英国房产税制度设计及经验借鉴

■/ 黄凤羽 李 扬

一、引言

中国于2011年在渝沪地区开展了个人住房房产税试点，但在试点十多年以来，由于出现了税收规模狭窄、市场调控作用不明显、在两个试点后没有继续扩围等问题，围绕房产税改革的研究仍有很大的空间。全国人大常委会已经做出关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定，意味着房产税试点迎来了扩围，而后在一些城市开展了调查摸底和初步研究，但综合考虑各方面的情况，目前仍不具备扩大房产税改革试点城市的条件，说明现今房产税改革形势仍然严峻，扩围需要克服诸多困难。而在许多国家房产税已经具有很悠久的征收历史，税制体系也相较完善，英国就是其中之一。

英国房产税也称为市政税（council tax），是一种基于财产的税，在英格兰、苏格兰和威尔士地区以房屋为对象，由地方政府所收取的地方税。英国房产税分为经营性和非经营性两种，前者称为营业房产税，后者称为居民房产税。居民房产税是以户为单位征收的，每处房产都有一张房产税单，无论是自有还是出租，居住在那里的人通常负责支付，税额用于帮助支付地方议会的工作和紧急服务（Cain Ormondroyd，2017）。中国房产税改革方向主要是向非营业性房产扩围的，故本文将直接以英国居民房产税制度特点作为参照。选择英国居民房产税进行对比，究其原因，一是中英两国皆为单一政权国家，二是中英两国均采用分税制管理模式，三是中国房产税改革方向为居住房房产税，与英国居民房产税类似。因此，研究英国房产税征纳问题和中国房产税试点情形下的问题进行对比，可以对接下来的试点扩围、税制设计提供经验借鉴。

二、英国房产税制度特点

（一）稳定提供地方财政收入

英国居民房产税是英国地方政府唯一一个拥有自主税收管理权力的税种，并作为当地财政比较重要的收入来源，税权向地方分散（邓菊秋和朱克实，2015）。以英格兰地方政府部分资金收入为例，市政税占地方本级资金收入比重很大，表1 中2015/2016 至2019/2020 年度均有40%以上的占有比例，同时占地方财政总收入15%以上，并且还在持续增长，从2015/2016年度的15.09%逐渐增长到了2019/2020年度的18.96%。

表1 2015—2020英格兰地方政府资金收入及比重

再以伯明翰市2022/2023 年度预算为例，该预算年度下市政税收入额绝对数将达到4.01亿英镑，增加1.99%，此外，考虑到成人社会护理面临的特殊压力，市政税将通过“成人社会护理方案”进一步增加1%，使整体增加2.99%。由于新冠肺炎疫情影响，政府将不得不提高税额投入社会关怀，伯明翰市就是如此，也同样显示出市政税的收入规模大和持续增长的现象。为了给社会保障提供资金而提高市政税额，足以说明其对英国地方政府财政的重要性（Sue Learner，2017）。居民房产税纳税人涵盖了除未成年人、学生以及无工作者等特殊人群以外的几乎所有人群，只要居住在其中就需要缴纳，税源非常宽广。同时居民房产税拥有属于财产税性质下征税对象的一些优势特征，如不动产位置固定、标志明显等，这也是英国房产税为何能稳定提供收入的因素。

（二）结构式划分税基与浮动税额

英国居民房产税以房屋的评估价值计税，通常有A-H八个等级，各等级房屋的价值越高，税额越高（田青，2014）。英国地方政府要求纳税人以当地政策为准，按月缴纳居民房产税。以剑桥郡为例，从表2来看，英国市政税制度设计中一个重要的方面，是它采用累进式税额征收，而不是按税率征收，且不同年度税额浮动变化，能够更为灵活地调整预算税额。再有，如果房屋价值不在临界值，比如估值在一万英镑或二万英镑，只要不接近四万英镑（A级）的临界值，那么税额就是同等的。房屋价值分级仅是发生在各级次边界的地方，估值问题才会得到重视。这样的制度在执行过程中会相对容易实施。而换个角度横向看表2中的两个财政年度，绝大部分阶层的市政税额都在上涨，大多数税费上涨表明当地政府需要更多的市政税额以提供政府财力，小部分税费下降则表现为调控。这种变动税率模式可以让地方政府更加游刃有余地处理征税过程中的特殊情况。

表2 2020—2022剑桥郡住房估值范围和市政税 单位：英镑

结构化的思想存在于英国房产税制度设计中的很多地方，比如还有对其市政税纳税人设定的责任层级系统，排名越靠前就越优先成为纳税义务人，若排名靠后，则由首个责任人支付，且处于同一层级的两人也可能同时成为纳税人。纳税人可通过居住地政府网站查询自己的所属层级，以首先符合哪个标准进行对号入座确定自己的义务层级：①户主；②房屋租客；③不是房屋租客但被授权入内居住；④任何居住在房屋里的人，例如不法侵占；⑤空置房屋的户主，当然也存在一些特殊情况，如：房屋不止一位租客就由房主支付等。结构化设置在其政策执行中发挥出了良好的效果，使其对一些税制要素分类明确化、纳税工作阶段化、征纳过程规范化、管理流程模式化。

（三）房产评估系统的适应性

英国房产税的计税依据是房屋的评估价值，房产评估系统中的关键环节由房产估算办公室（Valuation Office Agency，简称VOA）完成，每个地方议会（Council）都拥有属于自己的、隶属于财政部的VOA。其职责为评估其管辖区域内的房产价值、监控房产经济发展状况或特殊情况的发生并适时调节层级间的价值间距和税额，例如经济动荡引起的房产市场价格大幅波动。VOA行使其评估职能需要雇佣房产评估鉴定师，鉴定师将对房屋的建筑结构、当前状况（如安全等级）等拟出详细的报告，然后根据最近出售的同类房产价格和房产市场情况评估出一个相对合适的价值。英国三大地区评估周期一致，且将以前年度的房屋价值作为基准值（如2020 年英格兰地区以1991年为基准），最初所有房产都会进行评估，而后以五年为一个周期对上报情况变化房产进行逐步重估（周凌云和任宛竹，2019）。采用评估价值的优势在于可以灵活根据某些影响房产价值的因素（如房地产市场形势、政府政策、房产老化等）引起的房产价值变动进行适应性税额调整，一定程度上保障税收政策实施的效果。

（四）合理的税收优惠

英国房产税设有大量且细致的税收优惠条款，主要可分为使用情况减免、房屋类型减免、理事会减免以及市议会免税四大种类，且在近年新增了一项为纳税等级A 至D 的家庭提供“150£”的能源退税，以帮助没有资格获得退税的家庭。其中，使用情况减免包括各种针对特殊使用人群的优惠，例如：对学生和离校生、残障人士、学徒、单身单住人士等予以税款折扣；房屋类型减免则包括对某些特殊状态中的房屋进行折扣，例如：空置房屋和附楼的折扣；而理事会减免则针对非受抚养人、负责市政税管理等的人群；市议会免税则是对公共事业中的无人居住、被占用的房产予以免税。分析可见，人群类型方面减免很独特，它可以区别不同的社会群体，而且每一种特殊团体都可以享有他们所能享有的针对性优惠，引导资源的合理配置，这个政策在中国并没有涉及到如此细致的方面。英国房产税优惠政策涉及社区生活的很多方面，覆盖面较广，且实用性强、设置合理，完善了税务服务终端，保证了一定的忠诚性税收遵从。

三、中国房产税制度设计对策和建议

（一）拓宽税基是使房产税成为地方主体税种的必要条件

中国房产税税基是征收范围内的房屋，主要是对于经营性房产和交易性房产的征收，对于住房的征收目前只有沪渝（且渝主要针对高价房）两地有试点情况存在。房产税在这种购买流通时征收的形式下，更偏向于流转税而非财产税的设定（见表3），沪渝地区试点税率较低，且征税对象覆盖不全面，起到的税收效应并不明显。从初始设置个人住房房产税的若干特点及功能来看，如第十三届人大会议中提到过的：推进房产税立法与改革，能促进地方发展模式转变、强化地方政府支出责任以及地域特征明显等，是比较符合作为地方主体税种设立的，改革至今与设想中（占有相对重要的财政份额）取代部分房产有关税费的形式还差之甚远。

表3 沪、渝房产税试点部分税制要素

为了实现房产税应有的政策作用，下一步对房产税制度中的设计应首先拓宽税基，一是将非经营性房屋合理地纳入征税范围内，必要时将农村建筑也纳入范围内；二是要从增量（新购）向存量（保有）扩容。成为地方主体税种需要该税种能够承担起一部分财政收入，而现阶段看起来房产税还远远达不到这一点。2021年上海市地方房产税收入只占地方财政税收收入的2.86%，与2021—2022年度剑桥郡地区市政税收入（包括政府返还的营业性房产税）占地方财政总收入的15.65%相比还要低很多。英国房产税税基为除去免缴情况下的所有居住用房屋，相比于国内而言，税基比较宽广。直接提高税率在某些情况下可能会使纳税人税收负担加重，因此，拓宽税基，纳入更多应税房产，是使房产税成为地方主体税种的必要条件。反过来看，英国房产税逐年上升的税额已经给在通货膨胀和生活成本危机中挣扎的家庭带来了越来越大的压力，同时中国居民房产税还未大范围开征，通过两地试点情况征税还不能够看清其所带来的影响。建议逐步扩大税基，可先将100平米以上的新购房纳入其中。若因改革时拓宽税基产生的额外负担可以减少其他有关房产的税费，例如：契税、土地增值税等（李永刚和刘伟，2022），从而均衡影响，使改革平稳进行。

（二）建立可靠且科学的房产评估系统

中国现行试点个人住房房产税是征税对象范围内的房产（见表3）按照交易价格进行征收，对房产原面积扣除免税建筑面积后的房屋交易现价（重庆地区为全额交易现价，上海地区为交易现价的70%）按照规定税率计算税额的方式，在试行个人住房房产税以来没有发生变化。而后在重庆市的试点中提到时机成熟时计税依据要向房产评估价值转变，逐渐有了该方面改革的趋势。房产本身就具有市场价值，这种价值会随各种因素（时间、地段、政策等）改变而改变。以房产原值为计税依据已经不能够符合制度设定的走向，房产原值无法对房产时效性价值进行及时评估。

对于当今房产税改革来说，确需建立可靠且科学的房产评估系统，主要包括三个方面：构建科学的评估机制，设立房产评估专所以及配备系统操作、监督人员。首先，科学的评估机制需要税务部门落实系统建设必要环节，严格设定估价程序，综合分析应税房产；其次，设立由财政部或者国家税务总局直属管控的房产评估专所，对其地方政府管辖范围内的房屋进行发展性价值评估工作，每隔一段合理的时间对所有辖区内上报情况变化的房产重新估价，从而保证计税依据的科学性；最后，在人员配备上要统筹规划，吸纳估价专业人员进行操作，除专业人员以外的其他现有部门负责其余工作，建立监督管理体系，保障系统高效运行。综合考虑成本和预期收益的情况下，建议先从上文提到的拓展后的税基（新购房）进入系统运行，后续视情况决定是否扩大到存量房。总而言之，房产评估系统对于房产税改革来说是非常重要的一环，也是对之前模式的一种颠覆，建立一套成功的房产评估系统对以后改革的落实具有奠基性作用。

（三）区分人群类别设定税收优惠

中国房产税税收优惠目前可分为如下几个方面：公务类免税、自然资源类减免、房屋情况类减免以及试点办法下的减免。总体来看，前三种类型都属于经营性房产税，对个人住房房产税的优惠政策还很少，在今后改革扩围的过程中需要一些创新的优惠政策加入其中。试点外对个人所有非营业性房产免税，而在试点推进的形势下需要对住宅类房产征税，这种优惠政策依然与改革背道而驰。试点内的优惠政策是对于免税面积的规定，如上海市为人均60 平米的免税面积直接扣除，并没有涉及到房产持有者的人群类别。所以，区分人群类别设定税收优惠也是一个可以考虑的改革方向。个人住房房产税开征的目的之一是为了调节阶层收入，这样的设定意味着满足财产税的属性之一——量能负担原则。一是要区别出特殊人群，对于购房者个体来说，存在个人情况上的不同：包括常规人群、残疾人、烈士家属、单亲父/母，等等。二是根据类别拟出优惠政策，可将残疾人、单亲父/母的家庭首套新购房予以适当减税，对烈士家属新购房予以免税。

（四）房产信息优化与部门合作

目前，房产税改革面临着一个难题，即房屋产权种类繁杂——既有市场化能够交易的，也有很多不能上市交易的、只能在一定范围内交易的，甚至出现房屋无所有权的情况。上述情况的存在，会使这类“问题房产”无法参与房产评估，导致房产税税基受损。“问题房产”信息的优化需要地方政府各部门的协作，且该优化会对后续制定优惠政策等改革举措都有好处。因此，建议落实房产信息优化与部门合作。

首先，要加强产权信息规范程度。房地产主管部门应明确各地新建房产所有权，杜绝房产所有权模糊不清的现象，同时还要规范采集房产信息，如：不动产所处位置和面积、交易价格等，准确上报税务部门。其次，明确交易范围。只能在一定范围内交易的房产，由其辖区内税务主管部门在其交易范围内参照同等条件（地段、面积等）进行估价确认计税信息，无法上市交易的建议以面积大小进行估价；最后，深化信息共享原则，各部门应加强联系，及时地互相反馈信息中出现变化的地方，以便于税务部门查验和多退补缴；地方政府应建立信息共享平台，共同研究出信息共享的方式，通过电子政务网络，群策群力构建完备的互联网信息体系。