共建共治共享的全民健身公共服务评价指标体系研究

龚俊丽

(安徽师范大学体育学院，安徽 芜湖 241000)

在大力推进治理体系与治理能力现代化，共建共治共享、风险责任共担的格局下，我们正在进入一个治理责任广泛共担的新时期，在这个“言必称治理的时代”，全民健身公共服务评价体系依然受管理理念主导，更多地关注以政府为核心的公共组织内部管理问题的处理，治理的成分是微小且边缘化的；依然将政府作为责任风险归属的唯一参照系和主体，与全民健身共建共治共享实践探索不相适宜。实际上政府治理范式是政府绩效评估系统建立和运转所依据的理念基础，决定了政府绩效评估的导向、范围、内容等，同时政府绩效评估支撑政府治理的运转，两者是共变发展的关系；在全民健身公共服务由政府驱动逻辑转向多元主体共建共治共享逻辑的过程中，全民健身公共服务评价体系理应发生共变。

学界对此相关主题研究较多，为本研究提供了非常重要的理论依据、拓宽了研究方法选择范围，但是大多数研究只涉及全民健身公共服务评价一个视角或关注全民健身公共服务的“显性指标，缺乏治理的内在关系的关注”，更少有从多元主体共建共治共享的视角构建评价体系。本文依据全民健身治理范式的“复合交织”特征，试图构建与之匹配的全民健身公共服务全域评价体系新型理论视角，引入全主体、全过程、全内容的治理评价范式并实证分析，为推动全民健身公共服务共建共治共享格局形成，也为其它体育事业共建共治共享的评价范式构建提供参考。

1 全民健身公共服务共建共治共享需要共同评价

全民健身多元主体共建共治共享治理格局推动评价范式共变。党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，十九届四中全会、五中全会、“十四五”规划都提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，其目的就是为了转变政府职能、激活市场和社会主体、扩展和增强其主体性和决策权，构建多元主体共同参与国家事务治理之中，实现责任共担、成果共享的治理格局。随着全民健身大群体格局的日益完善以及政府向社会力量购买服务的推行，政府、社会、市场等组织机构会不断参与到全民健身工作中来。这需要多元主体不仅要共建共治共享，也要构建涉及多层次、多领域、多主体风险责任共担治理机制。比如，地方政府采用单一的自上而下的管理公共体育服务模式，需要承担全部风险，而实施购买公共体育服务后，只承担法律、政策风险和部分不可抗力风险，这与评价体系政府职责风险唯一指向性相矛盾。又如，地方政府在全民健身公共服务资金投入方面，普遍采取多元化筹资渠道，政府出资一部分，缺口资金由承办企业招商获得，而当前评价指标构建仅考虑全民健身事业投入经费等，一定程度上滞后于全民健身共建共治实践发展。

因为起源于上世纪80年代的公共服务绩效评价本质上是工具理性的，具有明显的管理主义特征，治理的成分是微小且边缘化的，与治理体系现代化的主体多元化、对象复杂化、方式多样化、过程多维化的逻辑不符。此外管理理念主导的全民健身公共服务评价作为一种评价工具，无论从自上而下控制路径，还是自下而上的促进反馈路径，对于政府与社会组织、市场等进行互动与合作的成分关注不多。即忽视治理过程中机制与关系构建，共治共建就无法评价，也就难以发挥多元主体共建共治力量聚合的导向与驱动作用，进而可能导致社会组织参与全民健身治理动力不足与空间挤压问题、全民健身中供给侧与需求侧结构性失调问题等。

全民健身公共服务共建共治共享需要多元主体共同评价，以强化公共利益最大化的初心。将政府作为唯一责任主体的评价，推动整个全民健身工作的境况是不合时宜的，因为多元主体治理绩效不是由任何一个组织所能决定，即使是其中具有非常成功的代表性组织。比如，政府在购买社会组织全民健身公共服务中处于主导地位，社会组织作为服务供给主体，直接面对民众，而指向政府的全民健身公共服务评价实施，存在混淆治理中的责任风险边界与定位风险的可能，使得间接服务主导的责任直接化、唯一化，直接服务主体的责任间接化、隐蔽化。正如哲学家汉娜·阿伦特提出的“平庸之恶”概念，个体责任若不能从机构之中剥离出来，个体的内生动力与愿望就难以激发；社会组织也只会成为政府的好帮手，而不是专业的好组织。

实际上治理的主导者并不等于规避风险的唯一者，将政府作为唯一责任主体的评价正有意无意地强化着这种“非对称性风险”；反过来，也可能促成政府行为偏离公共利益最大化的初心，造成全民健身公共利益最大化诉求在纵向行政科层化传递与横向社会组织合作中逐渐耗损，比如政府倾向于政绩与政治交代考虑，重视体育健身基础设施与赛事，而忽视健身指导，造成服务供给与需求偏离、错位；社会组织承接政府购买服务时倾向地“向上负责”，多以行政目标来取代公众偏好和社会诉求，往往会偏离公益性价值轨道；政府主导全民健身服务内容的偏好等。亚里士多德曾讲过“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务”。综上所述，若不重构评价体系，明确多元治理主体的责任风险、各负其责，仅将职责指向政府，公共利益最大化的初心就难以持续坚守。

2 全民健身公共服务全域评价指标体系构建

2.1 全域评价的提出与内涵

政府治理范式决定治理评价的导向、内容、方法，同时治理评价体系支撑着政府治理的运转。西方国家公共治理经历了治理经典范式及其挑战拓展期、新公共管理范式、后新公共管理范式，与其共变发展的评价体系也经历了产出导向、过程导向、结果导向到现在公民导向的线性演进。与西方评价范式线性演进不同，我国全民健身治理表现为“复合交织”特征，即治理主体单一化与多元化同在,表现为政府一元管理和政府主导、多元主体协同同时存在局面。治理方式行政化与市场化、社会化共存，表现为政府单一的行政指令，亦有行政指令、市场机制、社会协同治理。同时全民健身治理内容标准化与个性化共现，治理导向以结果的导向与以人民为中心导向交叠。与此同时，对全民健身绩效的认识也经历了绩效评价、绩效管理、全面实施绩效管理的过程，尤其是党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”，其中“全面”暗含着将效率、公平等理念贯穿治理各主体、各流程、各环节，建立以“结果导向”可问责的现代化政府，在此基础上形成“以人民为中心”、“人民满意”的服务型政府。据此，全民健身治理的“复合交织”特征决定了我国全民健身治理评价范式的全主体性、全流程性、全兼顾性。其次，伴随政府治理的多元化，网络化治理理论被大量引入公共治理的理论与实践中，其本质的特征表现为治理主体的多元化、治理机制的网络化、治理责任的分散化，具有为当下全民健身治理提供理论指引的适应性。最后，价值取向是政府绩效评估之魂，新时代全民健身公共服务绩效评估价值是以新公共服务理论倡导的“公众本位”为根本，以治理理论和新公共管理理论倡导的“有限政府”为基础，以委托代理理论和绩效管理理论倡导的“效益标准”和“公平有效”为保证，影响和制约着绩效评估体系构建。

综上所述，依据全民健身治理的“复合交织”特征，借助网络化治理理论，以新时代全民健身公共服务绩效评估价值取向为引领，本研究提出全民健身全域评价的概念(或称为共同评价)，即以一定时间为限定，以全民健身公共服务事物或者项目为对象，对多元合作伙伴全主体及其合作投入到合作产出实施全过程、全内容进行评价，以期改善合作绩效的活动。全民健身公共服务全域评价与当前全民健身公共服务评价有三点区别：其一，全主体评价。评价参照系不是单一的政府，也不是服务提供的第三方或者民众，而是将多元合作主体构成的网络作为评价参照系。其二，全内容评价。对合作治理全内容进行测量，用于评价多元主体合作治理的效能。其三，全过程评价。将评价信息反馈给各个治理主体，形成投入到产出的闭环，以实现风险和责任共担。全民健身公共服务全域评价与合作式评价也不同，后者主张合作主体参与到绩效评价的过程中，将评价信息反馈给合作主体。合作式评价虽然对当前评价中管理倾向有所超越，强调以人为本、实用导向，一定程度上可以克服公共服务评价中多元主体参与不够、互动不深、权责不清等问题，比如基层政府与社会组织合作时注重项目绩效评价、注重经费投入，而对治理结果多为一句话带过，而且忽视了对治理过程的评价，对于多元主体网络化整体治理缺乏关注，而这恰恰是多元主体能否达到可持续性善治的关键。全民健身公共服务全域评价能够克服当前全民健身公共服务评价单一指向性，还原全民健身公共服务治理一个完整的概貌，同时能够对多元主体治理的网络关系进行刻画，充分体现共建共治共享共评的理念。

2.2 评价维度与层级确立

全民健身公共服务评价体系维度的构建经历了从结果维度转变成投入与结果维度相结合的阶段。全民健身公共服务评价最简单最直接的方式就是测量预期目标是否实现，是一种输出导向的结果评价。这样的评价忽视投入，可能造成不计成本、资源配置失衡等问题。继而引入的投入与结果的评价维度，继承绩效评价“4E”的效率、经济和效益价值取向，正是新公共管理对绩效的基本诉求。其次，在治理的时代，主体参与治理的多元化、利益追求的多样化、方式运用的多种化等，若不对治理过程进行监控，促使个人为他们共同利益行动，则理性的寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动，甚至可能导致“公地悲剧”的发生。正因如此，左晓斯认为，较为恰当和稳妥的思路是综合考量体系自身建设、过程以及结果三方面的情况和指标。臧雷振等构建了治理主体、治理内容、治理可持续和治理效能四个评估维度。

此外，史传林从合作投入、合作管理、合作产出与合作结果四个维度构建了政府与社会组织合作绩效评估体系。孙斐认为网络治理绩效评价框架分为三个方面：生产绩效、运行绩效和关系绩效，实质上可以归属为投入绩效、过程与结果绩效。从实践来看，多元主体构成的网络治理过程一般依照投入、过程、结果等环节展开。据此，在继承新公共管理的全民健身公共服务绩效诉求的同时，结合网络化治理理论和全域评价概念，将全民健身公共服务全域评价维度初步分为治理投入、治理过程、治理产出三个维度，分别对应着共建、共治、共享三个部分。然后，采用Likert scale 5级评分法赋值，即：5分(非常同意)、4分(同意)、3分(不一定)、2分(不同意)、1分(非常不同意)。邀请16名专家(省市级体育局群体处和科室负责人、体育协会负责人、参与体育局合作的企业负责人、相关学者各4位)，工作年限5年以上，对问卷调查维度进行打分，计算各个评价维度的均值和变异系数，从计算结果来看，三个维度均值都大于4.5分，变异系数都小于0.2，符合维度确定标准。

2.3 评价指标筛选

评价指标的海选与来源。参考国内外相关研究成果，结合全域评价概念与共建共治共担理念，在对国内部分地区政府、社会组织、市场等多元主体协同治理全民健身工作调研的基础上，访谈省市体育局、社会组织以及与体育局合作的相关企业的负责人与市民。将治理投入分为经费、人力、组织、管理方式与提供机制、场地投入。前三个指标参照史传林、陈琦等人的研究，并且将人力、组织、经费细化为体育行政部门、社会组织、企业或者营利组织，增加了体育场地指标。治理过程维度构建了治理主体、治理机制、治理关系三个二级指标，主要参照埃莉诺·奥斯特罗姆、孙斐、臧雷振等、刘波等人的研究。再结合网络化治理理论进行治理过程维度的三级指标构建。治理产出分为体育行政部门、社会组织、企业或营利组织、民众四个二级指标，主要参照王秦等、陆军、史小强等人的研究，结合全民健身具体情况进行建构。继承当前全民健身绩效评价中“以人民为中心”“提升百姓获得感”的理念，构建治理产出维度的各个治理主体部分的三级指标，目的就是为后评价时期责任共担提供信息反馈，体现共建共治风险责任共担的治理一体化理念，避免全民健身评价体系只知其然不知其所以然的模糊状态，规避除政府之外其他参与主体的责任。尤其是企业或营利组织在与体育行政部门的合作过程中过度营利目的倾向，忽视公共价值践行和公众诉求。在上述的步骤与来源基础上，形成了19个二级指标，60个三级指标，为第一轮专家确定指标提供初步指标集。

指标筛选与统计分析。采用Likert scale 5级评分法赋值，并在每一个指标后边附上“修改与建议”。邀请16名专家(省市级体育局群体处和科室负责人、体育协会负责人、参与体育局合作的企业负责人、相关学者各4位)对问卷调查维度进行打分，每一轮发放问卷16份，回收16份，有效问卷16份，有效问卷回收率100%。计算各个评价维度的均值和变异系数，形成15个二级指标，51个三级指标。然后运用相同的方法进行第二轮、第三轮问卷调查，原则上要求第二轮不再增加指标，第三轮进行局部或小幅调整。每一轮指标统计分别对二级三级指标的均值、标准差和变异系数进行计算；均值大于等于4.0，变异系数小于0.25的指标入选，对于不符合标准的指标进行剔除，比如二级指标中“管理方式与提供机制”、三级指标中“多元主体网络间公正程度”与“多元主体网络间公平程度”等含义相近的指标进行删除与合并；将表述不准确的指标进行修改，如“人均体育场馆”改成“人均体育场地”等，最终形成11个二级指标与47个三级指标。从问卷数据分析来看，二级指标显示出专家意见的高度趋同性、一致性和认同性；三级指标通过问卷得到的数据显示，符合研究设定的统计参数标准，专家认同度较好，能够客观地概括全民健身治理评价体系。

2.4 评价指标权重确定

运用层次分析法确定全民健身公共服务多元共治全域评价指标体系，邀请16名专家(省市级体育局群体处和科室负责人、体育协会负责人、参与体育局合作的企业负责人、相关学者各4位)对问卷调查同一级指标进行两两比较确定重要等级(详见表1)，发放问卷16份，回收16份，有效问卷16份，有效问卷回收率100%。首先建立指标层次结构模型，再构造两两判断矩阵，最后进行层次单排序及一致性检验。层次结构反映因素之间的关系，但准则层中的各准则在目标衡量中所占的比重在不同决策者的心目中并不一定相同。当涉及到某些问题上，一些元素对于每一个人来说可能会有不同的观念，因此对于这样的元素来说，不容易得出准确的评价结果，甚至可能自相矛盾。经过研究发现，当两两比较的因素过多，人的判断会受到很大影响，普遍来说在7±2范围比较合适。如以9个为限，用1-9尺度表示它们之间的差别正合适。并且在比较时，做n(n-1)/2次两两判断是有必要的，这样可以提供更多的信息，也可以通过各种不同方面的反复比较，得出一个比较合理的排序。

表1 9个重要性等级及其赋值

层次单排序及一致性检验。采用和法计算出每一个判断矩阵的特征值及特征向量，要计算出这两个值，就要利用公式AW=λW。其中A为判断矩阵，λ为判断矩阵的最大特征值，W就是相应的特征向量，组成特征向量的每一个元素Wi即为所要求的层次单排序的权重值。由于专家对因素进行两两比较时有可能会出现自相矛盾的现象，因此在进行层次单排序时为了避免出现这种现象，必须检验一致性。检验的步骤如下：(1)计算一致性指标:

衡量判断矩阵A对其主特征向量W中原构成的矩阵偏离程度。(2) 定义随机一致性指标均值：对n =3-9阶，经过计算，可以分别得出它们的，考虑到1,2阶判断矩阵总有完全一致性，其的数值自然为0。由此，1-9阶的判断矩阵的如表2所示：表中n=1,2时=0，是因为1,2阶的正互反矩阵总是一致阵。

表2 矩阵阶数为1-9的RI取值

(3)计算一致性比率:

对于n>3的判断矩阵A，将计算得到的CI与同阶(指n相同)的RI相比，比值即为，当比值小于或者等于0.1(即<0.10)时认为A的不一致程度在容许范围之内，则表示通过检验；当比值大于0.1时，则判断矩阵没有通过一致性检验，就需要对判断矩阵作适当的修正并继续检验直至通过。通过上述方法与计算，确立了全民健身公共服务多元共治全域评价指标体系权重系数(表3)。

3 全民健身公共服务全域评价实施

全民健身公共服务评价实施是用评价体系对服务实践进行量化的过程，也是多元主体共同治理全民健身工作的过程，涉及到评价主体、评价方法和评价结果应用等。评价主体是指谁来实施的评价，是评价的关键。全民健身公共服务评价经历了政府直接评价、第三方评价和综合性评价，均直接和间接地来自于体育行政部门委托，难免削弱评价主体自主权。而在治理时代，为了多元主体互动、信息共享、反映多元化诉求，将陈琦等构建的公众与专业机构外部二元评价模式扩展到内部与外部结合的多元主体评价模式，建构“主导异体”为核心的多元评估主体体系，具体由各级人民政府主导与牵头，多个治理主体参与，委托第三方机构具体实施。评价方法是指由各种彼此独立而又互相联系的社会科学方法所组成的有机统一体，基于投入产出比的效率评估和基于感知效果与期望值比的满意度评估的典型方法，本研究采用此评价方法，以客观评价与主观评价相结合，以第三方机构具体操作为例，进行全民健身全域评价的实施，阐述评价结果应用。

借助A省体育局委托课题组撰写十三五全民健身总结报告与起草十四五体育规划的机会，将各个三级指标分别转化成问卷的题项，制定了《全民健身公共服务多元共治全域评价(体育局问卷)》《全民健身公共服务多元共治全域评价(社会组织问卷)》《全民健身公共服务多元共治全域评价(企业问卷)》《全民健身公共服务多元共治全域评价(居民问卷)》。请16位专家对问卷进行内容、表述等进行评价，均表示问卷合理有效，抽取本市区县体育局以及相关社会组织、企业、居民，发放问卷各5份，计算问卷的Cronbach’s,Alpha系数(>0.80)，表明问卷具有较好的可靠性。采用分区多级随机抽样方法，对A省南北中3个区域随机抽取3个市，由省体育局对市体育局、社会组织、企业进行电子问卷的发放与回收。采用多元主体相互评价方法进行各个题项打分，如三级指标体育行政部门工作人员合作能力由社会组织与企业进行打分，体育行政部门不给自己打分等。各类问卷发放10份，各市发放30份，共计回收90份问卷。《全民健身公共服务多元共治全域评价(居民问卷)》安排分布在3个市区的研究生就地负责发放与回收问卷90份。

表3 全民健身公共服务多元共治全域评价指标体系

续表3

对于得到的问卷数据，首先依据评价指标体系中三级指标分类整理，采用各三级指标值除以三级指标中最大值的办法，进行无量纲化处理；再对同一指标多个主体评价数据进行平均求值。采用线性加权和法，三个市全民健身公共服务多元共治全域评价指数是由各一级指标评价指数与其权重系数乘积相加，一级指标评价指数由各二级指标评价指数与其权重系数的乘积相加，二级指标评价指数由各三级指标评价均值与其权重系数乘积相加得出。客观评价是对客观信息的量化统计，如资金投入、场地面积等，通过省体育局提供的十二五、十三五各地市全民健身实施计划实施效果评价报告数据，政府统计部门、A省学生体质健康监测与研究中心以及相关统计年鉴中的相关数据计算出相应比值，无量纲化处理后求得平均值(详见表4)。

表4 全民健身公共服务多元共治全域评价实施情况

具体来看，(1)三个市区均注重治理投入，尤其是经费投入，过多倚重体育行政部门主导力量，忽视社会力量协同，如经费投入上从SZ市“三纳入”没有完全落实，主要依靠体彩筹集的公益金，至HF市资金来源相对多元化，呈现发展不平衡态势。(2)治理机制构建与关系维护过多依靠行政机构主导，如SZ市全民健身工作还停留在体育部门推动的层面，政府多部门参与不够，全民健身设施纳入城乡建设总体规划还没有真正落实。HF成立了由市政府领导任主任，市直各部门和各县区为成员单位的全民健身工作委员会，制定全民健身工作政策和办法，对全市全民健身工作进行顶层设计。HF市虽然出台了《HF市体育类社会组织工作评价办法》和《HF市社会力量举办全民健身活动激励经费管理办法》，但是规模庞大的社会力量在全民健身发展中的作用没有得到体现。(3)治理产出中注重行政机构效益与民众满意度，企业的效益弱化。如SZ市缺乏社会力量投资建设场地设施的研究思考，HF社会体育组织和社会力量参与全民健身活动的企业单位需要行政经费的支持等。(4)总体来讲，全民健身共建共治共享治理网络自上而下呈现越来越弱化的现象，主要原因在于基层机构体育专职管理人员少，多还承担学校卫生、艺术教育等工作，任务繁重，精力分散。再加上街镇层面体育专项经费少，缺少相关体育工作人员，导致体育工作本身弱化，无暇兼职横向社会协同治理工作。

最后，将评价结果反馈给体育行政部门以及相关专家，均一致认同评价结果的具有较高区分度和有效性；能够刻画多元治理全貌，引导多元主体公共价值最大化诉求；可以依据指标权重转换工作重点；依据指标得分情况，研判全主体、全内容、全过程治理水平，科学合理强化与弥补治理优劣。可以将全民健身公共服务全域评价反馈的信息毫无保留地与政府为主导的多元治理主体共同分享，建构一个像花格窗一样巨大的问责网，缓解体育行政部门治理的“非对称性风险”，真正将全域评价体系构成多元主体互动、互构的组成部分，有助于促使协商的共识和多元公共理性和共建共治共享共担格局的形成。

4 结语

全民健身评价作为体育行政机构治理的“元工具”，其先行改变会反过来推动体育行政机构治理变迁。换言之，全民健身公共服务共建共治共享需要“共评”才能形成多元主体治理链的闭环。依据全民健身公共服务“复合交织”治理特征，以公共利益最大化为目标，吸收当前全民健身公共服务评价体系中的绩效与“人民为中心”理念，从全民健身公共服务共建、共治、共享，相应地构建了治理投入、治理过程和治理产出3个维度，11个二级指标、47个三级指标的全域评价指标体系。与当前全民健身评价政府单一指向性不同，全域评价体系试图将政府主导、社会协同、大众参与作为一个整体性治理体系来对待，刻画出多元治理的全貌，兼顾人民满意度和投入产出效益的可持续发展，进而推动共建共治共享的格局，建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。