更重要的是科研工作者存在缺失科研诚信的现象。科研工作者应该树立科研责任心，学术精神是其立身之本，必须做到学术自由与学术规范高度统一。尤其是针对部分在学术界有绝对话语权的科研工作者，应加强这类人才的科研诚信教育，在学术界树立起科研自律的模范榜样。

随着全球化时代和新兴知识经济时代的到来，社会利益多元分化的情况日益复杂化［13］。但不可否认的是，在多元共治的高校科研治理体系中，不管是单个的科研利益相关者还是组合式科研利益团体均有自己的资源禀赋优势，这反而赋予科研利益相关者更多的自由合作机会。与此同时，多主体间多样化的科研治理合作策略模式也为消解科研治理体系内部的“熵值效应”和公共权力的垄断提供了丰富的选择机会。

三、新时代高校科研治理体系的构建探索

“中国特色社会主义进入了新时代”，这是习近平总书记在党的十九大报告中对我国发展新方位作出的重大判断。在新的历史方位中，高校科研治理体系理应跨越局限构建新的管理机制。一元管理的传统理念下，管理者与被管理者的非对等关系是政府部门与科研人员的关系体现，而当前科学研究社会共治理念则突破了中国教育行政部门行政监管资源的相对有限性，致力于将二者关系转为对等的互动者与协作方，这种转变克服了广大高校科研人员这样相对无限的监管对象和相对有限的行政监管资源之间的矛盾。

基斯和佛朗斯从理论上总结了“善治”的政府治理机制，包括国际关系领域中“没有政府的治理”机制、社会和社区自组织的治理机制、市场制度与经济治理机制、私人部门的“善治”机制、公共部门的“善治”机制、新公共管理机制、网络治理机制、多层次治理机制以及作为网络治理的私域治理机制等治理的九种模式［14］。但在实践中，具体的治理路径通常被归为三种模式，即以政府治理为主的多层治理模式、以市场为主的市场治理模式以及基于相互依赖和互惠的网络治理模式。由于科研问题的技术性、复杂性和社会性交织在一起，建立网络治理模式就成为科研治理的可行途径。

网络治理模式下的科研治理体系内涵丰富，在构建多元共治的高校科研治理体系的框架时，首先需要把握三大构建原则：一是在科研治理过程中既要把握科研治理的特殊性，又要把握大学治理的普遍性规律；二是既要发挥中国特色的制度优势，坚持党的领导，又要努力释放学术委员会、科研人员等力量参与科研治理的重要作用，体现科研治理主体间的有机统一；三是既要坚持科学技术创新、系统回答“治理什么”“谁来治理”“如何治理”三大基本问题，又要持之以恒地创新科研治理体系，发挥制度优势，体现科研治理体系与科研治理能力现代化的内在统一。

其次，基于治理体系的相关理论和构建原则，以中国高校科研管理的现实问题为导向，新时代我国科研治理体系的分析框架应将政府教育部门、大学等科研机构、学术委员会、广大科研人员和企业等多元主体纳入到一个治理系统之中，将技术治理、法治治理以及信息流动和组合治理作为典型治理工具，并基于系统、辩证的研究视野将各治理工具子系统嵌入到高校科研治理体系大系统之中，体现出“自上而下”与“自下而上”相融合的趋势。需要特别关注的是，在科学研究领域，高质量科研成果是科研人员创造出来的，而不是监管出来的，所以在科研治理中，提高科研成果水平、塑造科研诚信目标的实现需要立足于科研人员的自律。只是在实现科研人员自律的整个过程中，在协同机制、整合机制和信任机制的有效保障下，教育行政部门发挥着科研制度和科研规则制定的“舵手”导向作用，科研机构的管理人员在科研管理实践中全过程辅助科研制度和科研规则的具体实施，学术委员会、科研成果需求方等主体承担社会监督责任，最终实现政府教育部门、大学等科研机构、广大科研工作者、科研需求方等多元主体的协调合作。

四、结语

高校科研治理体系现代化是国家治理体系现代化的重要构成内容，针对高校科研管理的现状及困境，本文较为系统地梳理了治理的内涵和高校科研治理多元共治模式的理论逻辑，在把握科研治理体系的基本特征和构建原则的基础上，构建在法律保障、平等、协调的环境以及协同机制、整合机制和信任机制的有效保障下，政府教育部门、大学等科研机构、学术委员会、广大科研人员和科研需求方如企业等多元主体基于各自职能，运用多重治理工具共同制定和实践科研治理规则的分析框架。

从科研监管部门一元单向管理向多元科研利益主体共同治理的结构性转变是积极的，它可推动更有效的科研治理决策进程。但与此同时，多元治理主体中非政府力量的介入会对科研治理政策的有效性、相关性和合法性产生重大影响，在我国现代高等教育体系尚未发育成熟的情境下，高校科研治理的多元协同治理模式在实践建构上可能会面临责任困境、效率困境等，因此关于科研治理中的非政府力量的科学界定以及如何正确处理政府力量和非政府力量间的关系从而有效组织和保证各方参与等问题值得进行更系统的深入研究。当然，这些困境的存在并不是对当代科研治理体系现代化转型的巨大价值的否定，但本质上治理困境的消解仍需要依靠教育行政部门充当“元治理”角色对科研治理体系中多元治理主体间的矛盾和冲突加以协调。显然，“元治理”角色何时启动、何时关闭、何时调整都将是对教育行政部门治理的政治艺术的严峻考验，这一重要问题值得进一步探索研究。