刑事附带民事环境公益诉讼的经验反思与重塑〔*〕

张佳华

(中国政法大学 法律硕士学院， 北京 100088)

刑事附带民事环境公益诉讼肇始于2018年施行的最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》〔1〕(以下简称“《检察公益诉讼解释》”)第20条的规定。刑事附带民事环境公益诉讼既是对公益诉讼的最新探索，也是一种开创和整合，对于惩治犯罪、维护社会公共利益、修复环境具有重要的理论及实践价值，但鉴于法律规定概括性、原则性较强，诸多模糊之处尚在探索当中，实践中存在制度规范不明、证明责任及证明标准模糊、程序设置不足等问题。本文拟将污染环境刑事附带民事公益诉讼司法适用过程中存在的问题作为研究对象，在顶层设置程序模式的同时，完善具体责任承担方式及配套机制，在司法层面统一裁判思路、标准、条件，从而为有效惩治污染环境犯罪行为、构建民事责任承担方式奠定基础。

一、经验分析：刑事附带民事环境公益诉讼的适用现状

为客观、真实地对污染环境罪刑事附带民事公益诉讼的司法运行效果予以评估，本文以“污染环境罪”“刑事附带民事公益诉讼”“一审”为关键词，在中国裁判文书网选取2018—2022年审结的一审判决书为检索对象，共检索到有效裁判文书569份。〔2〕经统计分析，发现呈现以下特点：

(一)案件数量呈“先升后降”拱形趋势

2018—2022年，全国涉污染环境罪的一审有效裁判文书共计6298件，每年污染环境罪案件数量分别为1881件、2198件、1652件、547件、20件，其中刑事附带民事环境公益诉讼案件数量分别为108件、232件、165件、63件、1件，占比分别为5.74%、10.56%、9.99%、11.52%、5.0%，案件数量均呈“先升后降”的拱形趋势，案件数量在2019年达到峰值，2020年、2021年开始逐年下降(如图1)，但刑事附带民事环境公益诉讼案件占比在2021年最高。

其原因主要在于：一是2018年《检察公益诉讼解释》第一次以规范性文件的形式对刑事附带民事环境公益诉讼的启动主体、审理程序、适用范围、启动条件等加以明确，加之公安机关为了回应公众诉求加大了对污染环境案件的查处力度，2018年、2019年案件数量激增；二是2020年初新型冠状肺炎疫情爆发，案件侦查因涉及跨地域侦查、异地查封等，侦查难度显著增加，羁押送检等难度也较高，从而导致案件数量呈下降趋势。

(二)污染环境行为方式具有多样性、复杂性，刑事附带民事环境公益诉讼启动条件标准不一

污染环境行为方式既包括传统的倾倒、排放、处置有毒有害物质等，还包括新型的噪声污染、大气污染等。具体行为手段方面，包括皮革加工，非法处置、倾倒废弃物、污染物，通过暗管、渗井污染农田，排放超标重金属等等(如图2)。具体案件中，涉及排放、倾倒、处置污染物超标案件高达283件，涉及水体污染案件数量为79件，涉及土壤污染案件数量为67件，涉及大气污染案件为9件(如图3)。鉴于危害行为与损害结果存在滞后性、间隔性，危害行为在作用过程中还存在多种介入因素的影响，行为之间存在交叉性、交互性，对损害后果的发生具有“多因一果”的关联性。再加上生态环境作为统一的整体，内部要素错综复杂、联系紧密，对其损害后果与危害行为之间的因果关系如何确定成为难题。

刑事附带民事环境公益诉讼启动条件方面，各级法院审查标准不一。同样的污染环境行为在不同法院裁判结果相差极大，部分法院以刑事附带民事公益诉讼形式对刑民责任加以处置，部分法院仅对被告人犯罪行为进行惩戒，审查争议集中在如何认定“损害社会公共利益”，部分法院认为只要是环境受损即可认定为损害社会公共利益，部分法院则认为只有涉及国家、集体所有的财产或利益的侵犯，方属于损害社会公共利益。

(三)提起主体“一家独大”

在569件污染环境罪刑事附带民事公益诉讼案件中，人民检察院作为提起主体的案件为532件，其他主体提起的附带民事公益诉讼案件为37件，人民检察院占比高达93.5%，公益诉讼的“国家化”倾向愈加显著。〔3〕在其他主体提起的刑事附带民事环境公益诉讼案件中，公益组织作为提起主体的有29件(如图4)，其中，环保组织作为公益诉讼主体的有24件，数量较多的是自然之友、中国生物多样性保护与绿色发展基金会、中华环保联合会等公益组织。

上述数据表明人民检察院作为刑事附带民事环境公益诉讼提起主体的绝对中坚力量，在打击污染环境犯罪，恢复生态，保护环境方面发挥着重要效用，但同时其他主体的严重缺失，表明我国主张的多元化主体启动方式尚未完全发挥效用，究其原因在于：1.《检察公益诉讼解释》仅明确规定人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼的相关条件，相关法律及司法解释缺乏对其他提起主体的具体规定，导致人民检察院“一家独大”，发挥着主力军的效用；2.其他主体收集证据的手段、技术、经费等具有局限性，且污染环境案件专业性强、证据收集难度较高，导致其他主体提起附带民事公益诉讼案件数量极少。

(四)附带民事责任承担相差较大，赔偿金等费用收取机关泛化

刑事附带民事环境公益诉讼案件法律责任承担方式包括赔礼道歉、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔偿损失及生态环境修复责任。具体判项方面，存在多种表述方式，如有判决要求赔偿因污染环境造成的生态环境恢复工程措施费用、应急处置费用、事务性费用，〔4〕有判决要求承担财产损失费用、应急处置费用、保障工程费用、生态环境损害费用以及鉴定评估费用，〔5〕有判决要求及时清除危险废物，消除危险，恢复原状，〔6〕还有的判决要求在省级以上电视台或全国发行的报纸上公开赔礼道歉。〔7〕而赔偿金及其他相关费用的收取机关有的是法院，〔8〕有的是人民检察院，〔9〕还有的是政府机关，如财政局、〔10〕生态环境局，〔11〕且绝大多数判决书明确表述将赔偿金上缴国库。

二、阙如剖析：刑事附带民事环境公益诉讼存在的问题

刑事附带民事环境公益诉讼本质上是刑事诉讼和民事诉讼的复合之讼，兼具刑事诉讼及民事诉讼的特点，在程序设置、证明责任及证明标准、附带民事责任的赔偿金管理与监督等方面亟需厘清。

(一)程序设置不足

1.提起主体相对单一。569份样本裁判文书中，人民检察院作为刑事附带民事公益诉讼起诉人的有532件，其余37件由林业局、环保局、自然之家等行政机关、公益组织作为附带民事公益诉讼原告。〔12〕在司法领域，人民检察院是提起污染环境刑事附带民事公益诉讼的绝对主力。但学界对刑事附带民事公益诉讼的提起主体范围争议颇大。一种观点坚持检察机关唯一的主体地位。〔13〕这种观点虽然强调了刑事附带民事公益诉讼的独立价值，却忽略了此类诉讼的刑民复合性及恢复性司法的价值取向。还有一种观点认为由于此类诉讼的复杂属性，理论上具有提起诉讼资格的主体应当包括“刑事诉讼中的公诉人和民事公益诉讼中的起诉人”，〔14〕也即刑事和民事两类诉讼的主体具有平等地位。〔15〕依据《刑事诉讼法》第101条和《检察公益诉讼解释》第20条，人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼的资格得以确认，但是行政机关等其他机关或组织却没有在法律中被明确赋予主体资格。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》第4条也仅规定了人民检察院在破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区涉嫌犯罪的案件中可以提起刑事附带民事公益诉讼，并没有赋予海洋环境监督管理部门或其他组织提起附带民事公益诉讼的主体资格。《民事诉讼法》第58条、《民法典》第1235条以及《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条规定，包括人民检察院在内法律规定的机关和组织均有权提起民事公益诉讼。同时，《民事诉讼法》第58条第2款规定了民事环境公益诉讼主体的顺位：“人民检察院……在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼”，也即人民检察院并非处于优先顺位。

由于规范性文件规定的模糊与笼统，对于提起刑事附带民事环境公益诉讼的主体范围以及顺位，目前理论与实务界并未形成一致观点。与之相关的还有诉前公告程序，主张检察机关是唯一有权提起刑事附带民事公益诉讼主体的论者往往认为没有必要进行诉前公告，因为检察机关进行诉前公告是提醒有权提起民事公益诉讼的主体应当提起诉讼，既然检察机关是唯一主体，那么诉前公告自然失去其意义。而在立法上，目前立法者对这一问题没有直接回应，未直接禁止其他组织提起诉讼，但是却在《关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》中要求严格落实诉前公告程序。从这一点来看，司法机关对刑事附带民事环境公益诉讼更加倾向于多元化的诉讼提起主体模式。

2.启动条件不明确，附带民事责任的承担差异大。我国立法及司法解释缺乏对刑事附带民事公益诉讼启动条件的具体规定，对刑事附带民事公益诉讼的适用范围、审判组织、启动主体等内容均由《检察公益诉讼解释》第20条予以原则性规定，人民检察院可以根据具体情形选择是否提起破坏生态环境等刑事附带民事公益诉讼。经对569份裁判文书分析发现，各地对污染环境提起刑事附带民事公益诉讼的启动条件表述千差万别，部分文书概括表述启动条件为公诉机关认为被告人严重破坏生态环境，部分文书直接表述污染环境的具体事实，在“本院认为”部分缺乏对启动公益诉讼理由的具体表述和论证。因启动条件不一致而导致附带民事责任承担更是相差极大，部分案件被告人虽受到刑事处罚，但鉴于附带民事责任承担方面缺乏适格主体，导致被告人无需对污染环境行为承担附带民事责任，相同的犯罪行为仅仅因启动主体是否提起刑事附带民事公益诉讼而导致处理结果相差悬殊，严重违背了司法裁判的统一性和规范性。

(二)刑事附带民事环境公益诉讼证明责任及证明标准有待厘定

证明责任的分配与承担是诉讼中最为核心的问题之一，古罗马法即有原告负有举证义务之说，但证明责任的刑民规则不同、重点不同、主体不同、效果亦不同。刑事公诉案件要求检察机关负有证明责任，而民事诉讼法遵循“谁主张谁举证”的一般性举证规则，但环境侵权领域规定了举证责任倒置的例外情形，原告仅负有出具证明被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险初步证据材料的责任。〔16〕就刑事附带民事环境公益诉讼而言，与一般的环境侵权相比，由于公权力的介入，双方的力量达到一定平衡，不再过分悬殊，证明责任的具体使用规则与适用空间存疑，〔17〕有民事公益与民事私益混同之嫌。〔18〕与此同时，现有规范侧重于对起诉人的主体资格进行确认，证明责任则没有详细规定。此外，对刑事附带民事环境公益诉讼案件采取什么样的证明标准，是全部采用刑事证明标准，还是区分刑民采用复合证明标准亟需明确，以便在裁判时统一尺度，也便于侦查机关在收集证据过程中有所侧重。

(三)附带民事责任中的生态修复赔偿资金管理制度与使用规则不健全

《民法典》第1234条规定的生态环境损害修复责任作为惩治环境污染及破坏生态的法律责任承担方式之一，不仅是对环境法治的完善，也是国家环境治理能力现代化的标志，〔19〕具有重要的实践价值，但鉴于法条规定相对原则，裁判文书如何表述、部门如何落实、赔付如何进行、监督如何实施等诸多问题，亟需有针对性地加以解决。

我国对生态环境损害修复责任缺乏相应的机构管理、执行、监管，适用程序、监督机制也不完善，实施效果存疑。〔20〕生态环境损害修复费用，是指通过一定修复手段将环境予以修复或消除危险、恢复其服务功能所产生的各种费用。《民法典》第1234条、1235条规定，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任，包括生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失，生态环境功能永久性损害造成的损失，调查、鉴定评估费用，清除污染、修复生态费用，防止损失发生和扩大所支出的合理费用。实践中，生态环境损害修复费用存在诸多问题，主要表现在：

其一，关于生态环境损害修复款项收取方式的裁判不一。最高人民法院、最高人民检察院、财政部、生态环境部等九单位于2020年3月发布的《生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》(以下简称“《办法》”)规定，生态环境损害赔偿资金为政府非税收入，实行国库集中收缴。通过对裁判文书统计分析发现，收取方式的司法裁判及管理规则较为混乱。部分文书判决上缴国库；〔21〕部分文书判决将费用交付法院、检察院或环保专项账户，如钱某某污染环境案一审判决书要求“付至指定账户”，〔22〕董某污染环境罪一审刑事判决书中则要求向“环境保护公益基金专项资金账户”支付；〔23〕部分裁判文书要求当事人交给政府部门，如邓某某污染环境案中，一审法院要求被告人暨附带民事公益诉讼被告赔偿附带民事公益诉讼原告某市生态环境局环境污染损害损失费；〔24〕还有部分法院未明确交付机关，仅指明了交付期限与数额，而无具体交付方式。〔25〕此类案件存在的问题在于如何收取生态损害赔偿费用等，是直接支付到权利人的指定账户，还是由法院统一收取？在人民检察院作为唯一起诉主体的案件中，人民检察院是否有权收取该资金？《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》第14条规定，环境修复款项有专项基金和相关部门协商两种交付方式。两种方式中专项基金具有优先顺位，仅在“尚未设立基金的地方”才采取协商方式。但是由于专项基金制度尚处于探索阶段，各地专项基金的发展程度大相径庭，加之《办法》明确了地级政府对生态环境损害赔偿资金的最终管理权和使用权，故而诸多判决中的生态环境损害赔偿都采取了第二种交付方式。生态损害赔偿资金的收支程序应当以便捷性、科学性为价值追求，加强监督的同时，减少行政权的限制，真正做到专款专人使用、专款专领域使用。

其二，对生态损害赔偿资金用途的裁判不合理。裁判文书中，生态损害赔偿的赔付用途多种多样。有使用概括性表述的，如“生态环境损害修复金”、〔26〕“用于修复生态环境”等；〔27〕也有直接指明资金具体用途的，如赔偿清除污染费用，〔28〕或要求缴纳犯罪现场清理场地费用、危险废物运输费用等。〔29〕作为非环境保护领域的部门，法院直接指明赔偿金使用方式的合理性存疑，在相关规定中，赔偿金的最终使用权属于赔偿权利人而不是由法院指定。同时，生态损害修复是一个系统、复杂而长远的工程，资金的使用方式会随着生态修复进程的推进而发生变化。在判决中指明具体的使用方式，不仅存在权责分配混淆的问题，而且有悖生态环境修复的科学推进。

其三，生态损害赔偿资金的监管制度混乱。对于生态损害赔偿资金的管理，我国将权力下移到地方，给予各地灵活适用的空间。《办法》第17条规定，各地区可结合本办法及实际情况制定本地区管理办法细则。从公开文件来看，细则的制定也是层层向下，上到各省、直辖市，下到县级政府，都制定了相关办法。纵观各地的办法，在管理方式上千差万别。同样为地级市，《济南市生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》和《东莞市生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》对于生态环境损害赔偿资金的使用范围的列举完全不同，前者未对监督主体进行明确，后者则规定市财政部门、生态环境损害相应主管部门以及审计部门负有监督职责。总领性规范在细节上过于概括致使各地在出台地方管理文件、法院进行裁判时无法统一。生态环境损害赔偿收取环节的混乱，表征上体现了司法裁判缺乏统一性和规范性的问题，内里却折射出管理细则的缺失，恢复生态环境的目的是否得以有效实现存疑。因此，在规范上加强生态环境修复费用收取、管理、使用、监督体系具有紧迫性和必要性。

三、理论证成：刑事附带民事环境公益诉讼之价值基础

(一)实体性价值：有效化解原有程序之不足

刑事附带民事环境公益诉讼作为刑事诉讼与民事公益诉讼的复合之诉，兼具刑事诉讼与民事诉讼的共性特点，并具有特殊性。一是区别于刑事诉讼偏重刑罚而疏于对生态环境修复责任承担的缺陷，环境侵害案件具有复合性，〔30〕刑事附带民事环境公益诉讼既可有效惩治犯罪，还可要求被告人履行赔偿义务、生态环境修复义务等，且可有效弥补刑事附带民事诉讼惩治范围仅限于国有财产、集体财产受损的片面性，将覆盖范围扩大至国有利益、集体利益、社会公共利益；二是生态环境兼具私益、公益的双重属性，应以系统性、整体性思维看待生态环境修复的重要性、特殊性和复杂性，刑事附带民事环境公益诉讼可将刑事责任与民事责任承担相结合，充分发挥认罪认罚从宽制度与生态修复的正向效应，有效激励被告人主动修复环境、积极赔偿，并将此作为考量主观恶性的重要参考依据，进而作为量刑及缓刑、假释、减刑的重要考量因素，从而激励其主动认罪认罚、承担生态修复责任，有效弥补公益诉讼执行乏力的缺陷；三是有效贯彻落实恢复性司法理念。恢复性司法理念要求对犯罪者的加害行为作出体系性反馈，其强调加强诊断、治愈违法行为给受害者及社会所造成的损害，〔31〕通过系统性、全面性治理，降低污染行为对生态环境造成的侵害，最大限度地将受损害的社会关系恢复到原生状态。〔32〕污染环境行为具有多样性、复杂性，其侵害的对象既包括环境法益、社会公共利益，还包括不特定被害人的人身、财产权益，偏重社会公共利益及个人权益均存在局限性，必须将生态环境权益与个人权益融为一体，主张生态系统的整体利益与人类的根本利益具有一致性，〔33〕从而在审判实践中积极贯彻恢复性司法理念，既要鼓励被告人主动作为、积极行动，实现对生态环境的及时修复、有效救济，还要加强司法改革，有效克服单纯依照政府机关及司法机关治理、预防生态环境的滞后性和局限性，通过矫正参与主体单一、诉讼模式保护客体滞后的不足，从而提升治理环境污染、生态破坏的主动性和有效性。

(二)程序性价值：沟通刑民诉讼程序，兼顾公平与效率

效益所反映的是成本与收益的比值关系，比值越小则效益越高，〔34〕司法资源具有稀缺性、有限性，如何最大化地实现资源的最优化配置是司法机关无法回避的难题，也是当下诉讼机制改革的基本动因和价值取向。〔35〕司法效益最优化要求投入成本低、效率高，但单独提起民事公益诉讼要求提起人承担高昂的诉讼费用、鉴定费用、调查取证费用，还要耗费时间成本、人力资源成本等，导致维权成本高，且被告缺乏执行赔偿、生态修复责任的动力和积极性，导致执行效果不尽如人意。而刑事诉讼虽可快速对被告人进行惩治，但鉴于刑罚类型缺乏对民事责任的多元承担方式，导致污染环境造成的损失无法得以及时、有效的排除、修复。而刑事附带民事环境公益诉讼却可有效地沟通刑民诉讼程序，鉴于刑事诉讼证明标准高于民事诉讼证明标准，刑事诉讼的相关证据材料可直接转化为附带民事公益诉讼的证明材料，避免重复质证，并可有效实现证据协同、资源投入的统筹化、最优化，还可有效规避刑民裁判结果冲突、矛盾，在实现实体公正的同时有效提升效率、降低诉讼成本，从而更加有效地惩治犯罪、保护环境。

四、程序完善：刑事附带民事环境公益诉讼程序的优化路径

污染环境犯罪不仅扰乱了我国环境保护制度，而且侵犯了社会公益，保护并修复生态环境是刑法对此类行为进行规制的根本价值追求，刑事司法的基本立场也是恢复性理念。〔36〕基于刑事附带民事环境公益诉讼的特殊价值追求，结合实践中的具体问题，提出以下建议：

(一)诉讼提出主体多元化，启动条件明晰化

第一，在立法中确认法律规定的机关和有关组织的主体资格。污染环境案件涉及公众生存环境、资源再生、可持续利用及开发等社会公益，单一主体难以形成惩治犯罪的合力。根据《民事诉讼法》《民法典》《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等法律法规，除检察机关外，法律规定的机关和组织也可以提起环境民事公益诉讼。目前，检察机关的刑事附带民事环境公益诉讼主体资格已经通过《检察公益诉讼解释》得以确认，而其他组织尚未明确。最高院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》虽规定“法律规定的机关和有关组织”可以提起民事公益诉讼，但未对刑事附带民事公益诉讼的主体范围进行确认。笔者认为，刑事附带民事环境公益诉讼主体应与民事公益诉讼一致，应包括“法律规定的机关和有关组织”。这一点可以通过《刑事诉讼法》的修正予以明确或通过刑事司法解释加以确认。首先，虽然刑事附带民事公益诉讼是附带式诉讼，〔37〕但本质上属于刑事诉讼与民事诉讼的复合之诉，也即附带式的诉讼模式并不影响民事部分的独立性，与民事公益诉讼启动主体一致系应有之义。其次，从公益保护的目的来看，适格原告的多元化是我国生态损害综合预防与补救的关键部分，〔38〕不仅可以加强不同群体对污染环境行为的监督及参与力度，激励公众的环保意识，而且能够加强社会监督，实现环境保护的最大效用。这也是《环境保护法》赋予适格社会组织以生态损害索赔权的原因。

第二，明晰刑事附带民事公益诉讼启动条件。为了保障司法裁判的规范性和统一性，需对刑事附带民事公益诉讼的启动条件予以明确，以有效避免同案不同判的现象。首先，关于诉前公告程序的存废，理论与实践存在争议，学术界基于被告人的羁押期限，〔39〕提高诉讼效率、节约司法资源等价值追求，〔40〕普遍认为刑事附带民事诉讼中不宜进行诉前公告。但最高人民法院、最高人民检察院《关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》仍然要求落实诉前公告程序。两高批复的具体考量无从得知，但是刑事附带民事公益诉讼的诉前公告确实有诸多弊病。除前述理由外，有学者认为，在诉前程序即将社会组织等广泛的社会群体纳入，卷宗的“保密性”则受到冲击。〔41〕此外，对可否提起刑事附带民事环境公益诉讼，应结合污染物的种类、排放地点、数量、辐射面积、超标幅度、具体方式、涉及人群、直接损失、违法所得等综合判定，具体可通过设置客观标准予以启动，如辐射范围达到一定面积、涉及人群达到一定数量、侵害对象重要程度等。

(二)明确证明责任及证明标准的异同性

在证明责任方面，根据附带民事环境公益诉讼启动主体的不同，举证责任亦呈现不同情况：一是人民检察院启动的刑事附带民事环境公益诉讼，公诉人作为人民检察院的诉讼代表，不仅要举证证明被告人的行为构成犯罪，还要对附带民事公益诉讼承担初步的证明责任，其要出具初步证据材料证明被告人破坏生态环境的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益的重大风险，同时出具已经履行公告程序的证据材料，并对一并需要承担民事公益诉讼的主体损害社会公共利益的材料予以出示，一并予以起诉。〔42〕而被告人应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担证明责任。二是行政机关等其他机关或组织作为刑事附带民事环境公益诉讼的提起主体，附带民事公益诉讼部分的证明责任应当由提起该程序的机关或组织承担，人民检察院仅承担证明被告人有罪的证明责任，不再承担附带民事公益诉讼部分的证明责任。

在证明标准方面，鉴于刑事诉讼与民事诉讼程序启动、参与主体、证明标准、举证责任、证据规则、诉讼时效等均不相同，同种行为责任承担相差悬殊，考虑到针对对象、诉讼目的、审判模式、参与主体等方面的特殊性，若采取刑事诉讼的证明标准来解决附带民事公益诉讼问题，会出现危害后果更为严重的行为承担的民事责任却相比于同类行为责任更轻的悖论。刑事附带民事环境公益诉讼案件的证明标准应区别于刑事证明标准，原因如下：

一是从刑事附带民事环境公益诉讼的本质来看。刑事附带民事环境公益诉讼从表面上看只是不同领域的两种案件类型的结合，但本质上是公诉权向社会公益的延伸，〔43〕公益诉讼相对于刑事案件虽具有附随性，但此程序具有独特性，既可以刑民同时推进，也可以先刑后民。若先刑后民，在单独审理附带民事环境公益诉讼案件时，适用优势证据证明标准；合并进行审理时对附带民事环境公益诉讼部分当然也应适用优势证据证明标准，不能因为时间的先后顺序而改变证明标准的适用。

二是从诉讼目的来看。刑事诉讼直接关系到被告人的人身权乃至生命权，对其适用证明标准程度最高的“犯罪事实清楚，证据确实、充分”标准理所应当，但对附带民事环境公益诉讼的证明，系定罪之外的对侵权行为的处置，若仍采用刑事证明标准，则社会公共权益难以得到充分保障，且与单独提起民事公益诉讼的处理结果大相迥异，严重影响司法裁判的统一性和严谨性。

三是适用不同证明标准可最大化地保障社会公共权益。附带民事环境公益诉讼以维护社会公共利益为宗旨，若采用“犯罪事实清楚，证据确实、充分”的证明标准，存在以下困难：第一，无论是作为启动主体的检察机关，还是法律规定的机关和有关组织，污染环境领域证据的收集均是一大挑战，具有复杂性更强、涉及面更广、检测更加困难、标准专业程度更高等限制，且检察机关虽可对附带民事公益诉讼部分采取证据保全措施，但却不能限制人身自由及采取查封、扣押、冻结等强制措施，一般只能建议人民法院依职权保全，缺乏刚性制度保障，也无有效的操作指引，限制了检察机关调查和收集证据的能力，〔44〕导致打击污染环境犯罪和维护社会公共利益的目标实现困难重重。若采用刑事证明标准，增加了启动机关的证明责任，不利于社会公共利益的有效保障，与立法宗旨背道而驰。第二，适用不同证明标准可以更加严厉地对行为人进行处置，也可更好地恢复生态、修复环境，并可有效切断犯罪分子资金来源和经济基础，使被告人感受到剥夺财产的震慑和惩罚，从而有效打击和预防犯罪。

(三)优化附带民事责任配置模式，完善生态修复赔偿资金的监管制度

刑事附带民事环境公益诉讼案件中，除了对被告人判处刑罚之外，其还需判处被告人承担公益诉讼的法律责任，具体方式包括停止侵害、排除妨碍、赔礼道歉、生态环境修复、赔偿损失等。其中，如何有效履行生态环境修复责任是实践中的焦点和难点，对此，可通过以下方面加以完善：

其一，完善生态环境修复费用的收取机关及管理制度。在资金管理方面，专项基金的优点和其他方式的缺点都非常突出。司法机关的账户为国家专用账户，由司法机关收取生态环境修复费用，则资金进入国库，对后续的使用造成严重的掣肘。同时，鉴于专业领域、业务范围、时效成本等，司法机关对此项资金使用、监督、管理均难以具有可行性。若由政府机关或政府部门收取，则使用时手续繁琐，缺乏社会监督。专项基金由专门的基金会通过公司化运营的方式对基金进行管理、使用，不仅方便存取、使用便捷，有利于对生态的修复，而且公开、透明，便于监督，公众信任度高。在实践中，即使《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》第14条已经规定专项基金制度，并赋予其优先级，“部门协商”仍然是主流。究其根本，专项基金制度的普及度低、不够成熟是关键。因此，应当加快普及专项基金制度，由各地环保部门牵头，联合当地的环保组织，成立各地专项基金，对环境损害案件中款项专款专用。在具体设置上，考虑到刑事附带民事环境公益诉讼的管辖法院既包括基层法院、中级法院，也包括高级法院以及最高人民法院，故建议设立四级一体的生态环境修复公益基金，但四级公益基金之间不存在领导关系，而是平等关系，便于基金会之间的相互协助和借鉴，以防上级基金将职责推压给下级基金，从而致使公益基金沦为形式。此外，对公益基金的管理要严格依据基金会的制度、规制、流程来实施，既不能允许司法机关、政府机关越俎代庖，也不允许基金会放任自流，而应严格对基金进行管理、使用，如严格费用的收取、支出，要做好书面的登记工作，将公益基金专案专用，简化流程、加快流转，同时加强对使用情况的自我监督、社会监督、司法监督，确保资金执行到位、使用到位，并通过公益基金公众号对案款使用情况进行公示，提升基金利用的透明度，提升公众对案款的监督力度。

其二，明确附带民事责任中的资金赔付方式及资金用途。在财产性判项执行与减刑、假释联动机制之下，赔偿金及生态环境修复费用的赔付力度直接决定着被告人能否适用减刑，以此激励被告人积极赔付并尽力恢复生态。赔付款项应纳入基金会专款专用，用于恢复被告人行为造成的生态环境侵害，通过恢复性司法的理念来修复环境。既可在审判前或审判过程中积极履行生态修复责任，也可在生效后履行该责任，前者可对量刑产生正效应，后者可对减刑产生正效应。事实上，由被告人履行生态环境修复责任具有更大的优势，一方面其对污染环境的情形更加了解、专业化程度更强，更加有利于对症下药的修复环境；另一方面其具有主动性、积极性，此与其量刑紧密相关。若被告人亲属或公司证明全部赔付或者恢复生态成果显著，已经达到破坏前的水平或正常水平，则可向审判机关出具相关文件证明，由法院予以审核，对被告人酌情从轻处罚。

对于赔付方式，考虑到公益诉讼的赔偿金额较高，且环境修复工作具有复杂性、专业性，笔者建议设置激励机制，可要求被告人预缴一定幅度的赔付金额，若被告人或其亲属、企业在规定期限内恢复生态环境，则应在幅度范围内对其减免，从而鼓励被告人积极履行义务、恢复生态，此既可最快最有效地恢复生态，还可有效改造企业和犯罪行为人，促使其改过自新。对于累犯或曾因污染环境被民事处罚要求承担惩罚性赔偿及生态环境损害修复责任的行为人应从重处罚，并适用从业禁止、停业整顿等举措。

其三，提升附带民事责任中的资金用途及赔付的规范性和法定性。裁判文书是对外公开的最重要的法律文件，对于引领社会风气、教育公众具有重要的示范意义，生态环境损害修复费用作为被告人承担民事责任的重要方式之一，在裁判文书中要予以表述并加以明确。第一，明确性。对生态环境损害修复费用的表述要明确、具体，既要包括收取的主体、交付的方式、资金的数额、适用的方面，还要有具体的期限、具体方式，如明确清除污染费用、评估的费用、修复生态环境费用、防止损害扩大的费用等等，以便执行机关执行顺畅、确保执行成效。第二，可操作性。裁判文书既要结合具体案情，如持续时间、危害后果、侵害对象等，还要考虑被告人的具体偿付能力、企业经营状况、公众对其认知、支持程度等具体情形，裁判文书的内容要有可操作性，如果裁判内容裁判后沦为一纸空文，则失去裁判的意义和价值。第三，规范性。裁判文书的作出要严格依据法律规定，绝不能为了严惩犯罪或惩治侵权而扩大适用范围或加大处理力度，要有理有据、有法理支撑、有核心价值观的表达。

五、结 语

法学对法律实务的重要意义在于发现现行法尚未解决的法律问题，借此促进司法裁判或立法的改变。〔45〕虽然我国司法实践不断加强刑事附带民事环境公益诉讼的尝试、改革，案件数量不断增加、适用范围不断拓展、实施效果愈发彰显，但刑事附带民事环境公益诉讼的规则供给仍有不足，尤其是程序设置及民事责任承担方面，需要理论及实务界不断加强研究、深入拓展、逐步完善，从而最大程度地保护环境、恢复生态、提升环境治理水平。〔46〕

注释：

〔1〕该司法解释根据2020年12月23日最高人民法院审判委员会第1823次会议、2020年12月28日最高人民检察院第十三届检察委员会第58次会议修正。

〔2〕裁判文书检索的最后时间为2022年3月10日。

〔3〕参见陈杭平、周晗隽：《公益诉讼“国家化”的反思》，《北方法学》2019年第6期。

〔4〕(2021)甘0402刑初17号。

〔5〕(2021)湘1102刑初255号。

〔6〕(2021)晋0921刑初21号。

〔7〕(2021)粤0118刑初655号。

〔8〕(2020)苏0724刑初290号。

〔9〕(2021)粤0605刑初3234号。

〔10〕(2021)冀0528刑初175号。

〔11〕(2020)粤0112刑初31号。

〔12〕例如(2019)云0421刑初189号判决书中，某市生态环境局被表述为“附带民事公益诉讼原告”。

〔13〕参见周新：《刑事附带民事公益诉讼研究》，《中国刑事法杂志》2021年第3期。

〔14〕〔39〕参见汤维建：《刑事附带民事公益诉讼研究》，《上海政法学院学报(法治论丛)》2022年第1期。

〔15〕参见王瑞祺：《刑事附带民事公益诉讼客观范围研究》，《南方法学》2019年第5期。

〔16〕最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第8条。

〔17〕参见徐淑琳、冷罗生：《反思环境公益诉讼中的举证责任倒置——以法定原告资格为视角》，《中国地质大学学报(社会科学版)》2015年第1期。

〔18〕参见王秀卫：《我国环境民事公益诉讼举证责任分配的反思与重构》，《法学评论》2019年第2期。

〔19〕参见刘士国：《民法典“环境污染和生态破坏责任”评析》，《东方法学》2020年第4期。

〔20〕参见吕忠梅：《环境司法理性不能止于“天价”赔偿：泰州环境公益诉讼案评析》，《中国法学》2016年第3期。

〔21〕(2020)粤1972刑初2924号。

〔22〕(2020)渝0112刑初708号。

〔23〕(2018)苏8601刑初4号。

〔24〕(2019)云0421刑初189号。

〔25〕(2018)沪7101刑初174号。

〔26〕(2020)苏0724刑初266号。

〔27〕(2020)渝0112刑初708号。

〔28〕(2021)鄂0683刑初125号。

〔29〕(2020)陕0623刑初129号。

〔30〕参见马登科：《环境民事公益诉讼判决的效力扩张结构》，《国家检察官学院学报》2022年第2期。

〔31〕参见丹尼尔·W·凡奈思、王莉：《全球视野下的恢复性司法》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学版)》2005年第4期。

〔32〕参见唐芳：《恢复性司法的困境及其超越》，《法律科学(西北政法学院学报)》2006年第4期。

〔33〕参见刘卫先：《也论生态整体主义环境法律观》，《政法论丛》2013年第2期。

〔34〕参见谭兵、李浩：《民事诉讼法》，北京：法律出版社，2013年，第9-10页。

〔35〕参见赵钢、占善刚：《诉讼成本控制论》，《法学评论》1997年第1期。

〔36〕参见李挚萍、田雯娟：《恢复性措施在环境刑事司法实践中的应用分析》，《法学杂志》2018年第12期。

〔37〕参见汪劲、马海桓：《生态环境损害民刑诉讼衔接的顺位规则研究》，《南京工业大学学报(社会科学版)》2019年第1期。

〔38〕参见竺效：《生态损害公益索赔主体机制的构建》，《法学》2016年第3期。

〔40〕参见毋爱斌：《检察院提起刑事附带民事公益诉讼诸问题》，《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2020年第4期。

〔41〕参见高星阁：《论刑事附带民事公益诉讼的程序实现》，《新疆社会科学》2021年第3期。

〔42〕实践中，承担刑事责任与民事责任的主体未必完全一致，部分主体虽不构成犯罪，但却构成侵权，同样要承担民事责任。

〔43〕参见姜保忠、姜新平：《检察机关提起刑事附带民事公益诉讼问题研究——基于150份法院裁判文书的分析》，《河南财经政法大学学报》2019年第2期。

〔44〕参见卢晶：《新时代刑事附带民事检察公益诉讼实践面向研究》，《中国检察官》2020年第7期。

〔45〕〔德〕卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，北京：商务印书馆，2003年，第114页。

〔46〕参见张翔：《关注治理效果：环境公益诉讼制度发展新动向》，《江西社会科学》2021年第1期。