基层干部“为官不为”行为的伦理规制

盛明科，孟俏俏

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

基层干部是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，培养尽职履责、担当作为的基层干部是破解基层治理难题的重要途径。党的十八大以来，我国行政生态环境发生了深刻变化，一方面，干部问责制度逐步完善，责任压力传导更加充分；另一方面，干部权力监督的“笼子”越扎越紧，干事创业的标准更加严格。然而，面对高标准严要求的行政准则，部分基层干部却抱怨管束多了、监督严了，消极懈怠情绪浓厚，不愿意主动承担责任，出现了眼见无利不想为、本领恐慌不会为、担当缺乏不敢为的“为官不为”现象，成为影响地方经济社会发展的顽瘴痼疾。针对部分基层干部“为官不为”现象，中央和各地方纷纷出台文件，使这一风气得到有效遏制，但在局部领域依然存在。如何准确把握“为官不为”的实质并有效激励基层干部担当作为，成为当前基层治理中亟待解决的问题。

一、行政伦理视域下基层干部“为官不为”的实质剖析

行政伦理是行政组织和行政人员在公共行政活动中的行为道德规范、行政制度伦理、价值观念模式的总概括，是国家机构、公共行政部门和国家公务员在社会生活领域特别是公共行政领域所应遵循的行为规范总和[1]。作为一门伦理学与行政学交叉的学科，行政伦理学直接关注公共行政领域及行政管理过程中具体的伦理问题，主要研究为何以及如何对公共行政主体(包括组织和个人)进行伦理规范引导，以确保公共权力在行使过程中能够符合道德要求，并服务于公共利益的需求。行政伦理学通过研究公共行政行为，探求政府及其行政人员在公共行政过程中呈现出的伦理意识、伦理理念及伦理问题，并在不断改善行政人员伦理道德状况，思考行政伦理制度化的过程中，逐步消除公共行政权力行使中存在的应然和实然的差距和冲突，使之符合伦理价值取向、伦理精神和伦理规范[2]，这对于解释和分析基层干部“为官不为”行为具有较强适用性。就实质而言，基层干部“为官不为”是基层干部在履行岗位责任过程中，因面临权力、角色和利益等多重冲突困境，而导致其行为选择偏离公共价值的一种行政伦理失范状态。如果基层干部动机正确、行为规范，即使产生的结果并不理想，也不能归结为“为官不为”。只有那些看似行为规范、看似按规章制度办事，但动机或态度有偏差，在履职过程中“不尽心、不尽力”，“走形式、装样子”，“虚干事、假干事”，“不干实事、不求实效”，这样的行为才属于“为官不为”[3]。

从基层干部的主体意识来看，“为官不为”体现了部分基层干部公共行政责任伦理观念的缺失。公共行政责任伦理是一种伦理道德的自觉，其根植于行政人员的内心，是行政人员将责任和义务内化的结果。库珀曾提道，行政人员是以增加公共福利的方式为公民服务，他们是公民利益的忠实代表，一切以公众的福利为重。在具体的实践过程中，基层干部时常深陷于组织内外部不同角色期待的冲突境地，此时基层干部能否效忠于公共利益取决于他们是否具备公共行政责任伦理的自主性意识。然而，目前部分基层干部在公共利益和个人利益中选择了后者，责任意识、民主信念的缺失使其在面对上级安排的任务时，往往以消极散漫的态度应付了事。

从基层干部的行为特质来看，“为官不为”属于基层干部违背主观责任的非道德化行政行为。基层干部这一职业的特殊性，要求他们能够在复杂多变的环境下承担起应负的行政责任，即行政机关及其公务员因其公权地位和公职身份而对授权者、法律法规和社会价值等负有的政治、法律和道义责任。但随着全面从严治党时代的来临，部分基层干部面对高压政治态势，为了保住自己的“乌纱帽”，在处理工作时采取“不拒绝、不主动、不负责”的“不为”消极方式，这种隐蔽性极强的消极行为具体表现为态度上恐担责避风险，行为上慵懒散怠，目标上不求有功但求无过。尽管这些“为官不为”的基层干部根据法律法规提供的含义宽泛的倾向性指导和底线标准进行“依法行政”，但其并没有积极主动地增进社会公共利益，未能在日常公共行政过程中做到维护社会公平正义、促进社会繁荣发展，未能做到“必须做”和“应当做”、事实要素和理想要素的相互统一。总之，这是一种不符合公仆精神、行政道德的行为。

从基层干部的行为结果来看，“为官不为”阻碍了以公共利益为主的行政伦理价值的实现。在公共行政领域，公共行政伦理首先诉诸的就是公共利益的价值，但部分“为官不为”的基层干部以伦理失范行为谋取私人利益最大化，不仅影响政府权威和公信力，而且造成整个社会信用的匮乏，使国家和人民遭受巨大损失。比如那些“不求有功但求无过”的基层干部，在工作中不注重培养自己的综合素质能力，缺乏对新发展、新阶段、新情况的正确认识，在处理解决问题时难以作出精准判断和科学决策，从而导致行政效率低下。

基层干部“为官不为”虽未触及法律底线，但该行为未能遵循公共利益这一价值取向和原则，未能正确处理公共利益与个人利益、整体利益与局部利益之间的关系，在道德与利益、利益与利益发生冲突时表现出自利性凌驾于公共性之上的行为动机，并最终作出不利于公共利益实现和政府形象塑造的行为选择。质言之，这就是一种没有承担起道德责任的行政伦理失范。

二、行政伦理视域下基层干部“为官不为”的生成逻辑

基层干部“为官不为”背离了公共行政中“公共性”的价值取向，是一种行政行为与公共需求严重脱节的行政责任缺失。在行政伦理的观念体系中，内部控制与外部控制是行政人员维持负责任行为的两种途径。内部控制强调“内律”，意指通过行政人员自身内在的职业道德和价值信仰对其行政行为进行伦理反思和规范性判断；外部控制强调“他律”，意指通过法律、法规、体制、机制、制度等一系列刚性手段对行政人员进行强行控制，防止行政人员产生伦理越轨行为，从而确保其能够责任行政。值得注意的是，内部控制与外部控制并非相互对立的一组关系，因为行政人员理性化倾向的脆弱性不足以保证其能够始终作出合乎行政伦理规范的行政行为，而具有合法性权威的外在强制力也无法完全限制行政人员行为选择的自由性，只有两者相辅相成、有效统一才能促使行政人员作出符合公众利益需求的责任伦理担当。由此可见，基层干部“为官不为”的生成逻辑与行政伦理的责任内外部控制有着密不可分的关系，主要表现为行政责任的内控功能不足、行政责任的外控手段不力、行政责任的内外控制耦合性不强。

(一)行政责任的内控功能不足

结合基层干部的职业特质来看，行政伦理的责任内控功能主要包括基层干部作为公共行政人所应具备的行政伦理精神自觉内化的意识。这种自觉内化的关键在于，基层干部的思维系统里已经具有成熟完善的职业精神和伦理价值观，能够充分深刻地理解并认同自己在公共行政管理中所扮演的职业角色，可以清晰准确地定位和认知自身所处行政场域的各种伦理关系，最终使基层干部形成一种自省的内部驱动力。目前，部分基层干部在实现行政责任伦理方面明显存在内控功能不足的情况，主要表现为责任信念意志的欠缺和责任自律意识的薄弱。

1.基层干部的责任信念和意志欠缺。责任信念和意志是基层干部在行政场域中责任行政的逻辑起点，体现为基层干部职业精神、理想信念、宗旨意识等行政伦理价值观的综合，表达的是一种内在的精神气质或心灵状态。从某种意义上讲，价值观不仅是我们与环境互动的结果，它还反过来影响着我们的认知能力和认知取向。认知和情感之间互相作用，互相促进，逐渐塑造了我们的禀性，而禀性作为我们内在的精神气质就会促进我们以某种特定的方式行动，从而使这种行动成为我们的行为习惯[4]。以职业角度观之，公共利益是基层干部作为国家公职人员必须具备的约束性价值观，是不容个人自由选择的价值取向。是否具备和执守“服务并效忠公共利益”的行政伦理价值会对基层干部在公共行政实践中的行动走向产生深刻的影响。目前，部分基层干部的责任信念意志欠缺主要表现在两方面：一方面，受长期“官本位”思想的侵蚀，部分资历较老的基层干部忘了为人民服务的初衷，将争取更高的官级和获取更多的特权奉为圭臬，过于热衷和盲目追求政绩，把工作的重心放在作表面文章而忽视了对实质性问题的解决。“唯上”官僚文化中对人脉的诉求导致部分干部在实际政务中避重就轻，过分关注投资人际关系和把握领导意图，使行政行为目的的直接性和行政价值的纯洁性大打折扣。另一方面，处于转型期的中国，受全球化、信息化和市场化的陶染，人们的价值观普遍趋于多元化、碎片化，对原始的职业精神价值的认可产生了强烈冲击。多元的价值取向打破了单一的职业精神价值观，其中功利主义和工具理性主义强化了部分现代基层干部对个人利益的追求，逐利心态使部分基层干部丧失了民本意识、公仆意识和服务意识，责任感和使命感严重缺失。这种精神上的“缺钙”使部分基层干部对理论知识的学习和业务水平的提高缺乏主动性，面对新形势新任务不适应，不能有效应对新情况新问题，导致能力不足而不能为；又如一些安逸型的基层干部，认为只要不犯事不成为典型就可安稳度日，导致单位真正做事的人越来越少。

2.基层干部的责任自律意识薄弱。如果说责任信念意志为基层干部的行政行为选择提供了价值指导，那么责任自律意识的调控功能则弥补了责任信念意志的有限性。这种内在自律意识的控制机制更注重引导公共行政人员对行政行为过程、后果、效果的关注，强调公共行政人员对实现“公共性”使命的责任感，在一定程度上能够防止公共行政人员在价值选择标准重叠甚至混乱的情况下“不作为”。在具体的公共行政实践中，部分基层干部对其行政责任的敏感性不高、责任思维匮乏，无法在具体的、个别的行政事件中准确判断应该的作为，正是由于对行政责任认识的缺乏，致使部分基层干部遇事而不自省，在出现行政行为失误时不能够及时发现并主动承担责任。一方面，部分基层干部对个体与社会的行政责任关系存在判辨偏差。解决各种社会问题和矛盾、增进社会利益是行政管理者的基本职责。但是，他们也有自身的特殊利益，公共领域和私人领域的客观存在迫使基层干部在面临角色利益诉求和价值指向不同甚至相反时必须准确地分辨，并作出选择。换言之，公共行政伦理行为的利他性不见得非要与基层干部伦理行为的利己性完全对立，但是当私人利益和公共利益发生冲突时，基层干部必须服从公共利益甚至牺牲私人利益。就目前而言，部分基层干部在遭遇先赋性角色和获得性角色冲突后，对这种伦理困境的化解缺乏主动性和积极性，甚至有些基层干部完全忽略了自身的职业角色，逐渐丧失对自我的角色定位，行政效率大大降低。例如，基层干部从事的工作大部分属于公共服务类，无法像在市场经济活动那样将自身劳动价值进行明码标价，某些基层干部因此产生“做一天和尚撞一天钟”的消极心理。另一方面，部分基层干部就个体与个体的行政责任关系存在认知缺失。基层行政组织作为一个庞大的行政系统，存在着错综复杂的关系网，个体成员之间必然因权利和义务、权力与责任的不同划分而彼此依赖，在依赖的过程中互相博弈，从而形成一种特殊的伦理关系。这种组织内部的行政伦理关系除了有纵向的上下级关系，还有横向的平级关系，甚至存在斜向的交叉关系。从应然层面而言，基层干部在相互交往过程中既要争取自身权利、履行自身义务，也需尊重他人权利、监督他人尽责。由于对这种伦理关系认知的缺失，某些基层干部在实际工作中奉行中庸主义和“好人主义”，在大是大非面前态度暧昧，无原则迁就、无底线退让。

(二)行政责任的外控手段不力

行政伦理的责任外控强调通过有效的制度建设，使基层干部的行政行为符合行政伦理的规范。作为一种威摄性力量，外部控制为防止具有有限理性特征的基层干部由于自利动机和认识事物的局限性而导致的责任内部控制弱化提供了一层保险外套。正如塞缪尔·亨廷顿所言，“没有强有力的政治制度，社会就会无力界定和实现共同利益。一个拥有高度制度化的关联组织和程序的社会，更能阐明和实现其公共利益”[5]。就目前而言，部分基层干部基于对当前制度实施范围、力度和强度的考量产生了“为官不为”行为，侧面反映出行政伦理的责任外控手段仍然存在不足，具体包括责任培育制度不完备、责任赏罚制度不完善、责任监督制度不健全。

1.责任培育制度不完备。基层干部的责任信念和行政品格并非与生俱来、一成不变，后天的学习和训练对其价值观的生成、发展具有不可替代的推动作用。对各级干部的职业道德培育是行政伦理社会生长的重要条件，无论是从净化社会道德风气、消除封建道德影响、提高领导干部道德自觉性的社会宏观角度看，还是从社会主义市场经济和民主政治条件下培育领导干部的道德人格、道德心理、道德行为和道德品质的个体微观角度看，通过形式多样的道德教育提高领导干部的政治道德水平都是当代社会治理所必需的[6]。目前，我国在行政伦理制度建设上尚未形成专门的干部责任培育制度，无法依靠制度的强制性去培育、巩固和提升基层干部的职业伦理道德感。从现有的行政培训来看，培训内容多侧重于业务知识，而关于伦理道德方面涉及很少，且内容缺乏系统性和针对性，方法也较为单一、创新性不足。同时，对培训效果缺乏考核和评估，未能从操作层面实现培训的真正目的。

2.责任赏罚制度不完善。责任赏罚意味着把行政责任实现的效果直接与个人利益相挂钩，以强制的外在方式辅助基层干部尽快形成自觉的责任意识。“要通过加强责任制，通过赏罚严明，在各条战线上形成你追我赶、争当先进、奋发向上的风气。”[7]当前，我国的责任赏罚制度在执行中主要存在两个问题：其一，激励机制不到位。基层干部履职尽责、担当作为的自觉性和积极性一般靠功利性的物质激励和道义性的精神激励形成。事实上，基层干部在物质层面的激励已经得到了一定程度的满足，但是如何满足其自我价值的实现等更为深层次的精神激励尚缺乏有效机制。激励手段和激励内容的片面化、固定化使物质激励和精神激励无法达到内部平衡，影响了激励机制的有效发挥。其二，惩罚机制不规范。惩罚机制是约束存在消极抵触心理和行为的基层干部的一种压力性手段，是对激励机制的有效补充，其意味着对基层干部未完成某种责任进行的追究。行政问责制是目前对基层干部责任伦理追究的主要方法。行政问责的意义在于通过对问题干部的问责，强化权力行使者的责任意识，从而使其达到责任行政的效果。但受发展时间较短的限制，行政问责制度还存在诸多问题。例如，由于责任认定标准模糊而出现同事不同责、责罚偏离的状况；由于问责相关依据缺乏而造成各地问责事项认定标准差异较大等。尤其道德层面上问责的缺失，使那些行政结果上有所为、行政过程很拖延、表面为官清廉、喜当“老好人”的基层干部，被问责的概率大大降低。

3.责任监督制度不健全。责任监督是保证基层干部责任行政的重要措施，对基层干部的行政行为起着制约作用。尽管我国制定出台了不少督促和规范行政主体行为的责任监督制度，但仍存在两方面问题：一方面，责任制度在内容设计上还不够全面。目前我国的责任监督制度以原则化为主，主要强调对行政人员的正面要求而忽略了实施细则，在规定方面未能明确厘清监督主体的权力和义务；对行政人员自身监督设计的忽视也增大了基层干部的投机心理。内容设计上的瑕疵使部分基层干部钻了制度的空子，“碰到问题不开口，遇到矛盾绕道走”，“睁一只眼闭一只眼”，削弱了责任伦理监督制度的有效性和合理性。另一方面，社会层面参与责任监督的非制度化。网络舆论、新闻媒体、社会公众的监督是责任监督制度的重要组成部分，但是目前这种监督方式未能达成整体力量，普遍呈现出碎片化、无序化、非理性化的特征，未能充分发挥其监督作用。

(三)行政责任的内外控制耦合性不强

责任内部控制与责任外部控制的相互统一构成了基层干部责任行政的重要着力点。责任内控是责任外控实现的前提和基础，责任外控是责任内控生成的关键和保障，两者只有在互进互补的动态平衡中不断磨合适应，才能促进基层干部主体积极性的发挥和主体责任的落实。如前文所述，责任内控功能不足和责任外控手段不力阻碍了基层干部的责任行政，除此之外，责任内外控制耦合性较弱未能有效实现主体间的互动和转化，更是基层干部“为官不为”行为生成的深层次原因。

1.以静态观之，责任内部控制与责任外部控制不相匹配。这种责任内外部控制的不相匹配，主要源自于基层干部责任精神的匮乏，受制于基层干部职业责任精神自我认知、评价的偏差和外在约束制度作用的失当，这主要由三方面原因导致。其一，传统的道德教化对制度建设的忽视。中国现代行政文化很大程度上受儒家政治美德伦理的影响，儒家所主张的“德治论”认为人和社会存在的目的和追求的目标应该是道德，治理人民依靠的是道德教化而非刑罚。放眼当前，在我国的行政责任制度建设中仍能依稀看到儒家宣扬的道德教化的影子，尚未完全实现伦理道德诉求的规则化，忽略了通过制度去引导和规约干部个体伦理修养的重要性。其二，制度设计重工具理性而轻价值理性。目前，我国在行政责任制度的设计和安排上，“责任中心主义”固有的局限性使行政人员受限其中——制度的硬性规定剔除了主观信仰和责任的模糊性，行政人员只是价值中立的执行者。这种非人格化的理性设计将行政人员看作是行政机构组织内部的机器零部件，不可避免地压制和漠视行政人员对人性的价值诉求，同时也让行政人员误解其服务对象的价值。其三，行政责任伦理制度的供给相对滞后。当前，我国已经进入经济和社会转型升级的新阶段，但是在关于责任制度的伦理供给方面却处于“旧辙已破新轨未立”的状态。换言之，镶嵌着计划经济体制所倡导的伦理价值的责任制度已经不能满足行政人员对制度的主观需求，而带有新时代价值观念和道德规范的制度又未及时构建，致使基层干部在发挥责任内控功能时没有正确的责任外控作引导。

2.以动态观之，责任内部控制与责任外部控制互转失效。基层干部内在责任意识和外在责任制度，是动态和相互影响的关系，是可以相互转化的。干部需要将客观外在的行政责任内化为责任意识，同时，责任外部控制系统本身也不会自动存在和运行，需要干部的责任共识和文化提供支撑。这种内外部责任控制机制的互转失效，源自于两个方面：一方面，责任外控未能通过制度外化的形式将行政伦理的价值取向有效植入基层干部内心。实践证明，基层干部在责任信念层次和责任认知水平方面存在良莠不齐的现象，不是每位基层干部都能通过责任内控对其行政行为选择作出全面准确的判断。建立健全责任外控手段可以帮助基层干部明确自身的职责所在，防止基层干部伦理失范行为的产生，强化和深化基层干部的责任意识，是基层干部形成责任信仰和意识的重要途径。然而，公共利益、人民至上、服务行政等制度意蕴并未内化于基层干部的意识体系之中，异化的价值追求阻碍了基层干部主体自觉意识的生成，使其在公共行政的实践过程中缺乏责任行政的主动性和积极性。另一方面，基层干部的责任内控功能不足制约了责任外控作用的有效发挥。责任外控作为一种由实践孕育出的意识形态，本身就是个体化认知通过社会交往转化成一种社会共识的体现。全球化和社会转型在思想和价值观念方面给基层干部带来了不同程度的冲击和转变，形成了多元的价值观念，甚至一些基层干部奉行个人利益至上的价值取向，漠视甚至逃避对规章制度的坚守和遵循，致使责任外控在实然层面落实不到位。与此同时，内部控制所蕴含的优秀价值观又未能渗透于整个外部控制的结构中，无法有效推动责任外控手段的改造和完善。

三、行政伦理视阈下基层干部“为官不为”行为的规制路径

伦理规制作为一种价值性规制，要求规制伦理失范主体的方案或策略必须建立在其所处领域的伦理价值观之上。有鉴于此，对基层干部“为官不为”行为的伦理规制就是根据行政伦理观的要求，规范基层干部的思想和行为，以行政价值观内化的方式使基层干部形成理性的内在责任伦理意识，从而达到能够自我约束的能力，最终实现“为官有为”的目的。这不仅依靠蕴藏在基层干部内心最深处的伦理价值，也需要通过外部的制度规范和约束促使其外化于行。“为官不为”的伦理规制既要增强责任内部控制的功能，也要重视责任外部控制的实效，只有内部控制和外部控制相互融合、相互促进，才能达到对基层干部“为官不为”行为进行伦理规制的目的(两者关系如图所示)。

(一)厚植优良政德，重塑基层干部责任伦理价值

领导干部要讲政德，政德是整个社会道德建设的风向标。立政德，就要明大德、守公德、严私德[8]。基层干部是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，需要从理论和实践两方面厚植优良政德，重塑基层干部责任伦理价值。

在理论层面，将优良的政德观注入基层干部的内心，使基层干部将政德观内化于心，有助于提高其为官者的职业道德素养和价值追求，同时也有利于锻造一支忠诚干净、担当有为的干部队伍。其一，培育基层干部“明大德”的政治观。基层干部责任伦理价值的生成离不开对党的路线方针政策及形势、任务的深刻认识和充分把握，只有树立正确的政治观，坚定政治信仰并恪守政治规矩，才能始终保持清醒，不被个人利益至上等错误的价值观所左右。基层干部“明大德”政治观的培育重点在于抓好理想信念、政治使命、政治忠诚等方面的教育。其二，培育“守公德”的权力观。权力观是基层干部对权力来源、权力属性、权力执行等方面的整体认识，是检验基层干部公德思想的根本标尺。基层干部只有在权力使用中具备强烈的公共利益、以人民为中心、服务行政等价值理念，才能在公共行政实践中心怀大局，以维护人民的利益为己任，实现责任行政，从而增进人民福祉，促进社会良性运转。基层干部“守公德”权力观的培育重点在于抓好宗旨意识、责任意识、勤政意识、法治意识、职业道德等方面的教育。其三，培育“严私德”的修身观。倘若基层干部个人思想境界不高，只关注眼前利益和计较个人得失，那么他将无法在履行岗位职责过程中做到权为民所用、利为民所谋，在大是大非面前也将怯于和一切不担当不作为及道德失范行为作顽强斗争。因此，要提高基层干部的严格约束自我行为的能力，促使其克制内在的不道德欲望。基层干部“严私德”修身观的培育重点在于抓好廉洁自律、克己奉公、集体意识等方面的教育。

在具体操作层面，应当在基层干部政德观教育的过程中不断探索、改进、创新、升级，保证培育方式的科学性、合理性、实效性，深入提高政德观教育的吸引力和感染力，强化基层干部对优良政德观的信念感和认同感。一要丰富培育形式。通过政德教育培训、政德主题教育集中学习讨论、政德知识竞赛等教育方式，以及案例教学、情景模拟教学、双讲式教学等培训方法，帮助基层干部形成系统的政德知识，激发基层干部的伦理思考。培训内容要与时俱进，注重将理论知识与干部实际工作情况、思想动态等相结合，用通俗易懂、趣味横生的话语体系阐释晦涩抽象的概念和术语，吸引基层干部学习兴趣与注意力。充分利用和发挥网络信息技术的优势和潜力，协同推进线上教育和线下教育等。二要加强实践锻炼。通过开展政德主题实践活动、参观调研等方式激发基层干部对自身职业角色和职业价值的情感共鸣，以及对自己的思想觉悟和行政行为进行重新审视，进而升华为对责任伦理价值的行动自觉。三要发挥榜样力量。树立先进的典型榜样是基层干部政德观培育的重要手段，“要宣传那些秉持理想信念、保持崇高境界、坚守初心使命、敢于担当作为的先进典型，形成学习先进、争当先进的良好风尚”[9]。充分发挥为官为民先进典型的桥梁和表率作用，有助于基层干部形成用权为民的责任伦理价值导向。

(二)加强自我教育，激活基层干部责任自觉意识

基层干部进行自我教育是一种主动和自觉的行为，能够充分发挥基层干部的个体能动性作用，加深自身对职责义务的理解和承诺，是基层干部将责任伦理价值内化于心的重要途径。

1.常学习。基层干部必须加强行政伦理相关理论知识的学习。公共行政是一项复杂的事业，基层干部不仅要具备与自身岗位职责相关的行政技能，同时也需要伦理道德方面的知识储备帮助其开阔视野，提升伦理判断力和道德智慧，加强对责任的认识和领悟。基层干部在自我教育的过程中，可以通过广泛阅读、对自己亲身经验概括总结等直接或间接的方式学习，应该重点强化对职业角色责任的清醒认识，对所处行政场域中各种伦理关系的精准把握，不断更新和累积对行政伦理知识的认知体系，从本质上深化对行政伦理原则、规范及其内涵的学习和理解。需要特别强调的是，在学习时切忌带有功利性，应根据自身的实际情况合理安排学习内容、学习目标和学习时间，有计划、有层次地稳步推进学习进程。

2.常躬行。基层干部必须加强对行政伦理理论的学习与实践的锻炼。基层干部的自我教育不应只停留在理论层面的学习，更应以知促行，做到知行合一，这是基层干部实现能政的必经之路。这就要求基层干部必须将行政伦理所倡导的价值观付诸实践，按行政伦理规范做事，从事符合行政伦理规范的公共行政活动。只有这种充分发挥主观能动性的身体力行，才有可能实现基层干部的责任行政，促使基层干部成为一个有高尚行政品德的行政人员。因此，基层干部需加强对行政伦理理论的躬行，不断锤炼自身的责任信念意志和责任自律意识。

3.常自省。基层干部必须用伦理标准经常审视、反省自身的言行，正视自己的缺点和不足并及时加以纠正和克服。如果基层干部在公共行政的实践中长时间没有对自己的言行进行评判和反思，就很容易陷入不良价值观的泥潭而变得麻木不仁。只有通过行政活动前的前瞻性反思、行政活动中的即时性反思、行政活动后的追溯性反思，基层干部才可能成为思考型(而不是仅凭惯性)、有实践智慧(而不是仅凭经验)、有德性的(而不只是技术型)行政人[10]。

(三)优化制度建设，保障基层干部责任行政实现

基层干部责任行政的落地，离不开强有力的制度保障。作为一种刚性规范和他律手段，健全的制度体系能够发挥职业道德劝诫和教化作用，保障基层干部行为在责任的轨道上运行，从而避免公共权力行为的主观性、随意性。

1.建立行政责任培育制度。行政责任培育制度是旨在提高基层干部伦理意识和履职能力而开展的一系列培训教育活动，通过规范化和制度化的责任培育有助于基层干部增强责任行政的积极性和自觉性。其一，建立行政责任培育的管理机制。尽快实行建档立卡，将基层干部的培训学习情况和考核结果分门别类整理好并登记在册，设立专门的机构或组织对相关资料进行保管以及对基层干部的培训情况进行把关。其二，完善行政责任培育的培训机制。根据我国现代化社会的特点和需求，丰富基层干部职业道德教育培训内容、拓宽基层干部职业道德教育培训渠道、创新基层干部职业道德教育培训方式，其中特别要重视基层干部的角色与责任的教育、伦理问题意识和伦理决策技巧的教育。其三，健全行政责任培育的考评机制。应对基层干部培训情况设计一套规范有效的考核办法和培训质量评估体系，使职业道德培育制度真正发挥激励作用。例如，针对当前的教育培训的现状，对相关考核条款进行细化，或者出台专门的系统化考核规定，对考核内容、指标和方法进行细致的规范，使其真正具备可操作性[11]。

2.落实行政权责清单制度。就行政权力清单制度而言，必须根据国务院的“定部门职责、定内设机构、定人员编制”的规定，廓清基层干部所处的机构名称、职位名称及职权名称，细化、扩充、明确基层干部的行政行为类型，其编制内容主要应该侧重于形式上实现职权事项的公开性。就行政责任清单制度而言，必须包含职责型责任清单和追责型责任清单，以职责的积极导向功能与追责的反向督促功效共同促进基层干部责任行政的实现。制度设计上应体现因地制宜原则，理顺各部门及内部的职责关系，厘清各部门及不同职位的权责边界，明晰不同工作岗位的职责内容，明确细化追责的具体内容事项，严格按照清单内容办事。

3.优化行政责任奖惩制度。奖惩行为与责任主体切身利益挂钩，能直接影响基层干部的履职行为选择。按照有奖有罚、奖罚分明的原则，在干部管理条例体系内优化行政责任奖罚制度，对基层干部实现责任行政有重要的促进作用。其一，完善干部选拔任用机制。将基层干部的职业道德素养和伦理水平作为选拔的依据之一，以竞争择优、能上能下的任用机制激发有能力、有想法的基层干部奋发有为，督促“为官不为”者有效作为。其二，改进基层干部考核评价机制。干部考核评价不仅要坚持公平性、科学性、一致性等原则，还要坚持具体的可操作性方法，如因地制宜、考核区域分类，精准评价、考核对象分类，错位发展、考核指标分类，等等。通过增加考核主体、健全考核内容、增强考核结果等方式强化基层干部担当作为的内生动力。其三，在明确各种权责事项、问责主体、问责对象、问责程序的基础上逐步建立民主问责制，使基层干部接受来自人大、上级、社会、公众等全方位的问责。其四，建立健全容错纠错机制。明晰何错该容、何责该免、如何容错等问题，给敢于创新的基层干部试错和纠错的机会，激励其勇于作为。

4.完善行政责任监督制度。对行政责任的监督是保证责任实现的重要措施，对基层干部的行政行为起着规制和激励的作用。一方面，要进一步疏通拓宽公众监督的各种渠道，将内部监督和外部监督相结合，必要时可以通过奖励的方式鼓励组织内部人员、公众参与到对基层干部的监督中来。要加强和规范新闻舆论制度建设，确保新闻媒体对公众进行正确的舆论引导，避免信息失真和失灵，充分发挥新闻媒体的监督功能。另一方面，要建立一套规范可行的政府信息公开制度，真正赋予公众对政府活动的知情权，只有确保权力在阳光下运行，才能使基层干部的行为活动时刻处在被监督之中。

(四)整合内外控制，推进内律和他律的良性互动

基层干部责任行政的实现，不仅和基层干部的个体伦理水平息息相关，同时也和外部制度环境密不可分。尽管两者在形式上有所差异，但它们也是相互统一的。基层干部的内在伦理价值取向决定了责任制度的实际效果和功能发挥，责任制度亦反作用于基层干部，影响其责任伦理价值的生成。因此，必须将内部控制与外部控制进行整合，使内律和他律彼此深度融合，只有这样才能最大程度上确保基层干部作出符合行政伦理规范的行政行为，防止和避免其“为官不为”。一方面，推动制度伦理化。制度伦理化即在制度的设计和安排中渗透和体现伦理价值及伦理理念，使行政责任制度更具有弹性和人性。例如，在行政制度中体现人本理念、公正理念、民主理念等。制度伦理化使外在刚性的制度与内在柔性的道德自律有机地结合起来，只有制度普遍具备伦理价值的支撑、伦理原则的规范、伦理理想的指引时，基层干部的行政行为才能自觉遵守行政责任制度[12]。另一方面，促进伦理制度化。伦理制度化强调伦理价值的制度化、规范化、法律化，将责任伦理要求以外显的形式表现出来。例如，将基层干部的行政品德纳入选拔和考核的范围，将行政行为是否符合公共利益作为监督、赏罚、问责的衡量标准。关键是将行政伦理以法律的形式呈现出来，这不仅指国家层面制定的行政伦理性法律，也包括地方权力机构或政府机关根据自身实际情况依法制定的行政伦理性法规。通过法律明确规定行政人员必须履行的职责，并承认责任伦理的地位和价值，促进责任内部控制和责任外部控制功能的相互转化和深度耦合。因此，应尽快制定和出台如《国家公务员伦理法》《行政机关公务员行政伦理行为准则》等法律法规，借助法律的权威为基层干部的责任行政提供强有力的后盾。

综上可知，基层干部“为官不为”行为与其岗位责任意识、职业理想信念等伦理范畴紧密相关。破解基层干部“为官不为”难题，营造激励担当作为和尽职履责的政治生态，是全面提高党的执政能力和领导水平的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。针对基层干部“为官不为”症结，我们应切实强化对基层干部行为的伦理规制，应当突出干部自律，辅以制度他律，妥善处理两者间关系，廓清基层治理的责任边界，推进基层治理体系与治理能力现代化，消除“不想为”“不愿为”“不敢为”难题，营造敢担当、善作为的干部干事创业氛围。