“双减”背景下青少年体质健康促进政策执行研究——基于史密斯模型分析

袁旭洋，谭文华，唐宁潇，余蓉晖

（湖南科技大学 体育学院，湖南 湘潭 411201）

青少年教育问题一直是家长们津津乐道的话题，教育的本质是什么？国家需要培养什么样的人才等话题随着“双减”政策的出台引起了全国人民的深思。近年来，随着学生家庭作业的增多以及校外青少年宫等文化补习班鱼目混珠，导致学生压力过重，身心受到较大摧残。为了缓解教育不断资本化，“双减”在2021年7月正式出台，本次“双减”是减中有增、增中有提，增的是课后服务和优质资源，提的是教育质量和保障能力。学校可以利用更多的时间放在素质教育，培养健全的人格，全方位的人才。教育部相关数据显示，我国青少年的力量、速度、耐力等身体素质指标逐渐下降，近视率、肥胖率反而持续增长。 “双减”政策的提出对青少年身体健康发展具有促进作用，政策的执行是由内、外等多因素共同作用的过程。为探索“双减”政策对青少年体质健康的影响，本研究借助史密斯模型理论，对青少年体质健康政策执行的阻碍与困境进行分析，为提高青少年体质健康提供理论参考。

1 史密斯模型结构与应用

史密斯模型（Smith model）是美国学者托马斯史密斯（Thomas Smith）提出的有关政策执行因素和生态执行的理论模型，包括理想政策、执行机构、目标群体和环境因素。理想化政策是政策制定者所追求的一种互动形式，执行机构是负责政策实施的政府机构，目标群体是最直接受政策影响并做出相应反应的群体或个人，环境因素是影响政策实施的因素。下图显示了四个变量与政策实施的相关性。

图1 史密斯政策执行模型

在政策执行过程中，各要素之间相互影响，相互制约，并形成一种作用力。这种作用力最终会判断政策的执行者是否按照政策制定的计划和方案去实践，并将最终的执行信息反馈给政策的制定者和执行者，根据政策的执行情况，最终判断政策执行是否有效。本研究以“双减”政策为目标，分析“双减”政策中上述四大要素对我国青少年体质健康实施过程的影响，提出优化策略，进而提升青少年体质健康素质教育

2 我国青少年体质健康促进政策发展历程

从改革开放到今天，青少年体质健康政策大致经历了恢复期（1978-1991年）、推动期（1992-2006年）、提升期（2007-2021年）的过程（见表1）。

表1 我国青少年体质健康促进政策发展历程

2.1 青少年体质健康政策的恢复期

1978年初，全国体育工作大会提出了增强人民体质和促进青少年全面发展的要求。1979年《国家体育锻炼标准》指出要增强学生体质，标志着课程改革促使体育教育不断朝正规化方向发展。此后，中共中央于1984年发布的《关于进一步发展体育运动的通知》提出了“体育强国”的伟大目标。1986年建立国家学生体质与健康数据库的意见在全国学生体质健康报告会上提出。1987年《中学生体育合格标准的试行办法》试行，并于1991年完善后正式实施。青少年体质健康政策的不断推出和体质健康数据库的建立标志了我国学生体质健康研究开始走向科学化的道路，为青少年体质健康政策进入推动期奠定基础。

2.2 青少年体质健康政策的推动期

《全民健身计划纲要》 《中华人民共和国体育法》于1995年颁布实施，标志着我国进入依法治体的新阶段，对青少年体育事业的发展起到巨大的推动作用。另外，1999年《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》明确规定“健康第一”理念是学校教育的指导思想，要培养学生养成终身体育运动的好习惯。为深入贯彻“健康第一”思想，2006年以“达标争优、强健体魄”为目标而下达的通知掀起了全国阳光体育运动热潮。通过“法律” “意见” “通知”等条文的颁布为青少年从事体育活动保驾护航，从而推动青少年体质健康发展进入上升期。

2.3 青少年体质健康政策的提升期

青少年体质与国家民族的伟大振兴息息相关。2007年，国务院颁布了《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》，文件明确了学校体育、场馆设施、师资力量、学生体质检测等方面的规定。自此，学校体育建设上升到国家战略层面。为落实十八届三中全会关于立德树人的要求，2014年教育部研发了《关于全面深化课程改革落实立德树人根本任务的意见》，将体育、艺术独特的育人优势作为培养“全面发展人”的重要目标，并将其纳入学校的重要内容。2016年《国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》提出要加强体育育人建设，健全学生人格，切实发挥其综合作用，推动学生身心健康的发展。2020年《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》为加强学校体育工作建设，将体育纳入初中，高中学业水平必考科目。学校体育工作要求和检测评价机制的增加使青少年体质健康政策更加充分、详细，体现了青少年体育的重要地位。

改革开放至今，学校体育经历了从恢复体育建设到完善体育设施制度，再到全民健身、体教融合新发展格局。政策的提出，并未有效解决青少年体质健康持续下滑的现象。针对政策的时滞性和时效性等问题，需要教育部、体育总局等职能部门领导实地考察，从当地的实际情况出发，有的放矢，合理完善，才能使政策落实到实处，发挥最佳作用。

3 我国青少年体质健康促进政策执行面临的困境

3.1 政策目标不够完善，缺乏实地的执行方法

政策发文的主体大多由国家体育总局、国务院、教育部等多部门颁发，文件形式多以 “意见” “纲要” “规划”“通知”等出台，政策的目标内容表述非常明确，多以“加强” “完善” “深化” “规范” “推动”等词语，却未涉及每个地域的具体执行方法，详细的过程安排缺失，包括人员的调动、资源的合理分配、社区经济状况等。秦婕认为政策决策存在偏差，原因是政策制定过程中未能考虑到学校、家庭、青少年等主体因素，缺乏全面、具体、详尽的定量指标和完善的评估系统以及针对性政策制定。政策的不完善、相关实施细则跟进不到位和缺乏因地制宜的针对性政策，影响了现实问题的解决。 “双减”政策的出台虽然得到了社会的积极响应和推崇，但依然在教师课后服务时间安排、学生课后辅导的内容设计及家长接送方面的问题层出不穷。因此，对政策实施的后续跟进工作，需要政策制定者结合实情做出合理的调整和完善。

3.2 管理部门各司其职，执行主体缺乏协调性

政策的生命和价值是实现，组织是实现的主体，任何一个政策都要经过特定的组织来进行，而我国的青少年体质健康政策的机构包括教育部、国家体育总局、地方教育、体育等平行部门和具体执行学校等多个部门。各执行机构相互之间缺乏协调和配合会极大的影响政策执行效果。李冲认为传统体制下垂直化条块分割的管理体制壁垒，造成部门间的权责不清、各自为政、人事壁垒等现实矛盾，会极大的影响政策执行的效率与质量。学校是政策实行的基层组织，在双减政策之下，学校需要面对上级教育部门的监管和学校之间竞争活动的双重压力。当地方教育行政部门对学校的监管、学校对教师的监管存在信息不对称或默认某些政策变通行为等情况时，学校和教师也会采取失实陈述、作弊等偏离“双减”政策意图目标的局部理性行动。由此可见，政策的执行要坚持杜绝形式主义，尽职尽责，才能让政策发挥正确、积极地作用。因此，双减政策的实施需要政府、学校的联合，以协调为主，改善执行目标与政策执行条件的矛盾，提升政策执行的质量，从而促进青少年提高体质健康。

3.3 目标群体认知不足，缺乏行动力

“双减”政策的目标群体涉及学生、家庭和学校。学生层面：青少年对健身意识不够强烈，意志力薄弱，体育锻炼需要体力和精神的双层消耗。当代青少年生活富足，很少面对生活的困境，缺乏社会劳动，加上学校学业过重，每天锻炼不足一小时。家长层面：随着升学压力的增大，家长最关心的话题之一就是孩子的文化成绩，为了不输在起跑线上，除了学校的正常上课，孩子课外休息时间也被文化培训课程占据大半。有调查显示；在2017年，有38%中小学生在过去12个月中利用课外时间参加过校外文化学习，21%的中小学生在课外时间参加过校外特长学习。目前，学生的学习压力由于“双减”政策的执行和对校外文化培训机构的打击有所降低，周末课外活动逐渐多元化、艺术化、体育化，家长们也开始关注孩子们体育锻炼等素质教育的培养。学校层面：学校是学生的主要活动场所，更是政策实施的主要阵地，但是学校领导部门片面地追求升学率，使体育课被改为文化课的现象频频出现。同时，学校对青少年进行体育锻炼的宣传不到位，部分老师对《国家学生体质健康标准》的了解不够全面，致使学生不能养成健身的习惯。还有部分学校的体育场地、器材不够完善，更是导致青少年体质下滑的主要原因。目标群体是政策的主要实施对象，目标群体认知不足从而使政策离开目标群体响应，政策执行将举步维艰。

3.4 政策环境资源匮乏，氛围感缺失

史密斯认为，在一定社会背景下产生和运行的政策会受到各种社会因素影响与制约。从宏观上看，我国青少年体质健康政策的有效执行，受到政治环境、经济基础、文化背景、社会活动等因素的影响。从微观上看，学校是青少年人才培养的主要阵地，对学生体质健康具有监管和实施的作用。目前大部分地区以应试教育为主，忽视体育在促进青少年身心健康方面的重要性。学校对于体育的重视程度影响了学校体育场地和设备的提供。调查发现，还有32.9%不能满足学校体育教学需要，学校体育场地达标率偏低，同时缺乏专业的体育指导教师。由此看来，学校对体育的不重视，缺乏优质的教师资源和完善的场地设施，导致青少年对体育活动参与意识不高，学生在学校学到的更多是书本知识，学校的体育氛围感不强，缺少体育锻炼的 “领头羊”。

4 青少年体质健康政策执行的路径选择

4.1 尽善尽美，完善政策体系

青少年体质健康政策的执行是一个漫长、复杂的过程。为了保障政策的有效设施，需要法律来保驾护航。不仅如此，政策出台以后，还需从本土实情出发，因地制宜，对政策进行再修正，并制定具体可行的实施方案，完善政策体系。 “双减”政策的出现，特别是 “5+2”课后服务模式给学生和家长带来了便利，但也给教师们带来更大的工作量，让学生的课后服务成为老师不能松懈的责任，从而加重了教师的负担。现阶段而言，绝大多数学校的课后服务成为给学生“补课”的“强制性”服务，从而演化成课堂教学的延伸。由此可见，课后服务主要以文化学习为主，缺少青少年体质健康教育。因此，政策制定之前要做好充分的调查，要切合各个地方、各个学校以及学生的实际情况，将课后服务的学习内容仔细划分，满足学生兴趣、家长时间以及青少年体质健康教育的需求。增加体育、艺术文体活动，开展娱乐竞赛，丰富课后服务内容，实现真正意义上的减负，从而提高青少年体质健康教育。

4.2 同心同德，执行主体协同配合

青少年体质健康政策执行主体不协同会导致实施过程中出现各自为政的现象。政策的具体实施需要基层教育部门和学校来配合。而对于基层教育部门、学校乃至家长而言，升学才是重中之重。在保证升学的目标能顺利完成的情况下，他们可能会采用应对措施来应付上级的检查。因此，为保障我国青少年体质健康促进政策执行有效，需要国家政府及地方政府、体育局、教育局等多部门的多方交流，根据政策制定合理的教育评价体制，缓和学校与政治性政策的利益冲突，并引导教师回归教育初心和使命，将各项知识技能融入日常教学当中，避免应付检查的情况出现。不仅如此，教育局等监管部门需要加大监管力度，与学校形成“自上而下”的监管模式，相互配合，强化系统推进聚合力。另外，校方在配合政府执行政策的同时多与家庭进行沟通，让家长们与学校一起更加深层次理解政策，从而相应的降低家长追求名校带给青少年的升学压力，促进青少年减负工作的实施。

4.3 至诚至坚，树立目标群体意识

“双减”政策的实施，主要针对青少年学生。心智尚未成熟的他们易受网络世界的干扰，从而对体育锻炼的意识并不强烈。另外，生活条件的优越以及社会的重视程度，使他们养成了怕苦怕累、缺乏坚强意志的品质，导致了青少年体育锻炼内驱动力的不足。为此，通过理解政策的原因、价值、意义以及目标群体与政策之间的利益关系，促进目标群体意识的实现。不仅如此，学校也是青少年学习和生活的主要阵地。学校要高度重视政策的宣传教育，坚持落实政策实施办法，并与家庭教育相配合，以身作则，潜移默化地引导青少年学生对政策的认同感。另外，加强公众对相关政策的参与，并通过互联网媒体营造全面的社会各界关心青少年健康环境。社会媒体可以利用青少年学生对偶像的光环效应，联合网络明星，多报道有关政策实施的正能量话题，强化政策在目标群体的核心位置。

4.4 相辅相成，优化环境和资源分配

学习氛围和学习理念会影响学生的思维模式，同时决定着未来发展的方向，体育场地设施是体育教学的有效保障。为更好地打造体育强国，推动青少年实现终身体育。首先应以政府财政投入为主导，同时以社会号召、学校募集为辅，以农村偏远地区为主要阵地，完善体育场地、体育器材建设，引进优质体育教师人才，加强体育教师的福利，为青少年体质健康建设提供最优化的资源环境。其次，随着“体医融合”的不断进步，学校可以与医院合作，借助医疗专家的力量在学校举行科学体育锻炼的讲座，比如：怎样预防近视和肥胖、运动时的自我保护和营救方式、量身定制运动方案及健康餐等。最后利用网络新闻媒体报道体育锻炼的相关知识，利用“互联网+”扩宽青少年体育参与的渠道。家庭是学生从事体育活动的主要场所，家庭是第一个课堂、家长是第一任老师，家庭体育是学校体育和社区体育的核心基础。家庭是学生从事体育活动的主要场所，好的教育是从家庭培养中开始的，良好的家庭体育氛围有助于孩子养成体育锻炼的习惯。因此，鼓励家长们经常参与体育锻炼，为青少年学生树立学习榜样；转变学习成绩在家长心目中的首要地位，让家长参与到体育锻炼中来，形成热爱体育、终身体育的大家庭。

5 结语

“双减”政策下青少年体质健康提升是一个复杂的过程，加强青少年体质健康建设迫在眉睫。本文借助史密斯模型理论，对政策本身、执行机构、目标群体、实施环境等因素在政策执行过程中的影响进行了分析，并提出相应策略。因此，要有始有终，对政策执行过程中出现的问题进行再修订；要鼓励执行机构之间相互交流与合作，同心同德，共同面对难题；要立言立行，强化目标群体意识，对政策的认同感；更要相辅相成，优化政策执行环境，合理分配资源，加大对体育产业的资金投入，引进外部资源推动学校体育锻炼的宣传作用，利用移动互联网普及科学体育锻炼的方式和益处，营造良好的生态环境。通过“四维融合”的发展模型，构建和谐、融洽、顺应时代潮流的政策执行系统，推进发展我国青少年体质健康新格局。