电子房产档案法律效力实现路径探索

文/郑州市房产档案馆 肖哲

2021年新修订的《档案法》彻底解除了长期以来因电子档案法律效力得不到确认而制约档案事业发展的瓶颈，开辟了中国档案事业发展的新篇章。房产档案管理机构是保障并服务住房民生的重要职能部门，馆藏有大量的电子房产档案，在电子档案法律效力依法确认之前，即使已有电子房产档案的前提下，受“重纸质档案而轻电子档案”传统思想的深远影响，致使房产档案工作始终以纸质档案实体为主要工作对象，这种情形严重影响了电子房产档案工作的顺利开展，并制约着房产档案信息化建设的步伐。新修订的《档案法》对电子档案法律效力的确认，给房产档案工作指明了发展方向，提出了新的要求，电子房产档案必将成为今后工作的重心。房产档案管理机构应该以此为契机，积极探索电子房产档案法律效力的实现路径，推动房产档案工作实现新跨越、新发展。

一、房产档案销毁工作层面的实现

2019年颁布的《不动产登记资料查询暂行办法》中明确规定：已有电子介质的前提下，可以对已经注销且自注销之日起满五年的抵押权登记、地役权登记、查封登记、预告登记、异议登记等纸质不动产登记原始资料进行销毁处理。但该《办法》属于部门规章，其效力等级低于《档案法》。故而，房产档案管理机构对纸质房产档案的销毁仍持观望态度，致使该项工作未能有效开展。新修订的《档案法》明确电子档案与纸质档案具有同等效力，彻底解决了困扰房产档案管理机构长期以来对保管期限届满的非永久保管类纸质档案迟迟未能销毁的难题。为此，房产档案管理机构应该积极开展纸质档案的销毁工作，在纸质档案销毁后，通过对电子房产档案的保管和利用来实现电子档案的法律效力。

（一）制订房产档案销毁制度，加强房产档案销毁工作的领导。完善的制度是开展档案销毁工作的前提，房产档案管理机构应该以《档案法》《不动产登记资料查询办法》等法律法规为基础，从馆藏档案实际出发，制订房产档案销毁制度，明确销毁的原则、范围、工作流程、注意事项等内容，确保房产档案销毁工作有章可循。此外，纸质档案销毁工作还是缓解“胀库”和优化馆藏的重要措施，因此房产档案管理机构及其主管部门应充分认识到档案销毁的重大意义，成立房产档案销毁工作领导小组，将房产档案的鉴定销毁纳入制度化、常态化管理之中，积极推进房产档案销毁工作依法、可持续开展。

（二）将房产档案价值鉴定作为日常重点工作，常抓不懈。鉴定是档案工作系统中第一个关键性决定，是随后所有决定得以产生的基础。要从两方面做好房产档案价值鉴定工作：一方面，接收房产档案进馆时要做好价值鉴定，依据标准判定哪些属于非永久保存的房产档案并设定好保管期限，为日后及时销毁档案做好准备工作；另一方面，在保管期限届满后，对房产档案价值进行再次鉴别，经鉴定，对那些还有保存价值的房产档案重新确定保管期限后继续保存，而对那些确实已无保存价值的房产档案登记造册，即编制档案销毁清册，等待销毁审批。积极做好房产档案价值鉴定工作，可以有效避免错销档案，为销毁房产档案奠定坚实的基础。

（三）借助档案管理信息系统，高效开展房产档案销毁工作。馆藏非永久保管类房产档案数量巨大，单靠人工识别房产档案是否已届保管期限难免会出现遗漏，而且费时费力，效率低下。因此，应完善档案管理信息系统功能，在系统中增加房产档案鉴定销毁模块，使之具备对保管期限届满的房产档案自动识别、提醒以及数量统计等功能，从而有助于档案工作人员随时掌握非永久保管类房产档案的保管期限情况，并及时根据系统的提醒做出具体工作安排，实现到期房产档案“应销尽销”、不留“尾巴”。

二、房产档案利用工作层面的实现

在电子档案法律效力确认前，利用者仅认可纸质档案记载的内容，因此房产档案管理机构主要以纸质档案或者纸质档案的数字化影像为基础开展房产档案利用工作。电子档案法律效力确认后，房产档案管理机构应该积极开展电子房产档案的利用工作，引导社会公众利用电子房产档案来满足他们对房产档案的旺盛需求，这也是实现电子房产档案法律效力的重要途径。

（一）加大电子档案法律效力的宣传力度，增强人们利用电子房产档案的积极性和主动性。房产档案管理机构应将《档案法》《国务院关于在线政务服务的若干规定》《机关档案管理规定》《民事诉讼法》《行政诉讼法》等法律法规中有关电子档案法律效力的规定进行整合，采用在房产档案管理机构官网、公众号等线上方式或者在室外布置宣传展板、发放宣传手册等线下方式对电子档案法律效力广为宣传，不断增强社会公众利用电子档案的意识，改变他们长期以来在档案利用过程中重纸质档案而轻电子档案的传统思想，引导利用者主动利用电子房产档案。

（二）强化房产档案工作中的电子档案意识，积极提供电子房产档案满足社会利用需求。一方面，房产档案管理机构应要求档案工作人员增强电子档案工作意识，让他们认识到电子房产档案工作的重要性，积极做好电子房产档案的收集、管理工作，为实现电子房产档案价值和法律效力奠定基础；另一方面，应要求档案工作人员注重实现电子房产档案的利用价值，积极提供电子房产档案来满足利用者合法而有效的需求。尤其是司法机关、监察机关、律师等单位和法律工作者办理案件需要借阅房产档案时，应以提供电子房产档案为主要方式，这些法律主体将其作为证据使用是电子档案在社会实践中具有法律效力的最有力证明，这对于房产档案管理机构积极开展电子档案利用工作实现电子房产档案的法律效力具有重要意义。

（三）构建微信公众号、小程序、在线查阅网站等房产档案利用服务平台，积极开展电子房产档案网络化利用工作。确认电子档案法律效力后，房产档案线下为主的利用方式与利用者的网络化需求不匹配，与新时期档案事业的发展要求也不适应，因此要大力发展线上利用方式，实现线下向线上的转变，提升电子房产档案利用的效能。为此，房产档案管理机构要充分利用互联网及信息技术，发挥网络跨越时空的优势，多渠道搭建电子房产档案的利用服务平台，在用户输入身份证号、手机号码以及通过人脸识别完成平台实名认证后，即可利用手机、平板等移动终端或者电脑登录相关程序或查询利用网站，在线查询个人房产档案信息并打印输出。通过利用服务平台在线开展电子房产档案利用工作，可以不受时间和空间的限制，在实现电子房产档案法律效力的同时，可以满足利用者多样化的利用需求，使得房产档案利用工作有了质的提升。

（四）积极做好历史房产档案开放工作，凸显电子房产档案在解决房产历史遗留问题中的证据价值。房产档案以其原始记录性和可靠性，真实反映了房屋权利的形成过程和归属，是房屋权利人维护切身利益的重要资料。新中国成立初期，国家接管了旧政权遗留下来的各行业的办公用房，没收了反革命分子以及地主、富农、资本家的房屋，并将房屋产权以代管、公产等形式进行了登记。1978年国家落实私房政策后，大部分房屋权利人及其后人陆续申请返还了产权，但目前还有少数房屋权利人或者其后人因房契丢失、定居国外等原因，导致历史房屋产权难以确认和登记。新修订的《档案法》规定，县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满25年向社会开放，这意味着开放档案是档案馆的法定职责。“法定职责必须为”，房产档案管理机构应积极开放历史房产档案，将数字化后的电子档案公布在官方网站上，以便利用者发现线索，利用电子房产档案的法律效力和凭证价值来解决房产历史遗留问题，社会公众也可以利用开放的房产档案开展历史研究、学术研究、文化传承和创新等项工作。此外，开放历史房产档案还可以“改变档案馆的性质，使档案馆从旧制度下的机密机构，变成为社会全体公民的利益和权利服务的公开机构。”

三、房产档案信息化建设层面的实现

电子房产档案法律效力的实现与档案信息化建设相辅相成。一方面，电子房产档案法律效力的确认和实现促使社会公众利用电子房产档案的需求不断增长，由此推动房产档案管理机构加快房产档案信息化建设步伐，以便回应社会关注并满足利用者的利用需求；另一方面，房产档案信息资源越丰富、房产档案信息化程度越高，社会公众对房产档案的利用需求越容易满足，电子房产档案的法律效力也能得到充分实现。因此，房产档案管理机构应该大力推进房产档案信息化建设，努力向建设数字房产档案馆迈进，在实现电子房产档案法律效力的实践中完成房产档案工作的转型升级。

（一）全面推进电子房产档案资源建设，为电子房产档案法律效力的实现提供资源保障。电子房产档案资源建设是实现电子房产档案法律效力的前提，离开资源建设，电子房产档案法律效力的实现就成了无源之水、无本之木。要在“存量数字化、增量电子化”总的指导原则下大力推进电子房产档案资源建设。一是要加快实现全部存量档案电子化。房产档案管理机构要立足馆藏实际，有计划、有重点地开展存量档案数字化工作，在保证质量的前提下，早日实现馆藏档案全部数字化。如果档案数字化工作量大而工作人员紧缺，应向主管部门及财政部门申请财政支持，以服务外包形式开展此项工作。二是做好新增电子房产档案的接收工作。在“互联网+政务服务”模式下，通过政务服务网全流程在线受理、审批所形成的原生电子房产档案，房产档案管理机构应通过电子档案管理系统实时在线接收。而在人工受理窗口接收纸质申请材料，再由工作人员网上审批办理的业务模式下，房产档案形成部门应将纸质申请材料数字化后所形成的电子档案与电子审批材料作为一份完整的档案进行归档，房产档案管理机构对符合要求的电子房产档案完成在线接收。纸质申请材料数字化后不能在线移交的，房产档案形成部门应通过离线方式移交，待房产档案管理机构接收离线数据后再行导入电子档案管理系统，确保同一事项形成的电子房产档案齐全、完整。三是要从档案利用服务的便捷性出发，合理确定房产档案的关键字段，建立电子房产档案索引目录，为快速、准确地查找和利用档案提供便利，也为数字档案馆的建设提供数据支撑。

（二）加强电子房产档案管理信息系统建设，确保电子房产档案法律效力符合法定构成要件要求。新修订的《档案法》明确电子档案具有法律效力的前提是满足来源可靠、程序规范、要素合规三个要求，而电子档案管理系统则是保障电子档案效力符合法定构成要件要求的基石。房产档案管理机构要以《档案法》《电子档案管理系统基本功能规定》等法规、技术规范为依据，加强并完善房产档案管理信息系统建设，确保与各个业务系统之间实现无缝衔接。建设的电子档案管理系统能够实现对电子房产档案的全过程控制和一体化管理，即覆盖电子房产档案的归档、接收、管理、利用直至销毁整个生命周期，做到经由系统接收和管理的电子房产档案始终处于可控状态，从而确保电子房产档案的真实性、完整性、可用性和安全性，为电子房产档案法律效力具备法定构成要件提供信息系统保障。

（三）积极推进数字房产档案馆建设，努力建设一个既适应传统档案数字化成果管理，又适应电子档案“收、管、存、用”的数字房产档案馆，促使电子房产档案法律效力广泛实现。要在开放的视角下建设数字房产档案馆，不仅要满足现有各项档案业务的需要，更要考虑数字房产档案馆在电子政务、数字政府中的定位与作用，将数字房产档案馆的建设纳入所在城市大数据发展计划和政府数字化转型的总体方案，以便更好地实现电子房产档案法律效力，为智慧城市建设和政府科学决策提供信息支持。要按照内部局域网—政务服务网—外部互联网三级网络的要求建设数字房产档案馆，以此满足房产档案管理机构、本级政务服务部门和社会公众用户对房产档案信息资源的不同需求。要在《数字档案馆建设指南》的指导下，重点开展服务平台建设，借助该服务平台可以发布房产档案信息，可以为用户提供预约档案服务事项、在线查档等业务，可以跨区域、跨部门共享房产档案信息资源。

（四）多种安全技术并举，为电子房产档案法律效力的实现提供安全保障。电子档案的安全性与电子档案的法律效力密切相关，安全性受到质疑的电子档案必然会影响其法律效力，从而阻碍电子档案法律效力的实现。因此，房产档案管理机构应采取各种安全技术措施，确保电子房产档案的安全。一方面，要利用数字摘要、电子签名、电子印章、数据加密、可信时间戳等技术手段，保障电子房产档案的真实性和安全性；另一方面，对进入电子档案管理系统的电子房产档案进行实时异地、同质备份，通过档案备份，一旦发生电子档案丢失、失真或被非法操作时，能够及时调取备份数据进行数据恢复或者数据比对，确保电子房产档案的安全性和可用性。

四、结语

房产档案是一种重要的民生档案，不但数量多而且利用率高，电子档案法律效力的依法确认，开启了房产档案工作的全新模式。房产档案工作者要与时俱进，积极贯彻落实新修订的《档案法》中有关电子档案和档案信息化的各项要求，尽快转变传统纸质档案管理模式下形成的陈旧思想观念，将房产档案工作的重心转移到电子房产档案，要以加速建设电子房产档案资源为突破，以加强并完善电子房产档案管理系统为保障，以聚焦效能开展电子房产档案利用工作为目标，完成房产档案工作的转型升级，保障电子房产档案法律效力在社会实践活动中广泛实现。