高校智库的角色定位与优化路径——基于政策过程视角

赵军锋，李 源，储东升

（南京审计大学公共管理学院，江苏 南京 211815）

一、引言

智库是国家软实力的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。这是在中共中央文件中首次提出“智库”概念。之后，中央又陆续出台了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》和《国家高端智库建设试点工作方案》等。这一系列政策文件为推动我国建设一批特色鲜明、制度创新、引领发展的高端智库，提供了方向和指引。

在高等教育高度发达的今天，高校智库在国家智库体系中发挥着不可替代的作用。据南京大学中国智库研究与评价中心统计，目前我国共有730家智库，其中高校智库共471家，占64%①。根据结构功能理论，现代高校具备人才培养、科学研究和社会服务的功能，高校的组织结构必须根据功能需要设置调整，但是，长期以来，高校缺乏参与社会治理、提供社会服务的体制机制。高校智库作为特殊的信息源和信息载体，是高校积极参与国家政治生活和引领社会思潮的重要途径，是相对独立的自治组织，它既可以是“局中人”，收集政策问题、参谋政策制订等，又可以是“局外人”，摆脱部门利益或地区利益的束缚，经常反馈政策执行情况。总之，高校智库推动了学术知识与政策决策的有效对话，成为“智识”与“治事”有机融合的重要桥梁。

目前，学界关于高校智库的研究主要从以下五个视角切入。一是关系治理视角，探讨高校智库与所在高校、社科院、地方党校、地方政府等主体的互动关系［1］。二是制度变迁视角，主要结合政策文件的梳理，对高校新型智库建设的理论进展和认知演进进行总结，挖掘高校智库建设的内生动力［2］。三是传统文化视角，回顾古代“智库”发展特点，从传统文化中汲取养分，进而提出其当代价值［3］。四是基于SWOT分析，主要探讨高校智库建设的优势与不足，以积极应对外部威胁，把握发展机遇［4］。五是高校智库建设的问题与对策［5-7］。基于此，本文在现有研究的基础上，从政策过程视角切入，结合江苏省高校智库的发展现状，探讨高校智库在各政策环节的角色定位，并有针对性地提出高校智库建设的优化路径。

二、公共政策过程中高校智库的角色定位

公共政策是政府对社会资源进行权威性分配的重要工具，通过探索政策过程中政策参与者的角色与互动有助于理解公共政策与政治结构之间的关系［8］。下面我们结合政策过程理论，探讨高校智库在不同的公共政策阶段的角色定位。哈罗德·拉斯韦尔把政策过程分为七个阶段：收集信息、提出方案、制订政策、政策生效、政策执行、政策终止和政策评估［9］。但是，也有学者认为政策过程的阶段划分人为地割裂了政策过程中各环节和各要素之间的联系。戴维·伊斯顿从系统论的角度切入，提出公共政策由政策输入、政策转换和政策输出三大环节构成，强调政治系统内部主体与政治系统外部参与者在提升公共政策绩效方面的作用。结合政策过程和政治系统理论的分析，我们将公共政策系统看作是开放的系统，它与外部环境之间进行着各种物质交换、能量交换和信息交换，高校智库作为公共政策系统外部的重要条件和影响因素，以信息反馈为手段参与并贯穿政策问题、政策制订、政策执行和政策终结的全过程，在不同的阶段扮演着不同的角色，发挥着不同的作用（见图1）。高校智库作为公共政策系统的外部参与者的最大特点是不具备宪法和法律所授予的正式权威，但事实上，二者联系密切、互动频繁［10］，这主要表现在各项具体政策在调研、制订、执行诸阶段高校智库与公共政策系统的信息传递过程中。

图1 公共政策过程中高校智库的角色定位

第一阶段：政策问题阶段——社会问题的收集者

并非所有的问题都是公共问题，并非所有的公共问题都会进入公共政策议程。当前，公共问题进入政策议程的触发机制分为主动触发、被动触发和中间触发。主动触发主要依赖于决策者价值偏好，缺乏对潜在社会问题的收集与风险把控。被动触发通常是在某些社会问题已经导致国民情绪沸腾后，相关政府部门才采取被动回应，这类触发极易损害政府形象的权威性，严重者会引发群体性事件。相对而言，中间触发类型或许在实践应用里更具操作性。高校智库作为“中间触发式”的研究团体，可以在以下三个方面发挥重要作用：其一，已经引起部分社会公众和社会团体的关注，并形成了一定共识；其二，有发展壮大、愈演愈烈的趋势；其三，政府部门尚未发觉或重视度不够或尚未采取行动。通过对社会问题的收集，再集中向政府部门转呈，高校智库能够有效发挥其民情反馈的桥梁作用。

第二阶段：政策制订阶段——科学决策的参与者

高校智库作为决策过程的参与者，通常将智库内部研究成果以研究报告、咨政建言等形式上报给政府决策制订者，决策者从中吸取“养分”，在一定程度上保障了公共政策的科学性和专业性。目前，高校智库参与公共决策的渠道日趋多元化，逐渐摆脱原先不同主体间合作性较差这一困境，而借鉴西方国家又立足于中国本土的“旋转门”机制②一直是促进高校智库近距离接触权力中心的渠道。一方面，它通过建立健全人才双向流通法规体系来搭建高校智库和政府决策之间的桥梁，发挥了人才培养和外向服务的内在关联优势；另一方面，它拓宽了智库和政府双向挂职兼职渠道，以此消除高校智库一直游离于政府决策过程之外的窘境。同时，它也合理界定了政府部门的决策权限，防止主观盲目决策的出现，尤其是防止一些领导干部为追求政绩而做出急功近利的决策。

第三阶段：政策执行阶段——社会监督的合作者

社会监督主要通过公民监督、舆论监督、社会团体监督等形式参与到政策执行过程中，作为社会研究机构的高校智库自然成为社会监督的参与者与合作者。在政策执行之前，高校智库可以为政策的正确性提供必不可少的保障，防患于未然，预防各种可能的执行失误和违法行为；当政策在执行过程中出现明显错误，甚至导致严重的社会问题时，高校智库可以通过建言献策、公共评论等方式来对政策执行进行纠偏，保障公共政策的目标和方向；同时，高校智库还可以对执行过程中出现的腐败现象公开进行揭露，尤其是对自由裁量权是否违规滥用进行监督。高校智库作为社会监督系统的合作者，不断体现出间接性、广泛性、多样性和有效性的特点，一直发挥着重要作用。总而言之，社会监督各主体和高校智库具有高度的互补性和一致性，双方可以适时加深双向合作与沟通，共同在社会监督引导方面发挥积极作用。

第四阶段：政策终结阶段——政策效果的评估者

政策效果评估是一种具有特定标准、方法和程序的专门研究活动。高校智库可以利用自身的平台资源和专业优势，通过成本—效益分析法、前后对比法、对象评定法、专家判断法等方法来进一步提高评估的科学性和客观性。与此同时，社会公示与听证制度、决策评估制度的健全与完善使得高校智库对政策效果的评估逐步实现制度化和规范化。当然，评估政策效果只是高校智库提供的业务之一，承接此类业务可以参照矩阵管理模式，按需成立专项评估小组，同时需要明确政策目标、精选评估对象，引入科学的评估理论和技术方法，在此基础之上创新性地建立一套评估指标体系。

三、高校智库的角色偏离与发展困境

（一）政策问题阶段主要表现为功能定位不清晰

在这一阶段，高校智库作为社会问题的收集者，囿于机制和模式的限制，缺乏问题意识和政治敏锐性，并未有效发挥其收集资料、反馈民情的桥梁作用。例如，目前江苏高校省级智库35家，从分布区域来看，其中有28家居于省会南京市。地域的限制，加之“依托高校，联动政府部门，双向合作运转”发展模式，造成高校智库挖掘问题的片面性、筛选问题的选择性。从江苏各高校智库来看，智库成员多为“学院派”，智库氛围侧重学术研究和学术评价，直接导致高校智库的功能定位难以立足于江苏特色实践。

（二）政策制订阶段主要呈现出信息化程度偏低

高校智库作为科学决策的参与者，必须及时、全面、准确地掌握相关信息，但是，目前高校智库数据来源单一、信息化程度偏低。高校智库受人力、资金和时间等因素制约，调查研究往往不充分，缺乏全面的一手资料，且大部分依赖于政府职能部门的数据库，甚至是网络上的二手数据。高校智库对一手数据的缺失和对现实民情的了解严重滞后，必然导致对公共政策目标认识的严重偏离，在公共政策过程中的话语权和权威性同步降低，其作为决策参与者的作用也日趋弱化。江苏高校智库尚未制度化普及“两微一端”的搭建，现存智库网站也存在数据更新不及时、访问权受限、内容短缺等诸多问题。

（三）政策执行阶段主要呈现出社会认可度较低

高校智库长期面临社会认可度较低等问题，主要表现为高校智库成果转化与输出机制不健全，智库之间很少开展跨区域、多主体合作交流，难以发挥合作优势和规模效应，智库与其他公共政策主体的横向联系几乎是切断的。据统计，近五年，高校人文社科智库发表论文约158万篇，包括在国际刊物发表的2万篇，但是只有6万多份被各级政府采纳，被省级政府部门采纳的不足万份［11］。从供给侧看，智库研究的有效供给不足，存在智库定位不清、方向聚焦不准、有效发声不足等问题；从需求侧看，智库研究的需求“闸门”尚未完全打开，存在问计智库的氛围不浓、参与建设智库意识不强、对接智库的主动性不够等问题③。

（四）政策终结阶段主要表现为评估机制不健全

高校智库研究人员大多是“学院派”，难以与企业、政府之间同频共振，并且各智库的科研人员流动性较大，一定程度上抑制了智库这一独立政策评估组织内部合作优势和创新优势的发挥。公共政策双向评估机制不健全也在一定程度上影响了高校智库的发展。一方面，江苏高校智库的考核评估侧重静态层面，评估标准以价值判断为主，评估方法以定性分析为主，更关注研究人员原有的学术成果，忽视了他们在政策制定过程中的动态参与度和贡献度；另一方面，江苏高校智库对政府绩效的评估标准有待细化，目前大多数高校智库仅限于将输出政策作为评估对象，而忽视了对政策后续影响的评估。

四、推动高校智库高质量发展的实践路径

（一）明晰高校智库的功能定位，健全完善工作机制

推动高校智库高质量发展的关键是明确角色定位和功能定位，找到高校智库的价值使命，找准研究问题，厘清工作逻辑，提升高校智库挖掘问题的敏锐性、筛选问题的精准性。新政策是在旧政策的基础上不断修正完善的结果。高校智库在提供决策辅助、社会服务时，应提前剖析原有政策的变迁过程，理顺其内在逻辑，适时在旧政策的资源效应与公共价值尽数转移至新政策的过程中发挥作用。高校智库只有坚持以问题为导向，以满足现实需求为落脚点，才能改变决策咨询服务中供给侧与需求侧“各自为战”的格局，将决策部门对“智”的需求有效引入“库”的研究中来，将智库的“对策”真正融入政府的“决策”中去。高校智库的价值使命是其发展优势所在，也是其核心竞争力的生动表达。各大高校智库的运转机制差异化过大，如财权、事权、人事权的混乱，都会阻碍组织间深度合作的进程。梳理高校智库的工作流程，改善其运转机制迫在眉睫。高校智库如果形成统一的管理规则，将大大降低运营成本与合作成本，减少不确定性。但要注意一点，这里的统一规则不等同于“一刀切”，而是建立一个统一的运行框架，在此框架下打造顺应国家战略、兼具地方特色与高校特色的大学智库。

（二）搭建一站式数据库，加快高校智库的信息化进程

随着大数据时代的到来，将互联网技术与智库建设相结合已成大势所趋，因为智库建设需要大量动态数据在背后做支撑，数字化平台的搭建会加快数据信息在各高校智库的流通速度。现阶段，江苏省高校智库的主要信息源依然是政府职能部门，信息获取受限不利于高校智库的长期发展。为长远计，高校智库应主动拓宽信息源，通过积极开展短期和长期调研活动，与地方定点合作，加强一手数据的收集，成为补充政府数据的得力助手。运用数字化手段，推动高校智库数据库与企业、政府部门数据库对接，搭建一站式信息共享平台，各高校可选择适合自身的基础平台，并依托当地有名的互联网公司来培养技术队伍，为信息共享平台的打造提供技术保障，注入新鲜活力。江苏省新型智库理事会的成立，让更多人关注到区域智库发展的“整合器”作用。发挥区域规模作用的第一步是实现信息共享，但在实际操作中，大多数高校智库组织对数据共享有抵触情绪。对此，可以考虑申请制、署名制和付费制相结合的模式，这样既有利于保障原始数据收集者的劳动成果收益，尊重其知识产权，又可大大提高信息资源的利用率。为此，江苏各高校智库应该在紧跟时代发展潮流的同时，逐步确定数字化、网络化的建设目标，更好发挥江苏各高校智库资政启民的功能。

（三）加深主体间的良性互动，拓宽建言渠道

现代社会是政府、企业、社会组织为主的“三元”结构，高校智库嵌入地方发展需要与政府部门、媒体、社科院、党校等主体保持良性互动，只有各主体共同发力才能避免“单打独斗”局面的出现。为保障决策咨询服务的稳定供应，政府部门应加强对高校智库的孵化与扶持，从思想层面提高对智库的重视，善于出题目、交任务，把最核心最关键、事关改革发展全局的问题、难题提供给智库，切实帮助智库增强研究的靶向性、精准度。高校智库的最终目的就是其科研成果被社会广泛采纳并推广，国外一流高校智库之所以在国际上拥有较大的影响力和知名度，其关键就在于高效的智库成果转化与输出机制，这也是摆在江苏高校智库建设面前的一道难题。江苏各高校可以最大程度利用各种途径和渠道来输出各自智库研究成果，以此提升江苏整体智库在全国的影响力。一方面，要与政府职能部门、企业等就选题研讨、沟通联系、成果报送和信息通报等方面建立长效机制。另一方面，要多方位推进高校智库融媒体发展，积极利用社交平台账号宣传研究成果，积极通过媒体渠道打造品牌效应，不断推出有厚度、有深度、有温度的原创性成果，确保各方优势、各类资源有效汇集并运用于江苏各高校智库建设，为高校智库充分释放潜能提供有利条件。

（四）完善评估指标体系，组建多元化、专业化的智库队伍

人力资源同质化是很多组织发展到一定阶段的共性问题，高校智库也不例外。前期帮助高校智库在特定领域迅速立足的专业优势在更加激烈的竞争环境下会被慢慢消磨殆尽。与其被动回应，不如主动思变。可以借鉴西方高校智库的“旋转门”机制，通过智库、政府和企业三方之间的人员流动来保证智库研究队伍的多元化和专业化。“旋转门”机制可以使得高校智库的相关学者和研究人员最大程度地参与并熟知政府决策的全过程，在此基础上充分发挥自身原有的学术优势与专业优势，将政策制订过程与智库研究内容巧妙结合，直接提升政府的工作效率。与此同时，可以邀请或返聘退休的领导干部、政府工作人员以及相关行业具有影响力的杰出人物进入高校智库，在最大程度发挥这些人员的资源优势的同时提升高校智库及时获取信息的能力和智库成果的社会认可度。同时，高校智库应探索建立一套科学有效、操作性强的评估指标体系。政策评估指标体系不仅要立足于对当前情况的评估，也要预留对政策调整修订的意见和建议，以便进一步提升政策实施的质量，提高宏观政策的协调性。

五、结论与展望

当今世界，信息和人才是首要战略资源。高校天然具有庞大的人才优势和多学科融合发展优势，有利于问题调研、数据收集、平台搭建等工作的开展。高校智库可以以母校为依托，充分发挥主观能动性，明晰自己在不同政策阶段的功能作用。高校智库的建设要以问题为导向，聚合多方资源，为支撑和推动江苏高质量发展提供智力支持。如何促进各学科人才协作、提升信息整合能力、加强政策主体间良性互动仍是困扰高校智库建设的难题。随着国际局势动荡、地区发展差异化加深，政府部门寻求决策咨询服务的政策问题逐渐显现复杂度高、影响范围大的特点，需要综合运用多学科知识来解构。研究的问题日趋复杂化，研究问题的人员也应同步多元化。总之，高校智库要立足经济先发地区，心系中西部地区，聚焦江苏乃至国家经济社会中亟待解决的前沿性、战略性重大问题，高效发挥名城名校融合发展的规模作用，提升其区域影响力与国际话语权。

注释

①数据来源:中国智库研究与评价中心2018CTTI来源智库报告（简版）。南京大学中国智库研究与评价中心（CTTREC）成立于2015年，是江苏省委宣传部与南京大学共同建设的专门从事智库研究、人才培养、评价和管理咨询的机构。

②所谓 “旋转门”，指的是个人在公共部门和私人部门之间双向转换角色、穿梭交叉为利益集团谋利的机制。“旋转门” 机制可以被归为两类。第一类是由产业或民间部门进入政府的 “旋转门”，这主要是指公司高级管理人员和商业利益集团游说者进入联邦政府并担任要职。在政策制订和实施的过程中，这就可能为他们曾经代表的团体谋取特别的好处。第二类是由政府进入私人部门的 “旋转门”。以前的政府官员充当游说者后，利用自己与政府的联系来为所代表的团体谋取特别的利益。

③参见2017年江苏省新型智库理事会第一次全体会议，省委常委、宣传部长王燕文的部分讲话内容。