关于推动四川省公共数据开放体系建设的思考与建议

◆齐 翌 杨 颋

数据作为数字经济时代的新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各个环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。政府掌握着全社会80%左右的数据资源，加快推动公共数据开放，唤醒沉睡的数据资源，最大程度释放数据价值，成为当前各国政府面临的重要问题。

一、公共数据开放的概念与发展

公共数据开放是指公共管理和服务机构面向自然人、法人和其他组织提供公共数据，供其开发利用的一种公共服务。推动公共数据开放，让更多的企业、机构和个人能够深度参与到对数据的挖掘与分析，一是有利于激活数据要素潜能，推进公共数据与社会数据融合应用，最大程度释放公共数据红利；二是有利于提高行政透明度，促进社会共治，完善社会治理和提升政府服务能力；三是有利于促进数据资源向数据资产转化，推动经济高质量发展。

自2009 年以来，全球发达国家掀起数据开放的浪潮，推动政府数据不断走向透明化、公开化。奥巴马政府签署《透明和开放政府备忘录》，率先建立政府数据开放平台（Data.gov），随后，数据开放运动迅速发展，英国（Data.dc.uk）、加拿大（Data.gc.ca）、巴西（Dados.gov.br）等国家相继建立数据开放网站。《2020 年联合国电子政务调查报告》显示，已建立开放数据政府门户网站的国家数量从2014 年的46 个（占联合国成员国的24%），增加到2020 年的153 个（占联合国成员国的80%）。加快推动公共数据开放是全球数字化发展的大势所趋。

我国高度重视数据开放工作，相继出台一系列政策文件，推动公共数据有序开放。2015 年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，明确提出稳步推进公共数据开放。2018 年，中央网信办、国家发展和改革委、工业和信息化部联合印发《公共信息资源开放试点工作方案》，随后我国公共数据开放规模迅速扩大，开放水平不断提升。截至2021 年，我国已有193 个省级、副省级和地级政府上线了数据开放平台，作为我国大数据战略的重要组成部分，数据开放已成为数字政府建设的“标配”。

二、四川省公共数据开放现状

近年来四川深入贯彻落实国家大数据发展战略，加快推动数字四川建设，高度重视公共数据开放工作，《四川省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》《四川省“十四五”数字政府建设规划》《四川省“十四五”数字政府建设规划》《四川省“十四五”数字经济发展规划》等都明确提出“加快推动数据开放应用”。省级数据开放平台“四川公共数据开放网”于2019 年正式上线，目前平台上共有开放数据集10441 个。目前，全省21 个市（州）均已正式上线地市级公共数据开放平台，开放数据集总量已突破13 万个。2021 年下半年发布的《中国地方政府数据开放报告》中，四川位列全国第五。21 个市（州）中，成都跻身城市榜三十强，广安、宜宾和泸州进入五十强。这一结果肯定了四川在数据开放中取得的成绩，同时也让我们清醒地认识到与第一梯队先进省份数据开放的显著差距。

三、四川公共数据开放中的问题

表1 显示，在《中国地方政府数据开放报告》中，四川虽位列第五，但不论是总分还是各层分项得分，均未达到及格水平。在准备度上，四川得分6.10 分（满分20 分）；在平台层，四川得分9.96 分（满分20分）；在数据层，四川得分17.19 分（满分38 分）；在利用层，四川得分11 分（满分22 分）。总体来看，主要存在以下4 个方面问题。

表1 中国开放树林指数省域综合排名和得分情况（前十）

（一）政策法规和制度有待完善

目前四川暂无公共数据开放相关法规制度，《四川省数据条例》正在制定中，公共数据开放地方标准、年度目录清单和安全管理相关制度缺乏，存在数据生产、管理、利用的权利和责任不明确，数据存储和归属关系不清晰等问题，开放数据在线注册和权限管理不明朗等问题，制度缺失制约了公共数据开放的进度与范围。

相较而言，浙江、山东、贵州都非常重视开放制度建设。浙江省于2017 年印发《浙江省公共数据和电子政务管理办法》，全面推行公共数据开放目录管理机制、主管部门审核制度，提出目录外数据开放办法，明确公共数据采集、归集、共享、开放法律责任。于2020 年发布《公共数据开放与安全管理暂行办法》，率先推动省域公共数据开放立法，明确了公共数据应开放尽开放的原则，提出了数据分类分级开放的要求，形成了数据授权开放、脱敏处理的机制。随后印发《浙江省公共数据开放工作指引(试行)》《浙江省公共数据开放清单》以及一系列省级地方标准推动公共数据开放工作。2022 年3 月1 日《浙江省公共数据条例》已正式施行。山东省、贵州省制度建设也走在前列，公共数据开放管理办法、开放平台管理办法、开发利用管理办法、数据交易管理办法、评估指标体系等一系列的具体管理制度不断出台，从政策和制度层面为公共数据有序开放提供了根本保障。

表2 四川、浙江、山东、贵州数据开放政策文件发布情况

（二）平台建设服务意识缺失

目前四川省省级和市（州）公共数据开放平台不断完善，在板块设置和功能设计上提升较快，但普遍存在平台设计缺陷和服务意识缺失等问题，很大程度上影响了用户体验效果。一是平台建设流于形式化，部分平台功能无法使用或使用受限，对意见建议、数据纠错等互动内容回复率低、公开度不足等。二是缺乏用户思维和服务思维，部分平台支持用户多维度数据发现力度不够，对涉及个人隐私的数据保护不足。

相较而言，浙江平台、山东平台非常注重数据获取便利度和用户体验性。一方面，提供可下载的开放数据目录，帮助用户了解开放数据全貌；另一方面，按照用户使用场景进行分类导航，进行关联数据推荐，提供有多个筛选项的高级搜索功能，帮助用户更好地搜寻、获取数据。同时，浙江等平台提供了数据集预览功能，以及数据可视化小工具，便利用户对数据的理解和使用，在载体和服务层面为公共数据开放提供了基础支撑。

（三）开放数据供需不匹配

目前，四川省各平台开放的优质数据集不足，高价值数据集较少，未能实现公共数据“能开放尽开放”。从图1 领域分布情况来看，开放更多的是生活服务类公开数据集，气象（在四川省已开放数据集中占比0.87%）、信用（1.67%）、交通（3.53%）等公众需求量大的数据集开放较少。同时，数据质量问题突出，对省内各平台的开放数据集按一定比例进行申请、下载、整理后发现，在下载的数据集中，低质数据集平均占比35.62%，重复创建平均占比6.04%，生硬转化平均占比19.66%，数据无效平均占比8.99%，数据缺失平均占比11.67%（具体参见图2），质量问题严重制约了社会对开放数据的开发应用。

图1 省内各平台开放数据集领域分布情况

图2 省内各平台的开放数据集抽查情况

相较而言，浙江省的公共数据开放质量相对较高，问题数据集较少，数据领域均衡，数据容量高。一般来说，高容量数据集的利用价值更高，浙江省平台提供的省本级无条件开放的数据容量将近3.2 亿，单个数据集平均容量约30 万；浙江全省域无条件开放的数据容量已接近6.7 亿，平均单个数据集容量约6.5万，比四川省无条件开放的数据容量多十倍以上。

（四）开放数据应用水平需提高

四川省近年加快推动数据开放创新应用生态环境的探索和培育，举办了包括数字四川创新大赛在内的各类数字创新应用引导赋能活动，获得了社会各界的广泛关注，发掘出一批较好的应用成果，但仍然存在两方面问题：一是通过活动孵化落地的成果较少，成果的经济价值未能有效展现，社会影响力不足；二是社会主体对公共数据开放网的认知度和使用度未能有效，自主利用网站数据进行社会化应用度不高。

相较之下，作为较早推动公共数据开放的省份之一，浙江着力加强公共数据开放应用生态培育，在管理模式、制度建设、平台支撑等方面的一系列创新举措取得了良好成效，涌现了一批创新性、实用性突出，用户体验感、获得感强的创新应用。同时，浙江引入社会力量，支持和鼓励公共数据授权运营，采用市场化的方式推动公共数据的社会化利用，较好地促进了公共数据的高效流通和有效应用。

四、推进四川省数据开放体系建设的建议

（一）加强政策引导，推进公共数据有序开放

加快推进制定地方性公共数据开放政策法规、标准规范，建立健全公共数据开放安全管理制度，定期发布公共数据开放目录，为有序推进公共数据开放工作提供政策依据和引导。加大公共数据开放工作推动力度，制定持续推进公共数据开放的工作计划、实施方案等，推动已建立的公共数据开放标准落地实施，规范、有序推进公共数据开放。

图3 四川、浙江、山东、贵州平台上展示的应用成果数

（二）优化平台建设，创新数据开放服务矩阵

优化平台设计，完善平台功能，提高平台运行效率，建设切实可用的公共数据开放平台，加强省市两级平台级联对接，实现全省公共数据开放平台的互联互通和协同发展。更新服务理念、创新服务方式、丰富服务矩阵，鼓励使用区块链、数据沙箱、隐私计算等新技术，实现数据开放可追溯和“可用不可见”，以满足用户需求、增强用户体验为出发点提升平台服务水平，实现平台服务从“可用”到“能用”再到“好用”的转变。

（三）提升数据质量，促进公共数据有效开放

加强开放数据治理，降低重复创建、生硬转化、关键数据项缺失、无法下载、低容量和人为分割等问题数据集占比，提升数据的完整性、准确性、有效性、时效性。优化开放数据申请审核流程，做好开放数据分类分级和脱敏脱密，在确保数据安全的前提下，推动更多与民生紧密相关、社会迫切需求的关键数据集尽快开放，逐步实现公共数据“能开放尽开放”。

（四）推动数据利用，实现公共数据价值转化

鼓励开展多样化的数据创新应用引导赋能活动，建立链接服务人才创新、项目孵化、应用落地的机制，汇聚优秀大数据人才、前沿科技、优质创投资本，推动对优秀参赛团队和典型案例进行培育与孵化，促进开放数据的价值挖掘、数据要素流通和市场化配置。加强政企学研合作交流，拓展政府数据服务和利用渠道，实现公共数据融合应用的及时跟踪和有效展示。