构建协商系统：乡村治理中“行政”与“自治”的协调之道

李强彬 马丹妮

自村民自治制度落地以来，“自治”承载的民主化预期与其在乡村社会中的实践落差引发了学界的广泛讨论，行政力量在村民自治运作过程中如何介入以及如何处理好与自治力量之间的关系成为理解基层治理的一个基本维度，也是衡量基层政府行政能力和基层群众自治能力的一个关键维度。正如有学者指出，村庄治理有行政无自治会陷入无民主的“附属行政化”僵局，而有自治无行政则会使村庄成为无政府的“世外桃源”。面对制度预期与现实的实践运作，推进基层治理体系与治理能力现代化需要打破“行政”与“自治”之间的二元对立而迈向并行不悖。实际上，只有在基层政权与乡村基层群众自治之间建立有机联结，重塑行政力量与自治力量之间的整合路径，才能有效实现乡村治理的现代化发展目标，促进国家与社会、行政与自治、公共理性与个体选择的有机融合。在此理路下，如何弥合乡村治理中“行政”与“自治”之间的张力，进而如何实现二者的有效衔接与并行运转就不可避免地成为推进基层治理现代化的一个重要议题。

一、现有研究回顾

对于如何处理乡村治理中“行政”与“自治”之间的关系，代表性的看法主要有三种：一是主张“找回自治”。也就是说，在新环境下应不断探索村民自治的有效实现形式，尤其是建构多层次多类型多样式的村民自治体系。同时，将弱化行政力量作为激活自治力量的一个重要条件。例如，有研究提出通过弱化行政干预来给基层群众自治创造空间，同时也为市场组织和社会组织发挥社会职能创造空间，强调基层政府应赋予基层自治组织更多的自主权来使其回归乡村治理的主导者角色。二是认为“行政”对“自治”的消解是必要的。主要的理由是：基层政府在自治作用有限的情况下，其介入或许难免不损害农民，但如果没有基层政府的介入，甚至那种经历损害之后的希望都无法得到。并且，有研究指出如欲重塑村级组织官僚化的特征与逻辑，势必将国家政权建设着力在基层政权组织的权力运作原则与规则上，使其成为具有治理能力的理性化官僚组织。还有学者将村民委员会视为既不像自治组织又不像行政组织的畸形组织，认为村民自治已经走进了“死胡同”，强调推行自治只能制造矛盾与混乱而不能解决中国的基层治理问题。三是主张“行政”与“自治”有效衔接、双双增强。对此，徐勇指出村民自治被置于有效治理体系中并不意味着治理和民主是对立的，因为无论是中央还是基层党组织和政府，其行动的基本依据都是为了实现最广大人民的根本利益。从国家基层政权的巩固来说，国家基础权力的获得不能满足于单向度的国家机构和公职人员下乡以及公共治理规则下乡，政府通过基层社会组织和自治能力建设可以从社会获得强大的基础权力，也可以提升基层行政效力。此外，有学者提出层级控制与社会动员可以相辅相成，行政控制与社会参与可以通过调适性社会动员来实现双双增强，因为中国的基层政策执行已经与基层社会治理形成了彼此嵌套。

除了上述三种代表性看法外，以协商民主来弥合“行政”与“自治”之间的张力，进而以此来完善村民自治制度也是一种重要的研究路向。主要的理由是：首先，协商民主能从价值层面回应村民自治受行政干预的异化问题。赵秀玲对此指出，协商民主可以通过赋权于民、培育农民的公共意识来让村民成为乡村治理主体，进而改变“行政权力支配社会”的乡村政治文化生态；章荣君提出，将协商民主嵌入进基层群众自治能够有效提升村民自治制度的合法性和基层群众的理性参与；在张扬金看来，通过强化理性、权利、责任与合作，协商民主能够有效消解村民自治实践的价值背离。其次，协商民主能够从程序层面促进基层群众自治的规范化与合理化。在厉有国看来，协商民主作为一种社会治理机制嵌入村民自治，可以实现村民自治的重心由选举民主向“民主管理、民主决策、民主监督”转移；任璐认为，协商民主所倡导的平等主体之间的协商包含更加丰富的形式与手段，关注的是相互理解基础上的妥协，这能够使村民自治真正运转起来。

总的来说，在“自治”与“行政”的关系中，无论是行政优先、自治优先，还是双双增强，都显示出我国乡村治理中行政机制与自治机制之间的潜在张力与冲突是健全充满活力的基层群众自治制度的一大困扰。学界对于乡村治理中“行政”与“自治”之间关系的探讨大多以案例研究、历史考察的方式进行，关注其运转困境与历史源流，“行政”与“自治”主要被置于分割的、对立的分析框架中予以讨论，缺少从一种整体性、系统性的理论视角来剖析“行政”与“自治”的一致性与共进的可能性。以协商民主来完善村民自治的研究多将协商民主作为应对村民自治中暴露出来的种种问题的一种方式和手段，侧重于基层群众之间的互动，试图以民主协商来弥补选举民主的不足，聚焦的是自治力量的整合而非“行政”与“自治”之间的整合。基于此，本文将首先梳理“行政”与“自治”之间紧张关系的结构源流与运作之困，在厘清其症结的基础上，回答二者之间的联结“是什么”和“为什么”的问题；之后，从协商民主的视角切入，通过构造认知、伦理、民主功能健全的协商系统来弥合“行政”与“自治”之间的张力，回答“行政”与“自治”之间的协调“该怎么办”的问题。

二、行政与自治：结构性紧张与运作之困

(一)现代国家与乡土社会：空间的此消彼长

在讨论我国乡村社会中行政力量与自治力量之间的关系问题时，现代民主国家的建构与中国乡土社会原生秩序之间的摩擦是无法绕开的。在传统的国家治理框架下，国家政权与基层社会之间的互联性较低、渗透性较弱，“自治是国家治理的基础，‘皇权不下县’是以乡村有自治为前提条件的”，国家权力通过科层制的行政区划层级所构成的权力结构延伸到县级为止，县级以下的治理依靠宗族、乡绅等乡土社会的非正式权力进行。在我国的现代国家建构过程中，民族国家与民主国家的建构进程是不同步、不平衡的，民族国家的建构远远快于民主国家的建构。中华人民共和国成立以后，中国共产党的群众性与民主性基础使得乡村社会的基层力量成为国家政权首要的吸纳目标。为此，国家首先通过土地改革将乡村纳入国家政权体系之中，强化了农民的政权认同，之后通过社会主义改造形成了“政社合一”的人民公社体制，乡村社会与国家力量高度地整合在了一起，乡村社会的自治空间受到抑制。

十一届三中全会以后，党和政府意识到过度干预对农民的生产积极性挫伤严重，基层民主发展不足和乡村社会发展滞后使得“国家如何放权给乡村”成为这一时期国家与乡村社会关系的主要走向。人民公社解体和村民自治的诞生是国家权力在乡村社会的一次撤退，也是现代民主国家建构的重要组成部分。1980年，广西宜州合寨村自发创建了我国第一个村民自治组织，群众通过投票选举出了第一任村委会主任，确定了村规民约。1982年，我国修订颁布的宪法规定了村民委员会是我国农村的基层群众性自治组织，正式确立了村民委员会的法律地位。1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《村民委员会组织法(试行)》，并于1988年6月1日施行，村民自治制度自此在我国全面铺开，村民通过村民大会、村民代表大会、村民委员会等自治组织行使自治权成为最基本的自治实现途径。可以看出，我国村民自治在全国范围内的推行有赖于国家立法的制度确认与村民自治权利的法律保障，这使得村民自治制度从其产生就与国家权力有着千丝万缕的联系，同时，“依靠国家赋权的村民自治是很难抵御政府权力的无边界渗透的”。

因此，自治力量与行政力量之间的关系始终伴随着我国村民自治的实践与发展。在此过程中，源于目标和压力的多重性，基层政权既要完成政治、经济、教育、文化、社会等领域多方面的任务，又要承担指导和推进基层民主的责任，这往往使基层政权陷入一种不愿退出也不能退出乡村基层自治的怪圈。尽管我国法律将基层政权与村民自治组织的关系确定为“指导关系”而非“领导关系”，意在从国家立法层面保障和推进村民自治，是维护村民自治空间和切实尊重基层群众自治权利的充分体现，但这一“指导-被指导”的关系在实践中常常被扭曲，表现为乡镇政府倾向于通过压缩乡村社会的自治空间来维护自身的行政权威和影响力，从而容易导致村委会自治功能的行政化，致使基层行政的运作和村民自治的运行出现了内在张力，乡镇基层政权“不愿退出”基层自治。在税费改革以后，国家将“多予少取放活”作为新的乡村治理导向，地方基层政府的行政压力显著减小，相应地，转嫁到村委会和村民自治的行政控制也应松弛下来。然而，村民自治并没有焕发出预想中的生机与活力，尤其在城镇化、城市化快速发展的背景下，乡村社会的自治主体、自治组织、自治权利、自治过程、自治形式、自治单元等面临新的挑战，村民自治的“空壳化”又使得基层的行政力量和行政机制“不能退出”。

(二)纵向行政与横向自治：机制碰撞

与传统国家上下分立的乡村治理不同，现代国家的乡村治理是纵横交错的。村民自治制度的预期和愿景是村民可以通过“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”这“四个民主”来进行自我服务、自我管理、自我教育和自我监督。由此，国家可以通过村民自治制度下延治理边界、拓展治理范围，实现“纵向到底”；同时，这一制度安排亦是“横向到边”的，旨在覆盖全体村民，实现人民当家作主的人民民主。在“纵”与“横”的互嵌过程中，由于权力的结构和来源不同，“行政”与“自治”往往出现运行机制上的冲突，主要表现在两个维度：一是“纵”与“横”的关系，二是“上”与“下”的关系。

首先，权力结构不同导致“纵”与“横”的关系冲突。“纵”主要是指国家权力以科层化为媒介形成层级严密的从中央到地方的行政管理机制；“横”主要是指扁平化、在地化的村民自治过程。作为国家行政权力的末梢，乡镇政府在行政过程中要面对自上而下的多重任务，这种任务在向村庄下达时就触及到了纵与横的交错点，“如何在指导中传达”便成为了乡镇政府难以有章可循的一个老大难问题。在实际的职能履行中，乡镇政府常常以压力型体制的目标责任制来“指导”村庄的具体事务和决策，以行政权干预甚至控制村委会的运转，使得村委会日益附属化，也就是迫于自上而下的压力而“服务于”乡镇政府职能的履行，对自治事务则难以真正顾及。近年来，随着精准扶贫、乡村振兴战略的实施，国家大力推动资源下乡，出现了以向村庄分配各种资源为媒介来下放责任，进而影响村民自治的现象。村民委员会作为村民自治的横向集中点，其自治的组织属性使之内向性较强，倾向于脱离行政控制而进行自我管理。然而，大量的自治实践表明，在目前的状态下，村民委员会完全独立于纵向的行政框架之外是不可能的，有限的治理能力与治理权威使得自治组织必须适时地依靠基层政权以发挥治理作用。这种有限性主要缘于：一是村一级在资源与资金上的匮乏，“利益相关是自治形成的首要条件，目前除了少数经济发达地区的村民自治有声有色之外，其他大部分地区均遇到了较大的困难”。社会经济资源的不足往往会使村民对基层民主的需求不强，行使自治权利的能力也不足。二是村干部的领导力与公共服务动机的不足，“村干部的素质状况直接关系到乡村治理能否实现有效、有序运作”，一旦村干部缺乏民主意识与民主管理能力，有效实现村民自治就会十分困难。

其次，权力来源不同导致“上”与“下”的关系摩擦。在科层化的运作模式下，乡镇政府的影响力来源于建制化的制度安排，是国家在乡村社会“在场”的主要体现，表达的是层层下达的国家意志，要对上级政府负责。但是，村民委员会由村民投票选举产生，工作场域与群众联系紧密，核心内驱力来源于社会，传达的是村庄内部基层群众的诉求，核心是对村民负责。行政与自治中的这种“不同”使得乡镇干部和村干部对于相同事物的认知往往存在差异，进而使他们在处理同一事务时所作出的选择可能大为不同。当自治组织所代表的基层群众自治需求与基层政权所传递的国家意志相一致时，上下之间的“不对称”便不会存在，行政力量与自治力量步履一致，乡村治理效果趋于理想状态。但是，当二者的诉求与目标存在偏差时，乡村基层自治便会产生脱离行政指导的离心力，行政指导则会趋向于控制和施压。当村民的利益诉求长期无法通过村委会得到表达与回应时，就会频繁出现非制度性的诉求表达。在这种机制碰撞之下，自然会衍生出乡村治理体系的一系列问题：国家意志如何通过村民自治向乡村社会传递？村委会如何在纵向的行政过程中保持其自治性、自主性和完整性？上下纵横的力量之间如何实现有效的互嵌？等等。

(三)公共理性与个体选择：不同的价值取向

“行政”与“自治”之间的碰撞在微观层面同村民、村干部、乡镇干部在自治实践中的理性选择是直接相关的。尽管乡村基层群众是村民自治的主体和直接作用对象，但村民在乡村治理的运转中往往是被动、消极的，这种低度参与的形成主要有以下几方面的诱因：首先，村庄空心化。税费改革打破了传统的村民与集体之间的利益联结，村民与村庄之间的关系面临新的环境，“除了土地在名义上仍然属于集体以外，农民和集体几乎没有任何实质性关联”，使得农民对村庄事务不再关心，原子化趋向明显。特别是在市场经济深入发展的背景下，大量农民进入农业经济以外的市场领域，大量优质农村劳动力转向城市，留守的村民大多为妇女、儿童和老人，整体的参与意愿和参与能力偏低，参与的被动性较强、能动性较弱。人口外流在加剧村民个体的经济利益与村集体经济“疏离”的同时，村民对土地和村庄的依赖也变得越来越弱，进而对村庄的事务也愈发冷漠，个体利益的多元化发展进一步离散了村庄公共理性的形成。其次，村民民主权利意识不足。受传统政治心理的影响，“政治不是平民的事，而是精英的事”这一观念在乡村社会极为深厚，致使“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”难以被视为政治权利的具体实现，而被视为一种形式化的任务，甚至将参与视为是浪费时间和无利于己的行为。最后，村民参与村庄治理的心理成本过高。受乡村熟人社会中社会关系的影响，村民在参与村庄事务时往往会顾忌到“是否得罪人”这一人情问题而在参与中言不由衷，甚至“敢怒不敢言”，使得参与的实质性意义有限。同时，除民主选举外，由于民主决策、民主管理、民主监督的操作程序和实施规则较为模糊，村委会干部往往能够以种种理由对村民的意见不予回应或延迟回应，致使村民行使自治权利的渠道并不畅通，使村民的民主权利常常遭到漠视甚至“剥夺”，导致村民的参与热情在碰壁中不断被消磨。

就村干部而言，村干部在制度设计上是乡村基层群众的“代理人”，代表村民利益行事。但在实践中，村干部往往是夹在乡镇政府与村庄群众之间的“中间人”，同时也是追求自身利益最大化的理性经济人。特别是在村干部政治素养不高、缺乏公共服务精神、村庄民主监督羸弱时，村干部将个人利益凌驾于公共利益之上的情况难以避免，具体表现为：第一，基层政府对村级组织的行政影响使村干部与上级政府的利益捆绑愈发紧密，村干部出于目标责任考核、政治出路等考量往往会优先对上负责而不是对下负责，使得村务与政务的天平向政务倾斜。在维持乡村社会稳定和发展的多目标导向下，乡镇政府可以通过资源配置和项目安排等多种途径影响村委会的运行，甚至通过“上下合谋”而实际压缩了村民自治的空间。第二，对于许多村民来说，村民自治主要是民主选举，参与选举就是民主自治，这样的认知偏差滋养起了“少数人的自治”，甚至是“两委自治”“村长自治”，村民则被排斥在了真正的治理过程之外，形成了属于村委会与其他利益相关者之间特殊的、密闭的利益群体，导致村民自治出现“真空”，偏离了其制度设计的“民主”初衷。第三，村民与村干部的关系是一种“委托-代理”关系，这种关系使村干部天然地掌握有比村民更多的信息资源与治理权力，在村务公开不健全的情况下，民主自治实际上是无从谈起和难以落实的，村干部往往能够利用职务之便把控决策程序，其潜在的谋利取向会破坏村民自治的公共性。

三、“行政”与“自治”的协调：来自协商系统的解释

在现代民主政治架构下，民主程序的价值偏好选择主要有三种：竞争性民主、非竞争性民主和协商民主。作为新近的一种民主理论和民主模式，协商民主的核心在于通过“诉理的力量”而不是简单地诉诸统计学意义上的多数投票规则来达致深思熟虑的民主治理，并且通过意见的包容性和竞争性过程来提升民主的质量。在回应“行政”与“自治”之间的张力方面，协商民主通过诉理的过程为行政力量与自治力量之间的协调提供了新的途径。这是因为，不同于妥协与交易式的讨价还价，协商民主倡导基于相互性来推动共识与合力的形成。在协商的一面，无论是自上而下的力量所倡导的主张，还是自下而上所形成的多元化的自治性意见，它们都应经由公开性的检验和相互性的说服而被纳入协商的全过程，并且防止那些处于边缘化和少数地位的意见被排斥。在民主的一面，经由对话和沟通所形成的意见应对最终的决策和治理行动产生真正的影响，而不是束之高阁。在这样的过程中，协商性自治将成为一种新的自治模式。并且，协商的过程能够制约行政权的膨胀。

在有关协商民主运作的研究中，简·曼斯布里奇于1999年在其《协商系统中的日常对话》一文中首次阐述了协商系统的观念，认为应该从一种具有包容性的系统视角来思考协商，将协商引入更大规模的领域。协商系统的观点主张集体决策和政治合法性的全部负担不应落在单一的协商要素上，而应分散在不同的组成部分之中。这些组成部分在功能上相互分工，在关系上彼此依赖，主体间的对话过程是一个跨越不同领域的广泛进程，话语和观点的流动构成了协商系统，最终影响公共决策。从协商系统的理论内涵中可以提取出三个关键性要素：包容、依赖与分工。就包容而言，有两个层面的涵义：一是要尽可能多地容纳大众话语和视角，这能够使协商议题的来源和对协商议题的考量覆盖到社会的各个角落，并且能够使其得到充分的公众讨论；二是在协商实践中不仅要包容多元的协商场域和方法，还要包容各种非协商、非正式的机制与因素。换言之，“并不是协商民主的每一个实践都必须是协商的，但每一个实践应当在某一点上迟早通过协商而被证成”。就依赖来讲，协商系统内部各个部分之间具有高度的相互关联性。一方面，这种依赖表现为多元化的协商场域、协商形式、协商主体之间能够进行议题传播并产生相互作用；另一方面，协商系统的组成部分之间不是非此即彼的，而是你中有我、我中有你、责任共担的。就分工来说，体现为协商系统的不同组成部分具有各自的功能特性，它们分别可以实现其他部分所无法实现的功能。

在协商系统理论研究的代表性人物德雷泽克看来，协商系统包含元协商、授权空间、公共空间、传播、问责与决定性六个构成要素：在“公共空间”内，参与者对共同关切的议题进行日常讨论并形成偏好和建议，对“谁能说”和“说什么”都没有限制；在“授权空间”内，协商主体以决策者或政策制定者的身份进行互动并产生具有约束力的集体决策；公共空间和授权空间之间的互动经由“传播”和“问责”机制来建立，也就是在公共空间形成的偏好和意见通过各类信息媒介传递到授权空间并对决策产生影响，授权空间通过集体决策的结果回应公共空间的关切，在确保集体决策的协商合法性时，“问责”机制发挥作用；“元协商”涉及如何组织协商系统本身，“决定性”则是上述五个要素影响集体决策的程度。德雷泽克的分析框架与本研究所关注的“行政”与“自治”的协调高度契合：行政的权威性与决策力同授权空间一致，自治的群众性与广泛性同公共空间相通。进而，建构了协调“行政”与“自治”的协商系统分析框架(见图1)。其中，建制化正式组织内的协商发生在授权空间，以群众自治为主要表现形式的任意主体之间无障碍地讨论公共问题并形成偏好与意见的是公共空间，独立于行政与自治之外的是私人空间，也就是一个关注个人情感与利益表达的交流互动领域。

图1 协调“行政”与“自治”的协商系统分析框架

概括来说，协调“行政”与“自治”的协商系统分析框架首先以民主协商为切口来突破“行政”与“自治”之间的二元分析框架，以协商的包容性、平等性去看待二者之间的张力与紧张关系。在此基础上，通过包容多元主体、形成制度规范以及营造协商环境来对乡村社会的自我治理能力和基层政府的“行政指导”进行培育、再造和强化，以推进“行政”与“自治”之间彼此包容、相互依赖、各有分工，形成协商治理合力，推进乡村治理体系与治理能力的现代化发展。

四、“行政”与“自治”的协调：构造协商系统

(一)塑造平等涵盖多元协商主体的意见系统

协商系统民主功能的实现要求平等对待不同的意见和诉求，“它可以在不同程度上付诸实践，从形式性包容到实质性包容”，这也是协商民主相较于其他民主形式之优越性的核心所在。在讨论如何构造平等包容的协商系统以实现“行政”与“自治”之间的有效衔接时，有两个需要明确的重点问题。

一是何为“主体”？从协商系统的角度来说，“主体”不仅仅是传统协商民主理论所强调的个体参与者，而是一种更高维度系统的组成部分，这种组成部分可以是行政体系与自治体系、授权空间与公共空间乃至国家与社会中具有协商意义的任何部分。在这种语境下，不应该也不必要割裂地看待行政与自治，而应把二者视为平等对话、相互依赖、各有分工的协商系统组成部分。以此为基础，二者之间产生互嵌与制衡才能使协商系统具有实现的可能性。

二是何为“平等地包容”？传统的代议民主理论视平等为一种对参与者的包容，即每个人都可通过直接或间接(通过委托代表)的方式参与到公共协商中。这种平等忽视了协商参与主体在资源和能力上的差异性，使得在民主过程中处于弱势地位的主体的诉求往往得不到表达或者无法对决策产生影响。在村庄治理中，精英意见与大众意见的不平等影响、村干部忙于政务而非村务、村庄选举流于形式、村民参与冷漠等现象就是很好的例证。但是，协商系统的民主观不同于传统的代议民主观，其“平等地包容”体现在对不同场合、不同领域所呈现出来的大众意见的包容和平等对待上，所谓“认真对待了人们的交往”，也就是说协商系统可以更好地促进公民之间的相互尊重，使有效的对话更好地进行。

因此，平等地包容是构建运转良好的协商系统的基础条件。首先，要包容在各种场域、以各种方式呈现出来的偏好与意见，无论其来自于授权领域还是公共领域。需要说明的是，“这并不代表协商系统有使所有的观点都能够被平等对待的野心，而是使系统的民主性依赖于它平等地涵盖所有观点的程度”。简言之，对大众意见的包容度和接纳度越高，协商系统的民主意义越深远。其次，协商系统的包容性意味着将那些看似不具有协商性的场所、机构和事件纳入一个更大规模的范围予以审视，进而可以发现其促进协商的价值与功能。在乡村治理中，不可避免地会出现非正式力量的干预、“反对的声音”以及非协商的机制。从协商系统的角度来说，这些貌似负面、少数的情况并不会破坏协商系统的功能特性，反而有助于更全面地展现各方面的意见。故而，政府应该做的是为人们(特别是弱势群体)提供交流各种主张的场所、容许多元意见的出现，让可被佐证、具有说服力和思辨性的观点能够输入到授权领域，并对最终的决策产生真正的影响。

(二)重视并强化协商系统各组成部分之间的共同体关系

协商系统内的各个部分是相互依赖的，与点状、线状的协商民主相比，协商系统是面状甚至体状的。这种系统性的考量主要是在平等接纳的基础上更为强调各组成部分之间的关联性，使协商与决策的连接不再来自于单一的协商要素，而是不同层级、不同立场、不同能力的多元组成部分之间平等交流、相互影响、彼此制衡的结果。

村庄所拥有的社会资源和政治合法性决定着“行政”与“自治”在空间上存在共生关系，但现有的共生关系多是不均衡的，即“自治”对“行政”的依赖性更高，“行政”对“自治”的影响力更强。然而，尽管行政力量可能是无所不在的，但一定不是无所不能的，自治在现代国家建设的过程中发挥着补充性甚至基础性的作用，国家治理在渗入基层时需要这一缓冲地带。并且，“自治不一定有民主，但民主一定需要自治”，行政或自治单打独斗必然难以实现有效的乡村治理，二者必须走向互嵌与融合。避免“行政”与“自治”之间的偏废应从两个方面予以推进：一是要化行政控制为行政引导，规范行政力量在乡村治理过程中的介入方式和介入程度；二是要提高村民自治的治理效能，使之不再处于“弱势”，形成“行政引导自治，自治规范行政”的乡村治理共同体。

为此，首先要回归到“自治”与“行政”的理念一致性上，打造价值共同体。“自治”与“行政”之间不是非此即彼的零和博弈关系，而是基层治理的不同面向，其目标都是为了促进乡村社会的长远发展和乡村基层群众美好生活的实现。行政性的力量主体要牢牢把握“以人民为中心”的治理理念，坚持治理为了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享，从思想观念上“还政于民”，以实现协商对话与治理过程中自上而下的积极动员。自治性的力量主体要强化权利主体意识，培育乡村公共精神，形成乡村共同体理念。尤其是，乡村基层群众要明白自己是乡村的“主人”而不是被动的参与者，充分理解“人人有责”，进而做到“人人尽责”。只有村民的主体意识增强了，村民自治才能够形成一种“以社会制约权力”的机制，使“行政”与“自治”达成平衡，促进协商系统有效运转。

然后，要再造村庄内部的利益联结，形成利益共同体。共同利益是一种高效的系统黏合剂，利益关联性越强，共同体关系越紧密。为此，可以从以下几方面予以推动。一是充分发挥基层党组织的领导统合作用，凝聚乡村治理中的各方力量。行政过程与自治过程的运行存在内在的张力，这种张力尤其体现在二者在运作机制上的不同，基层党组织在基层治理结构中的特殊地位和政治功能则为有效化解二者之间的摩擦与碰撞提供了可能。二是加强村集体经济建设，合理分配治理发展成果。集体经济的建设与发展能够以共同利益凝聚大众力量，强化村民对村庄的依赖性，进而有效解决村民对村庄的“疏离”问题。同时，要公正分配公共资源，避免资源与利益仅向“少数人”流动，使村民不仅有参与感，更要有获得感。三是要健全利益的表达机制与整合机制。利益关切的畅通表达是达成利益共识的前提，能够从源头上规避利益冲突的形成，也是协商系统得以运转起来的一个关键——确保话语的流动与传播。对此，需要创建一个行政与行政、行政与自治、自治与自治之间的话语交互平台，并明确以相关的程序要求与监督机制来规范协商过程。在相互依赖的关系中，平等协商对话与公正利益分配机制的确立可以促进多元利益主体之间的整合与归一，促成多元利益主体在协商过程中达成谋求共同利益的共识，为合作共治的实现提供新的可能。

(三)保障不同组成部分的独立性和功能特性

依照协商系统的观点，“协商系统内的各组成部分虽然相互依赖，但在高度功能化的协商系统内部，部分之间也是潜在相互独立的”。“行政”与“自治”之间的关系正是如此，二者是两种不同的治理机制，在乡村治理中应当是互补、合作与共进的关系。一方面，维护乡村社会的和谐稳定是基层政府的职责所在，行政力量需要在协商治理中发挥引导、协调、规范与监督的功能，弥补自治在治理权威与治理效能上的不足。另一方面，传递基层群众的利益诉求与意见、处理好群众所关切的问题则是自治组织的基本功能，自治过程需要广泛吸纳社会参与，实现村民自治中的“四个自我”与“四个民主”。尽管协商系统的包容性可以容纳不同协商主体在公共空间的意见表达，但各组成部分之间不同的利益归属以及相互作用的不可预见性、竞争性与差异性仍会使处于弱势的意见与偏好在公共领域的传播难以影响集体决策，这种情景在“行政”与“自治”的关系中尤其表现为“行政”对“自治”的强势干预与影响。因此，构建二者之间的协调关系需要以外部强制规范作为保障。

面向基层协商系统的有效运转，应从法律层面明晰行政机关与自治组织的权力与责任以及二者的边界，使各方主体在治理过程中能够有法可依、秩序井然，互不越界但功能协调。目前，我国《村民委员会组织法》已对村民自治的基本原则、组织形式和主要内容等作出了规定，但与之相匹配的法律体系尚未完全建立完善，有关村民自治过程的实际操作和运行规范还不够具体，这也是行政力量难以把握“指导”村民自治的“度”的重要原因。与此同时，要健全民主协商的配套机制，确立以民主协商贯穿民主选举、民主决策、民主管理与民主监督的制度保障和操作程序。在乡村社会的日常对话中，参与者应能够充分表达其不同的需求、诉求和愿望，通过对话达成基于相互性的理解和共识；在一个传递性的过程中，村民代表和村民自治组织应能够将村庄的日常对话和意见带入有关村庄事务的决策过程，以协商治理的思维来推动自治力量与行政力量之间的协调与统一。

五、结语

推动乡村治理体系的完善是实现乡村振兴的重要内容。乡村振兴战略背景下如何推动“行政-自治”双轨并行、有效耦合是当前我国国家建设与发展的重大战略命题之一。尽管“行政”与“自治”在基层治理实践中存有潜在的张力甚至彼此消解的困境，但是，在乡村治理中任由一方独大或者否认其中任何一方的作用显然都是片面的，实现有效的乡村治理必然需要“行政”与“自治”双双发力，以拓宽、深化我国民主国家建设的丰富实践。

从广西宜州合寨村自发形成我国第一个村民自治委员会算起，我国的村民自治实践已开展了四十余年，“行政”与“自治”之间关系的处理始终伴随着村民自治的发育与成长，有“找回自治”的呼吁，也有“自治已死”的叹息。民主协商为讨论行政与自治的关系提供了一种新的视角，其制度化实践是我国基层民主政治建设的重要推进。民主协商不仅能够扩大基层群众的参与形式，让基层治理更为广泛、深入地吸纳群众的意见表达与利益诉求，还使国家力量与社会力量之间的对话形式更趋于多元，内容也更为丰富，实效性也得到提升。

协商系统理论的提出标志着协商民主研究进入了第四代，它将传统协商(小规模协商)拓展到了更为广泛、更具整体性的领域，关注大规模的公共领域协商，强调系统各组成部分之间的互补关系，重视系统内各组成部分之间的依赖与分工，是一种调和“行政”与“自治”之间张力的包容性极强的理论进路。从系统的视角出发，“行政”与“自治”的结构性紧张和运作之困不再是非此即彼、互不相容、此消彼长的博弈与紧张关系，而是一种各组成部分之间相互尊重、充分表达、分工协作的对话与调试。通过平等吸纳协商要素、健全多维协商制度、强化系统一体化关系来构建一个互信包容、相互依赖、各有分工的协商系统能够从理论层面有效回应乡村治理中“行政”与“自治”之间的内在张力。其间，行政性力量与自治性力量可以经由协商系统的内在一致性寻找到并行不悖的空间与可能，形成基层治理合力，推进乡村治理现代化。