“一核多元”城市社区治理模式研究

摘 要：党的十九届四中全会以“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”为主题，为推进“中国之治”绘就了美好蓝图。在国家治理中，城市社区是城市治理的基本单元和“最后一公里”，是国家治理的基层场域，在国家运转体系中发挥着基础性作用。文章以望城区首个城市社区——黄都港社区为例，阐释该社区目前治理模式，分析该社区治理中存在的问题，并就如何完善该社区一核多元机制提出对策建议。

关键词：一核多元;城市社区;社区治理模式

中图分类号：F291.1文献标识码：A文章编号：1005-6432（2022）15-0045-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.045

近年来，随着城镇化进程加速，越来越多的人进入城市。据统计数据显示，我国城镇常住人口达84843万，城镇化率为60.6%，比1978年高46.28个百分点。随着城市化进程不断加速，城市社区逐渐成为城市居民生活最主要的承载空间，是社会群体的集结点、社会矛盾的集聚点，也是社会治理的着力点。城市社区如何发挥党组织核心枢纽作用，引导多元治理主体间互联互动，构筑共建根基、打通共治渠道、实现共享目标，是当前城市社区治理中的难点、热点和重点问题，也是推进基层治理体系和治理能力现代化的必然要求。

1 黄都港社区“一核多元”治理模式分析

1.1 “一核多元”社区治理的概念界定

“一核多元”是指坚持以中国共产党为核心枢纽，充分协调发挥社区居委会、业主委员会、物业管理公司、社会组织以及社区居民等多方主体的力量，实现组织共建、事宜共商、资源共享、功能优化的基层治理模式。[1]而社区治理则是指政府部门及各方多元主体以社区为平台载体，通过彼此间互助、互联、互商，共同对社区公共事务进行有效管理，从而合理配置社区资源，提供社区公共服务，实现社区公共生活整体利益最大化的过程。

一核多元治理实质上是一种具有中国特色的公共治理与公众参与相结合的协商式治理模式。[2]它将政府管理与社区自治结合起来，采取协商共建共治，走的是基于政府主导与社区自治的中间道路。这种模式具有明显的特质，那就是依靠一个领导核心——党组织，在党组织的引领带动下，凝聚多元主体发挥各自优势、整合各方社会资源，形成耦合治理合力。

1.2 “一核多元”社區治理的可行逻辑

一方面，顺应我党的执政规律。党是一切工作的领导核心，毋庸置疑也包括党在基层治理工作中的引领作用。对于中国共产党来说，党的基层组织的战斗力和有效性直接关乎党执政地位的巩固。但值得强调的是，这种领导作用不是直接干预或过多管理，主要体现在思想、政治以及组织上的引领;另一方面，符合社会转型的现实要求。改革开放以后，随着市场经济的深入发展，大量人口涌入城市并安居，原有的管理体制逐渐解体，既有的空间结构被打破，城市社区的治理也相继经历三次演变，即单位制—街居制—社区制。[3]城市社区近年来呈喷涌式上升。人口聚集必然给城市社区治理带来挑战，城市单一治理主体能力出现赤字问题，突出表现在无法满足社区利益主体的多元诉求及对公共产品与服务的多元化需求。由多元主体协同共建共治的“扁平型”治理模式已是大趋势。

1.3 “一核多元”社区治理的经验成效

黄都港社区位于月亮岛街道中部，成立于2013年，是望城第一个城市社区，辖区有富基·世纪公园、普瑞斯堡、恒大名都等8个大型楼盘。近年来，该社区探索了党建引领、多元共治的“1+3+X”社区治理模式。

“1”：“1张网格”优化党建格局。社区将党总支、非公企业、社区组织和群众团队共驻共建单位进行科学合理划分，成立了区域化大党建网格联盟（即1个黄都港社区党总支，8个楼盘小区党支部，多个党建联盟成员单位党组织）。

“3”：“三张清单”整合社区资源。以区域化党建为抓手，做实三张清单，即“需求清单”“资源清单”“项目清单”。“三张清单”开放式服务平台的搭建，推动了社区治理实现凝聚党群同心、上下同力。

“X”：“X项举措”凝聚社会力量。即通过建立多项机制、开展多种活动、搭建多个平台，让居民参与社区自治。例如，建立社区联点干部直接负责、小区党支部牵头开展的工作模式，推动小区治理微循环。建立社区、物业公司、业委会、小区党支部、开发商五位一体的联席会议制度，打造社区治理联合体。开展“长者英语课堂”“关爱自闭症儿童”“井上添花涂鸦”、社区篮球联赛、老年人健步走等系列实践活动，打好“治理+”的组合拳。

2 黄都港社区治理面临的困境

（1）党建发展不均衡，调动难。一是组织网络不健全。社区没有完全搭建起“社区党总支-小区党支部-楼栋党小组”纵向网络。此外，受“单位党建”思想限制与影响，虽然建立了“区域大党建”平台，但资源有效整合不够;二是党员融入不深入。社区包括在职、流动与离退休党员多、分布散，党员参与社区服务建设意识薄弱，很多党员不愿暴露党员身份，游离于组织之外;三是先锋作用不凸显。小区党支部书记、楼栋党小组长等关键人物作用发挥不明显，老年党员多的小区力量有限，年轻党员多的小区精力有限，党组织的凝聚力和向心力无从体现，党员先锋模范作用没有彰显，无法调动居民参与小区及社区治理的积极性和主动性。

（2）治理主体结构失衡，协同难。一是主体缺失缺位。以黄都港社区为例，现9个小区中，仅2个小区成立业委会，而月亮岛街道小区业委会成立比例也只有27.5%。部分业主委员因以公谋私损害业主利益，难以得到业主认同;二是职责定位不清。居委会、业委会、物业公司之间存在冲突。居委会和业委会职责存在交叉。问卷调查结果显示，认为小区出现问题应该优先依靠社区解决的受访对象占39%。特别是以恒大名都小区为代表的名都社区业主;三是过度行政倾向。社区的诉求是实现自治，受传统社区管理模式影响，社区对口上级政府承担了多项职能，为了完成上级任务，影响自治效果。此外，在目前的城市社区治理中，各类体制外社会主体缺乏平等竞争参与社区治理的机会。

（3）居民主动参与不够，自治难。一是参与意识薄弱。当前，居民维权意识逐渐增强，“小区主人”的地位不断巩固，但7.86万社区居民“共同体”意識较弱，在小区治理中多扮演“旁观者”角色。问卷调查结果显示，47%的小区业主几乎不参加社区（小区）活动及治理;二是参与力量老化。存在“独白”式现象，即参与社区治理的人中以退休人员为主，中年人尤其是年轻群体参与较少，缺失社区治理的中坚力量;三是参与范围有限。当前，居民主要参与的文娱、维权活动居多，志愿服务、政治性参与情况不理想，譬如关乎社区公共利益决策、社区整体事务管理、社区项目规划设计及监督社区权力运作的平台少，难以实现自我管理、教育、服务与监管的治理效果。

（4）社区资源保障乏力，发展难。一是制度资源问题。关于社区治理的相关政策文件不够健全，存在模糊甚至是缺位现象，尤其是涉及鼓励专业社工组织、拓展公民参与渠道相关内容的指导性政策比较少;二是物质资源问题。城市社区资金一般靠上级财政支出，但上级拨款有限，加上自身无造血功能，物资保障不足，影响治理效果;三是人力资源问题。社区治理关键在人，需要专业的社工人才作支撑。而黄都港社区虽然人数多，但在社区治理中专业性不够，难以正确及时回应并协调社区居民多方面多层次利益诉求。另外，社区薪资较低，很难留住优秀人才。

3 完善一核多元治理模式的路径选择

3.1 强化党建引领，打造“共治”指挥体系

社区治理的核心是党组织，牢固树立大党建理念，把社区各类党组织纳入“党建共同体”，推动在街道层面、社区层面、市场层面的互联互动，引领基层治理提档升级。一是整合党组织资源。纵向方面，要求辖区凡是有条件成立支部的建立党支部，将党支部建在楼院，党小组建在楼栋，构建“街道党委-社区党总支-小区党支部-楼栋党小组”四级联动的党建格局，实现基层党组织全覆盖（见图1）。横向方面，在不改变驻社区单位、物业公司、企业、社会组织等主体党组织隶属关系的基础上，打破割据壁垒，以签订共建协议书等形式成立联合性党建组织联盟（见图2）。二是优化党组织结构。着力培养和选拔青年干部，打造政治素质过硬，且具备执行力、凝聚力、道德力的人才队伍。通过党建联席会，挖掘并吸收业委会、物业公司及各类社会组织中先进党员进入社区各级党组织领导班子，形成社区“大党委”。三是注重党组织联动。以互通为着力点，建立党建联盟微信群、公众号，运用网络新媒介实现社区信息互通。以共赢为着力点，建立资源、项目、需求三份清单，试行双向认领，双向服务，并以积分奖励为导向，统筹解决社区发展中面临的难题。

3.2 厘清职能职责，构筑“共治”责任体系

厘清街镇、居委会、业委会、物业公司及居民等多方组织的架构和具体工作内容，确保各司其职、各尽其责。一是定位街镇主导者指导责任。充当好社区治理的指导者、社会公共服务的供给者、居委会和社会组织的监督者以及居民社区议事的提升者五大角色，让社区真正实现扁平化管理;二是明确社区居委会的管理者主要责任。积极组织开展社区自治活动，协助政府开展文、教、卫、综治等工作。依法开展监督活动，组织居民有序参与社区公共决策的听证活动。指导监督业委会、物业公司开展工作，维护居民的合法权益;三是明确业委员会、居民自身的自治者主体责任。业委会要引导居民积极参与社区治理，坚持“居民自我协调，小事不出小区”，尽力解决小区内的生活矛盾纠纷;居民要具备主人翁意识，主动参与社区民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等活动;四是明确小区物业公司服务者直接责任。坚持内在与外在相结合，强化职业道德规范，提升服务意识和服务水平。对物业监管的外在有效机制，把问题解决是否及时、是否得到业主满意等作为物业管理考核的重要评定标准之一。

3.3 推动多方融合，拓展“共治”保障体系

一是健全多元制度机制。建立完善协调机制、供给机制、监督机制、保障机制等。通过建章立制，形成“自下而上”的自治与“自上而下”的管理有机契合;二是搭建多元治理平台。设立社区议事平台，共同解决共建难题。搭建社区综合服务平台，实现信息资源互通互联。建设智慧社区，提升公共服务能力和水平。搭建社会组织服务平台，整合多重社会资源;三是凝聚多元社会力量。以雷锋“志愿者之城”为依托，培育社区志愿者队伍。挖掘社区精英，形成“精英引领式参与”，通过示范和引领，打造社区参与共同体。孵化多类社会组织，以社会服务项目化运作，通过专业社工指导，形成社区居民间互帮互助、协商对话的群体组织;四是拓展多元资源渠道。加大资源向社区治理的倾斜力度，丰富社区项目建设内容。将社区治理经费列入财政预算，落实工作运转和服务群众专项经费。适当增加配备居民公共生活硬件设施建设用地指标。选优配强社区专业技术人才，提升驾驭全局、服务居民的能力和水平。

参考文献：

[1]龚婧媛.一核多元视域下的社区治理模式[J].区域治理，2019（50）：235-237.

[2]韩冬雪，李浩.“政社合作”推动现代社区建设——以哈尔滨市社区治理与服务创新为例 [J].行政论坛，2017（2）：69-73.

[3]陈俊，胡才进，刘小平.突出一核作用，推动多元治理[J].长江论坛，2014（3）.

[4]李强，王拓涵.新清河实验：基层社会治理创新探索[J].社会治理，2017（7）.

[作者简介]阳丽波（1985—），女，汉族，湖南娄底人，讲师，硕士研究生，研究方向：马克思主义理论。