党内法规配套立规优化路径研究

吴 涛 李 冲

中国共产党党内法规体系是由多层次党内法规构成的有机统一整体，党内法规体系建设坚持民主集中制原则，同时强调要处理好整体统一性与局部适应性、稳定性与实践能动性的辩证关系。经过多年党内法规制度建设实践，党中央逐步认识到构建配套完备的党内法规制度体系的现实需要性和必然性。《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》明确提出党内法规建设工作目标之一为“配套党内法规更加完备”。习近平总书记在2018年全国组织工作会议上指出：“我们推动形成配套完备、有效管用的党内法规制度体系，强化依规治党，维护法规制度严肃性和权威性，不留‘暗门’、不开‘天窗’，真正让铁规发力、让禁令生威。”2019年《中国共产党党内法规制定条例》(下文简称“《制定条例》”)修订并发布，正式确立党内法规配套制定要求。由于配套立规制度确立时间相对较晚，我国配套立规在配套主体、配套时间、配套内容等方面还存在诸多问题需要改进和完善，党内法规配套制度规定与工作实践仍有较大差距。因此要着眼配套立规实践，深刻认识配套党内法规问题所在，对症下药，不断进行制度优化，探索将党内法规制度优势转化为依规治党治理效能的高效方式。

制定配套党内法规作为完善党内法规体系的新方向，在理论研究上得到越来越多学者的关注。目前针对党内法规配套立规的研究大致可分为如下几个主题：第一，关于党内法规配套立规政治逻辑研究。提出党内法规配套立规的政治逻辑在于贯彻民主集中制，做到“两个维护”，摒弃形式主义和官僚主义。第二，关于党内法规配套立规原则研究。主张运用辩证思维明确党内法规配套立规应坚持为与不为、同与不同、取与不取的原则；部分学者提倡坚持优位原则、授权明确性原则、辅助原则和比例原则。第三，关于党内法规配套立规标准研究。学者提出树立合法合规、程序正当、因地制宜、科学规范的立规基本标准。第四，关于党内法规配套立规现存问题研究。学者们从规范分析视角总结几大问题，如重复上位法规定、配套时间滞后、越位和选择性配套等共性问题。第五，关于党内法规配套立规优化路径研究。“立规标准说”主张通过明确和优化党内法规配套立规原则规范配套党内法规制定工作。“立规政治逻辑说”认为建立统一规范的党内法规配套立规标准有助于将配套党内法规制度优化设想转化为立规实际。有学者从制度创新视角，提出配套类型、规定和语言整体创新，实现从整体配套向单项配套、从实体规定到程序规定、从抽象语言到具体语言的转变。

本文立足党内法规配套立规实践，坚持问题导向，着眼于配套立规路径优化研究。通过总结党内法规配套立规现状，立足已有研究基础，细化分析视角，通过对中央党内法规与配套党内法规进行数量、制定时间、内容结构、名称等微观项目对比，为党内法规配套立规问题研究提供具体分析数据，同时立足配套立规问题成因提出针对性解决建议。

一、 配套立规制度理性：工具理性与价值理性交互协同

法治领域“配套思维”是在推进法治中国建设的治理实践中淬炼的制度优化策略，配套性制度是完善法治体系进路中的重要环节，依法治国与依规治党作为中国共产党执政事业的一体两面，法治建设和党规制度基于相同的治理基点和发展进路，内含逻辑一致的制度适应性调整理性。因此无论是“配套立法”还是“配套立规”，无论是授权型、职权型、委任型配套属性，还是整体性配套、个别配套选择，本质都渗透着制度完善理性，基于制度完善的现实考量，配套立规制度理性意蕴即回归于党规制度体系实践中整体质效优化。

基于工具理性与价值理性统合视角审视配套立规制度，其颇具马克思主义批判思维。从工具理性角度，配套立规制度突出规范性与灵活性、服从性与能动性的辩证统一，可有效规避制度工具主义的狭隘设定，避免落入制度僵化陷阱。《制定条例》将党内法规配套立规的情景设定进行动静分化，上位党规静态规定与一般性条款动态补充，立足于制度执行惰性思维的现实预警，统筹审视制度工具理性与反工具理性的矛盾悖论。从价值理性角度，配套立规制度以民主集中原则为制度轴，配套立规系列环节设计始终围绕上下位党内法规位阶关系和配套立规选择性制定空间进行明确规范，以其制度优势推动党内法规制度体系完备有效，为实现党内法规制度供给与依规治党制度需求动态均衡提供制度保障。配套立规价值理性是基于党的事业发展现实而进行的制度理性选择和结构性改革，服从和服务于依规管党治党的现实需求。

党内法规配套立规制度的工具效力服务于党内法规制度体系完备化建设蓝图。从制度理性审视配套立规制度，首先要回答配套立规制度的初衷，并展开合理期待，在回答一系列价值性制度设定后再展开制度运行的工具设计。价值理性是配套立规制度工具理性的指引先驱，工具理性的“实然效果”始终围绕价值理性的“应然期盼”，党内法规配套立规制度价值理性将指引配套立规制度实现能动式革新完善。

二、配套立规问题现状

党的中央组织制定的中央党内法规主要是针对党的根本问题和基本制度进行规范。根据《制定条例》，仅党的中央组织有权制定党章、准则、条例。此三种党内法规中，条例中配套条款规定数量最多，因此为提高对配套立规制度研究的便捷性、针对性和可控性，选择公开发布且现行有效的37部条例进行分析，如表1所示。

表1 37部现行条例

从所选取的中央党内法规配套立规情况分析，配套性条款的执行情况不容乐观，部分中央党内法规的配套立规要求没有落实。将表1中所反映的针对中央党内法规进行配套立规的现存问题进行归纳，可概括为以下四种问题。

(一) 配套不到位

配套不到位主要针对含有明确的配套性条款的中央党内法规，下级党委少配套、不配套，导致配套性规定执行状况较差，严重影响党中央关于党内法规体系化建设的构架部署。以表1中列举的中央党内法规为例，配套性条款中多以“应当”“可以”等词进行规定，根据“应当”“可以”在法律适用上的解释，可以将配套性条款相应地划分为强制性配套规定和授权性配套规定。但也有例外，如《党政领导干部选拔任用工作条例》(2019年修订)配套性条款中并未出现应当、可以等字样，针对此种情况应与“应当”作同义理解，即视为强制性配套规定。

(二) 配套立规延迟

配套党内法规出台时间滞后是党内法规配套性规定贯彻落实过程中的又一严重问题。中央党内法规与配套党内法规步调一致、协同配合是提升党内法规治理实效的重要因素。配套党内法规发布的时间对中央党内法规执行效能发挥具有重要影响，配套立规越及时越有助于依规治党治理实践的顺利开展，更好维护党中央的集中统一领导。但是《制定条例》中并未规定配套党内法规出台时间，以《中国共产党农村工作条例》作为样本，对其12部配套性党内法规的出台时间进行统计分析，如表2所示。

表2 《中国共产党农村工作条例》及配套党内法规出台时间统计表

如表2 所示，作为上位党内法规的《中国共产党农村工作条例》于2019年8月19日正式发布实施，通过查阅公开资料显示，与其相对应的配套党内法规共12部，其中云南省最早发布配套实施办法，时间为2019年12月27日，最晚发布配套党内法规的为湖南省，时间为2020年11月1日，12部配套党内法规出台时间跨度约有11个月。针对配套党内法规出台时间缺乏规定，是导致配套党内法规出台时间慢、出台拖延的重要原因，对党内法规立体式执行效能产生消极影响。

(三) 配套更新滞后

配套党内法规以上位中央党内法规作为配套依据，中央党内法规失效、修订，相应的配套党内法规也应当进行调整，但是在实际执行过程中，部分配套党内法规未随上位中央党内法规的修订而进行及时调整，存在配套立规更新滞后问题。以《中国共产党党组工作条例》为例，存在上位中央党内法规已经失效而配套党内法规仍然有效的情形，具体情况如表3所示。

表3 《中国共产党党组工作条例》及配套党内法规情况对比表

(四) 配套质量欠佳

三、配套立规问题原因剖析

针对配套立规问题的原因分析应当坚持系统性、整体性的分析路径，既关注立规技术、立规制度，同时又应当拓宽立规研究视野，从立规监督与立规责任等角度考察立规保障问题。

(一) 配套立规技术尚未形成统一规范

(二) 配套立规制度规范不明确

《制定条例》第三章至第六章规定了党内法规制定程序，划分了配套立规的程序阶段，但立规程序仍存在制度疏漏。

其二，针对配套立规程序的特殊性关注不足。相较于一般党内法规，配套党内法规高度体现上下位协同配合、配套衔接关系，配套党内法规作为中央党内法规的细化规定，应当以充分理解中央党内法规立规原意作为制定配套党内法规的基础，减少因对中央党内法规侧重内容把握不一导致的定位偏差。相较于配套立规，配套立法制度运行时间相对较早，即便如此，配套立法中同样存在与上位法衔接错位的现实问题。有学者针对《中华人民共和国民族区域自治法》配套立法情况进行考察，研究发现某自治区在《中华人民共和国民族区域自治法》出台后未制定配套规定，导致自治条例适用缺位，学者提出缺失上位法的具体引领，如《<民族区域自治法>实施细则》缺位以及《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》仍未达到具体适用的精细化水准，是地方配套立法仍未落地的重要原因。除上位法引领缺位外，还存在立法主体衔接、上下位沟通机制缺位等原因导致下位配套立法无法达到立法预期。配套立规过程中上下级党委衔接问题与配套立法衔接问题具有同质性，都存在衔接主体、衔接机制缺失的现实问题。在民主集中制的立规原则约束下，由于缺乏知悉上位党内法规立规侧重和具体立规指引，致使配套立规“有限创新”的制度构想最终走向“唯上不唯实”的配套实际。

(三) 配套立规监督疏漏

其二，缺乏对配套立规情况的自查监督。一方面，对需进行配套立规的数量缺乏统计。下位党委缺乏统计整理，自身制定的配套党内法规数量严重少于含有配套规定的中央党内法规数量，严重影响中央党内法规的整体执行效能。另一方面，对配套党内法规效力状态缺乏自检。配套党内法规的效力状态受上位中央党内法规效力状态影响较大，在实践中由于缺乏对上位中央党内法规变动状况的及时关注，导致出现中央党内法规已废止或修订而配套党内法规仍然现行有效或仍援引原中央党内法规的状况，反映出配套立规主体对其制定的配套党内法规效力状态缺乏自觉监督和关注。

(四) 缺乏对配套立规失职失责的追责问责

四、配套立规优化路径

基于配套立规问题的成因分析，针对配套立规优化路径的考量，一方面注重发挥配套立规主体的能动作用，提升配套立规能力和水平；另一方面促进配套立规制度系统完善，在实践中不断优化制度设计。

(一) 提高配套立规技术水平

立足党内法规技术规范，突显配套立规技术特质。基于突出配套党内法规的针对性、可操作性制度设定，配套立规技术应当侧重适用精确化、规范化的法律语言，坚持明确、具体的制定标准。例如增加关于程序性规定的细化规范，将上位中央党内法规中关于“定期检查”的指导性规定予以细化，明确定期检查的周期、定期检查的方式(采用抽查、汇报、全面检查等方式)、定期检查的内容等，避免制度执行弹性空间过大。

(二) 优化配套立规程序

明确配套党内法规解释机制，减少由于规范不明带来的执行压力。一是要确定配套党内法规解释主体。关于党内法规的解释条款，一般在附则部分进行规定，但是部分配套党内法规却没有规定解释条款，如《中国共产党政法工作条例》明确中央政法委员会对条例进行解释，与之相配套的某省《贯彻〈中国共产党政法工作条例〉实施细则》中并无关于解释主体的条款规定，导致配套党内法规解释工作难以执行，只有确立解释主体才能明确主体职责，减少解释权归属不清的现象发生。二是要明确配套党内法规解释期限。如《制定条例》规定由中央办公厅负责解释工作，中央办公厅法规局组织编写的《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》并于2020年7月1日出版发行，对《中国共产党党内法规制定条例》进行全面解读。但是由于没有明确的时间限制，多数配套党内法规的解释工作并未开展或并未及时开展，因此中央党内法规有必要明确配套党内法规解释出台时限，要求解释机关在配套党内法规公布后的规定时限内完成解释工作。

(三) 完善配套立规监管制度

建立多元主体参与、立体式监管机制。中央党内法规可以设立专门机关对配套性规定执行情况进行检查监督，部门党委及省级党委自身应加强对配套立规工作执行情况的自检自查，中央党内法规的执行部门对部门党委及省级党委进行的配套立规工作进行监督提醒，确保中央党内法规配套性规定得到贯彻落实，减少配套空白、配套延迟情况。首先是党中央的监督，可以采取事前通知和事后检查相结合的形式，在含有配套性条款的中央党内法规发布后，可以向配套党内法规制定主体发布配套通知，便于下级党委进行统筹安排，在中央党内法规出台一年后可以针对配套性条款的执行情况开展配套立规检查工作，对仍未进行配套立规的下级党委进行通知催告。其次，建立配套党内法规制定主体自检自查机制，落实配套党内法规制定机制，定期举办配套党内法规检查工作会议，对配套立规的数量、内容、党中央解读材料和其他地区配套立规的优秀经验进行研讨，知悉自身配套立规真实情况。最后，畅通配套党内法规执行意见反馈渠道，专门登记执行主体在实践中的反馈意见和改进建议，配套党内法规必须依托实践工作进行质量检测，同时对收集到的意见进行及时反馈，将配套党内法规修订和改进情况及时进行通知和公布。

积极引入第三方评估机制，提升配套立规监管的专业性。引入第三方评估机构开展评估工作，在全面依法治国建设中已积累了相当的经验，配套立规应当积极采用第三方评估的方式，确立由党委委托第三方机构进行常态化评估的监督机制。首先，应当确立评估主体。评估主体应选择具有深厚的党内法规建设理论和党内法规建设实践经验的专业研究机构，例如新《环境保护法》公布后，就聘请中国政法大学环境资源法研究所作为主持，连同国内其他院校展开评估工作，配套党内法规可选择本地区法学院系、党内法规研究机构、专家学者等组成配套党内法规评估专家智库。其次，评估标准应当包含配套党内法规制定数量比、配套党内法规公布时间、配套党内法规可操作性、配套党内法规修订情况、配套立规过程中民主参与情况等指标，由中央党内法规制定主体或者解释主体确立相应的配套立规评估指标体系，避免出现由于指标体系不一导致评估效益不高、浪费评估资源等情况。

(四) 健全配套立规追责问责机制

(五)加强党委立规机构人才队伍建设

充实立规机构人员力量，细化立规工作职责。依规治党实践发展对配套立规的需求日益增多，构建配套完备的党内法规体系对党内法规制定主体提出新要求、新期待。面对日益增多的立规要求，党委办公厅法规工作机构人员短缺，掌握专业立规技术的人才数量与立规任务量配比严重失衡。为避免人员配置掣肘立规工作专业化、科学化建设，应通过增设立规工作人员编制，扩充立规队伍。一是可汇集本部门或本地区具有党内法规专业背景的人才到党内法规制定机构工作，建立内部人才培养锻炼机制，可通过定期举办配套立规业务培训班，积极选派年轻干部入班学习。二是公开招录，利用新增编制公开招聘、选调有党内法规制定工作经验的法学专业人员、业务骨干进入配套立规工作岗位，可缩短培训时间、降低培训成本。三是设立人才政策绿色通道，从知名高校、科研机构招聘党内法规专业人才，提升配套立规工作队伍整体层次。

提升配套党内法规制定主体综合素养，避免由于能力不足导致的配套立规乏力。关于制度建设工作，习近平总书记指出：“建章立制，要坚持系统思维、辩证思维、底线思维，体现指导性、针对性、操作性。”配套党内法规制定主体要不断加强理论和实践的整体学习，坚持实践导向、问题导向，配套党内法规制定主体作为党内法规制定者，同时也是本部门本地区党内法规制度建设的责任主体，只有不断提高综合素养才能针对具体的实践进行抽象归纳，服务依规治党实践。首先，配套立规主体应筑牢党内法规制度知识谱系，不断拓展关于党内法规制度建设的认识广度和深度。其次，树立实践导向，将配套党内法规建设理论与部门或地区依规治党实践相结合，提高理论学习的实效。最后，保持开放学习态度，配套党内法规制度建设仍处于探索期，要避免闭门立规，充分利用各类信息平台，学习借鉴其他制定主体优秀建设性经验。

五、结语

党内法规配套立规制度设计作为党内法规体系实现系统完备、协调衔接建设构想的制度创新，目前仍处于发展与摸索阶段。不可否认的是，以中央党内法规为主干、以配套党内法规为分支的党内法规制度体系充分体现了民主集中制原则，有助于充分发挥中央集中统一领导的制度优势，将依规治党的制度优势充分转化为治理效能。党内法规配套立规实践中的现存问题反映出配套立规制度供给端的不足，通过现状总结、问题分析，在厘清配套立规制度设计的制度理念和价值选择基础上审视配套立规制度未来建设，将有助于提高配套立规制度完善工作的高效性和经济性。

党内法规配套立规制度的深入研究，可坚持“一大一小”两种视角。“大”，即立足于中国特色社会主义法治体系的宏观布局。在党内法规与法律法规协调衔接视域下，探索配套党内法规与法律法规的协调配合，党内法规配套立规制度应当充分审视自身制度定位，挖掘制度之间的内在联系，服务中国共产党依法治国、依规治党的建设实践。“小”，即着眼于完善党内法规配套立规制度内在体系。配套党内法规文本是配套立规制度价值倾向、立规技术、立规程序、立规监督、立规责任等综合因素作用下的立规产物，对党内法规文本的研究是为深入探讨制度设计的发展问题，指引未来研究方向。只有细化党内法规配套立规研究领域，才能不断深化研究内容，促进配套立规制度日臻完善。