张尔升
产业发展是经济增长的动力之一,经济学家普遍认为在经济发展早期,产业聚集会促进经济增长
。而在产业生成演化或发展过程中,产业政策的影响无处不在,其是否会影响产业的发展,在学术界颇有争议。尽管西方主流经济学家极力反对产业政策, 认为产业政策是产业发展的最大杀手,但产业政策也有成功的案例,东亚国家就是典型范例。不可否认,科学合理的产业政策可以完成对企业资源的优化配置,直接或间接地对生产进行全方位干预,使市场机制在资源配置中起到基础性作用。中国作为发展中国家,产业政策不可或缺,科学合理的产业政策可以不断提高地区的经济发展水平 。中国既是人口大国,也是地理大国,单一的针对整个国家产业发展的中央政府产业政策是无法有效实施的。一方面,单一政府的产业政策由于不可能兼顾方方面面而难以有效地、不折不扣地执行,另一方面,地方与基层产业发展出现的问题难以有效地自下而上地传递给单一政府,即使纵向的产业发展信息传递不出现问题,单一政府要处理这些海量的信息也会面临极大的困难和高昂的成本。因此,一些具体的产业政策由地方政府制定,地方政府则成为产业政策的制定主体。而地方产业政策的制定者必然是地方官员,产业政策取向往往受地方官员偏好的影响,而地方官员的偏好与政策转型的大环境密切相关。1978年我国开始了改革开放,政策出现两个转型,一是工作重心的转型,党和国家的工作重心由阶级斗争为纲转到以经济建设为中心上来,强调发展是硬道理。为此,对地方官员的考核方式一度发生了变化,由考核地方官员的政治表现为主变为考核政治忠诚与经济政绩相结合。那么经济增长(GDP增长)作为经济政绩的标杆性指标,成为组织部门考核官员的主要依据。二是管理体制转型,由高度集中统一的管理体制转变为集中与分散相结合的管理体制,其核心是简政放权,包括财政分权。而财政分权必然会带来地方竞争,在以经济绩效为主考核地方官员的条件下,地方竞争往往变为地方官员竞争。因为地方官员不仅追求经济利益,还要追求政治利益,谋取职位晋升。我国的干部体制是民主推荐、上级任命的委任制体制,地方官员竞争的重点是上级组织部门的认可,在相当长的时间内,组织部门考核干部的规则中,经济绩效(经济增长)占主要比重,地方官员的竞争为经济绩效而展开。随着经济绩效作为地方官员晋升的主要影响因素,地方官员为了得到职务晋升,开展了一场晋升锦标赛,其主要精力放在GDP增长上,如何在短期内促进GDP增长,平均使用力量是不行的,许多地方官员选择发展高产值、高税收的产业。这充分体现了地方官员的产业选择偏好,而这些产业选择偏好对经济增长是否产生影响值得探讨。
本文在Solow模型的基础上,建立一个联立方程,将政策转型带来的地方官员的选择行为抽象为变量,纳入经济增长的分析框架中,本文重点研究了如下问题:高产值、高税收产业对经济增长的影响;地方官员的产业行为偏好对高产值、高税收产业增长的影响;高产值、高税收产业发展如何造成产业趋同的。本文研究发现:(1)高产值、高税收产业对经济增长有显著的推动作用,但对百姓福祉的提高作用有限。(2)地方官员的产业偏好存在差异,不同禀赋和专业背景的地方官员选择不同的产业作为推动区域经济增长的抓手。(3)地方高产值、高税收产业的超常发展,带来产业结构趋同的结果。
与以往的研究文献相比,本文的边际贡献在于:(1)根据中国国情对高产值、高税收产业进行初步界定。(2)对地方官员的产业偏好进行测量,并将其引入计量模型,检验其对经济增长方式的影响程度。
本文的结构安排如下:第一部分以长期的视角分析产业与经济增长的关系,以及我国高产值、高税收产业发展的特殊环境,提出“政策转型—官员压力—官员反应”的思路,界定了高产值、高税收产业的范围。第二部分以短期的视角分析政策转型条件下,地方官员考核(激励)机制与任用机制的摩擦,产生地方竞争与地方官员晋升竞争的现象。第三部分将中央政府与地方官员构成一个坐标系,从纵向和横向分析各自的行为偏好和效用函数,由此揭示高产值、高税收产业超常发展的根源。第四部分进行实证研究,包括变量选取与测量计量模型的设计。第五部分对计量模型从三方面进行实证检验,对研究假设进行验证。第六部分总结了前文和提出政策性建议。
在政策转型后相当长的一段时期,地方官员的考核机制以GDP为标杆,那么,GDP增速则成为地方官员各项工作的重中之重。同时,分税制改革后,地方政府财权与事权不匹配,地方官员财政压力陡增,选择短平快产业的偏好增强,而简政放权为地方官员发展短平快产业提供了契机。一般情况下,短平快产业符合两个条件:一是短期内能使区域经济高速增长,有利于地方官员的职务晋升;二是能够创造地方财政收入,缓解地方财政压力。基于此,大多数地方官员纷纷选择如下产业:(1)房地产业。我国房地产业自20世纪90 年代以来之所以超常增长,首先是因为房地产业能够带动地方经济增长。改革开放后由于城市化提速,人口向城市流动,城市人口规模扩大,房地产需求增加,从而推动区域经济增长,对区域经济短期增长作用更为明显。
事实上,房地产业对地方经济增长贡献确实很大,有学者估计,2000—2013年,房地产对地方经济增长平均贡献约为56.8%。其次是因为有利于解决地方财政困局。地方政府依托房地产业,可以带动建材、化工、交通、能源等40多个产业共同发展,在不断增加地方税收的同时,还可以带来巨额土地出让金收入,极大缓解了地方财政压力。(2)建筑业。建筑业是我国最早进入市场经济或者说是市场化程度最高的行业之一,对地区经济增长具有不可或缺的作用,有学者根据2013年投入—产出统计结果估计,建筑业产值每增加1个单位,地区经济产值就会增加2.18个单位。同时,建筑业对地方财政收入的贡献不断增大,根据中国统计年鉴数据计算,2017年纳税额比1991年增长150倍,占比由1.4%提高到5.1%。(3)采矿业。采矿业在国民经济中占有重要地位,根据中国统计年鉴数据计算,目前,采矿业贡献占GDP的比重超过30%,利润总额占工业总产量的26.7%,对促进地方经济增长、保障地方财政收入的稳步增长发挥了重要作用。(4)餐饮业。餐饮业是我国改革开放后增长最快的行业之一,1978—2018年产值增长近180倍,人均餐饮消费增长512倍,以年均18%的速度增长,是GDP增速的2倍,餐饮业对吸引外资发挥很大作用,对地方经济增长、财政收入增加的推动力明显,有学者估计,对地方经济增长的贡献约为3%。短平快产业促进区域经济快速发展的根本原因在于其特殊条件下的作用机制。
1.产业影响经济增长的机制分析
产业就是生产同一类商品或生产具有密切替代关系的商品的生产者在同一市场上的集合,这些生产者聚集在一起支撑经济增长。受宏观经济环境的影响,有的产业部门扩张,而有的产业部门收缩,从而发生转化,劣势产业可转化为优势产业,产业转化使经济增长得以周而复始地进行。同时,产业转化带来产业结构的变化,引起资源结构、就业结构、消费结构、分配结构的变化,从而全面影响经济增长。就资源结构而言,由于资源的稀缺性,资源在不同产业间的配置是有差异的,产业结构变动能够重新配置资源,使资源流向生产效率更高的部门,一些有潜力的、受政府支持的产业,可以获得更多的资源,从而使产业规模不断扩大,对经济增长有明显的促进作用,
同时还可以培育新的主导产业, 采用更先进的技术,带来更高的生产力和更快的增长速度。就就业结构而言,新产业可以带来新的就业机会,增加劳动力就业,同时可以改变就业结构,使劳动力向新的产业部门流动,推动经济增长。就消费结构而言,产业结构变化能够更好地满足需求,可以引导需求创造新的需求,推动经济增长。就分配结构而言,产业结构变化可以增加总收入,从而增加分配,提高社会收入水平,促进经济增长。产业结构转换,还可以使全要素生产率发生变化,从而使经济增长方式发生变化,提高经济增长的质量。2.产业影响经济增长的机制在于产业政策
产业之所以能够促进经济增长,往往产业政策发挥了很大的作用,产业政策的本质是对国家经济活动的主动干预,其是随着国家政权的诞生,并开始具备履行经济职能、干预产业活动时出现的。严格意义的产业政策出现在西欧产业革命后开始的工业化进程的资本主义国家,其发端于1890年的谢尔曼法,最早出现在20世纪70年代,由日本通产省提出。实践证明,产业政策是推动国家经济增长的重要途径。早在20世纪30年代世界经济大萧条阶段,美国的罗斯福政府就实行新政,通过财政政策、金融政策刺激经济,有效控制了经济萧条,使经济迅速复苏,开创了资本主义国家大规模干预经济的先河,挽救了资本主义制度。“二战”后,资本主义国家遵循凯恩斯的理论,强化政府的经济管理职能,积极进行宏观经济管理,创造了资本主义经济的黄金时代。东亚国家是产业政策推动经济增长的典型范例,日本在1945—1955年的战后经济恢复时期,通过通产省推行产业结构合理化政策和产业合理化立法,解决了产业结构不合理问题,1955年以后,为了振兴经济,尽快赶超欧美国家,制定产业结构高度化的产业政策,并制定战略产业规划,通过政府的经济计划、经济立法措施,扶持推动战略产业的发展,促进经济发展,并一度成为全球第二大经济体,其规模直逼美国。
中国产业政策的思想萌芽产生于春秋战国时期,中国古代的产业政策也各具特色,重农抑商、盐铁公营、烟酒专卖就是典型的产业政策。中国真正实施产业政策是在1949年以后,新中国成立初期,为了迅速实现工业化,发挥举国体制的优势,集中全国资源,重点发展重化工业、钢铁电力工业、有色金属工业、机械设备工业等,由于产业政策力度大,在很短的时间内,建立了独立的比较完整的产业体系,填补了许多产业空白,完成了西方国家上百年走过的道路。改革开放后,随着工作重心的转移,产业政策出现转型。改革开放初期,国内经济发展水平相对落后,周边的日本和“亚洲四小龙”的产业模式备受推崇,他们的选择性产业政策主导产业发展的模式,兼顾了政府和市场两个因素,可以被我国按受。因此,1984年我国提出建立有计划的商品经济体制,1987年提出建立政府引导市场、市场引导企业的新体制,由此开始实施选择性的产业政策。第一个产业政策的正式文件是1989年3月颁布的《国务院关于产业政策要点的决定》,突破了传统的计划经济管理产业发展的模式,开辟了产业政策促进产业发展的模式。党的十四大确定了我国社会主义市场经济新体制后,不久出台了《产业政策纲要》,此后,各专业产业政策相继出台。由此,政府的产业政策取代了过去的计划管理,企业成了真正的市场主体。由于产业政策的实施,产业政策出现了调整。进入21世纪后,由于我国对外开放加速,产业发展出现了新情况,部分行业出现产能过剩,政府出台了一系列产业政策,抑制盲目投资和产能过剩。2005年,国务院颁布了《促进产业结构调整暂行规定》,为干预产业结构演变提供了依据。2008年金融危机爆发后,各国都忙于调整产业结构,均瞄准了新兴产业,我国的产业政策也随之调整,由鼓励传统产业发展转为鼓励新兴产业发展。2010年国务院颁布《培育发展战略性新兴产业的决定》,将节能环保等七大产业作为战略性新兴产业,2012年发布《十二五战略新兴产业发展规划》,2015年出台了《中国制造2025》。可见,中国选择性的产业政策体系得到了强化,并形成中国的特色。
3.地方官员产业选择偏好
产业政策的选择往往受地方官员偏好的影响,地方官员既是上一级政府产业政策的执行者,又是本级政府产业政策的制定者,其产业选择偏好无论对产业政策的制定,还是对产业政策的执行,都会产生重要影响,由此影响区域经济增长。然而地方官员产业选择偏好往往受考核机制的影响,政策转型后相当长的一段时期,地方官员的考核(激励)机制唯GDP是从,而地方官员的治理机制基本没有变化。地方官员的治理机制脱胎于战争年代的干部体制,即吸收革命战争年代根据地和解放区的干部管理经验,实行党管干部的原则。尽管经历了七十多年来不断地充实与完善,但是基本原则没有发生大的变化。也就是说,中国地方官员的治理机制是中央集权型的,地方官员实行任命制,由此导致地方官员只对上负责,不对下负责,并形成了一个政治劳动市场,即一个以中央为买方的垄断性市场。中央是单一买方,地方官员则是众多的,且具有相互竞争性,由此产生地方竞争。
地方政府竞争最早的定义来自西方学者:地方政府竞争开始是为了获得稀缺的、有益的资源,或者试图避免一些特别的成本,
后来扩展到为了选举,当地官员更加注重追求当地市民利益。 中国的地方政府竞争有别于西方国家,在经济分权条件下,地方政府为了当地经济发展或自身利益最大化,彼此之间展开竞争,地方政府竞争的积极意义在于经济增长效应。在讨论地方竞争时,往往将政府视为一个整体,其实,地方政府行为是通过地方官员体现出来的,地方官员在地方政府中起主导作用,地方政府竞争往往变成地方官员竞争,而地方官员的行为与偏好有直接关系。因为政府本身是一个“黑箱”,政府行为往往是决策者——官员的动机体现。公共选择理论认为,人的行为具有自利性,官员具有利己行为模式,地方官员的个体特征可以最大限度揭示其行为动机,地方官员对地方竞争的反应过程往往是基于自身的考量,做出最优决策的过程。从宏观上讲,地方官员作为公共利益的代表,追求地方公共利益最大化;从微观上讲,地方官员又是自然人,且是自利的理性经济人,必然追求个人利益最大化(包括政治利益最大化和经济利益最大化)。然而,制度的设计缺乏对地方官员的经济激励机制,表现为地方官员的劳动补偿与劳动成果联系不够紧密。一是地方官员的劳动成果和劳动效率缺乏明确的、科学的衡量标准。二是地方官员的工资报酬是根据职务高低和制度规定确定,一旦规定出台很难改变。因此,地方官员只能追求政治利益最大化,通过职务晋升展现个人的人生价值,获取更大的资源分配权。在地方政府竞争异常激烈的环境中,地方官员要满足个人利益最大化的动机——职务晋升,必须与辖区经济绩效直接挂钩,此种博弈,必然引发官员晋升锦标赛,为了在竞争中获胜,地方官员必须做出政绩,把发展地方经济作为头等大事,将GDP增长作为首要任务。地方官员为了早出成绩,利用中央下放的权限发展那些见效快、投资多、产值大、收入高的产业,如广受诟病的让广大群众饱受高房价之苦的房地产业,包工头长期拖欠农民工工资的建筑业,吃喝风盛行的餐饮业,安全事故频发的采矿业,客观地讲在一定限度内发展这些产业,对促进经济增长起到重要的作用。
1.经济分权与地方官员产业选择偏好
政策转型的重要体现就是经济分权,当地方政府拥有事实上的经济自主权后,地方官员根据产业偏好选择产业发展则有了空间。一是中央与地方的分权制为地方官员提供了自由裁量权。首先,地方官员有了地方政策制定的自由裁量权,政策转型后,中央赋予了地方结合本地实际制定地方政策和法规细则的权利。与西方国家制定政策的程序不同(西方国家政府权力不断扩张,政府通过立法方式,完成大部分政策的制定),中国的地方政策制定者在相当长的一段时间内是党委,然后通过人大法定程序将党的政策转变成政府政策,地方官员(特别是党政一把手)是制定地方政策的核心,由于委托人(全民)没有能力或渠道对代理人(地方官员)进行监督和约束,地方政策往往带有地方官员的个人偏好。其次,地方官员有了执行中央政策的自由裁量权。以结合实际为借口,选择性地执行中央政策中对自己有利的部分,积极执行并将其效应发挥到极致,对自己不利的部分,或断章取义,或拖着不办,甚至出现“上有政策,下有对策”的博弈,为实现个人利益最大化提供了空间。二是分权制为地方官员的自利行为提供了便利,在地方官员两种角色中谋取公共利益的动机不断弱化,谋取个人政治利益的动机不断强化,由此产生了地方官员的自利行为。首先表现为竞争中的模仿行为,在以GDP为考核依据的条件下,经济落后就意味着地方官员在职务晋升博弈中处于竞争劣势,因此,地方官员往往害怕失去发展机会落后其他地区,而模仿其他地区的行为,与其他地区在政策优惠、吸引其他地区资源和外资方面展开竞争,由此产生地方保护主义、地区分割、重复建设并产生产业同质化现象。其次表现为政策目标的选择行为,在GDP增长作为各项工作的中心之后,地方官员为了快出政绩,往往以产业为抓手,以产业政策为手段,使一些见效快、产值高的产业(高产值、高税收产业)超常发展,从而使地区GDP快速增长,这样做,既可以促进辖区经济发展、提高财政收入,又可以获得职务晋升的机会。在实际工作中,往往出现指标层层加码,高产值、高税收产业井喷式发展,地区GDP虚高的现象,为此本文提出假设1。
假设1:高产值、高税收产业的超常增长,促进地区GDP增长。
由于发展地区经济可获得政治上提拔的机会,
那么地方官员则在有限的任期内,动用各种资源增加GDP,有时甚至以牺牲公共利益和生态环境为代价发展高产值、高税收产业,促进GDP增长或者发生不正当的交易,比如,通过财政渠道进行利益输送(财政补贴,给予财政贴息),强迫银行发放违规贷款支持高产值、高税收产业的增长,如前文论及的房地产业、建筑业、采矿业、餐饮业,甚至出现一些腐败现象,为此,本文提出假设2。假设2:地方官员的产业偏好对高产值、高税收产业的发展有正向影响。
2.地方官员的个人特征与高产值、高税收产业
众所周知,高产值、高税收产业的发展在地域上是不平衡的,除了地区情况差异外,与地方官员的个人特征(包括历练、禀赋)有很大关联。心理学研究表明,领导力决定领导行为,不可否认,地方官员的领导力是有差别的,而领导力的差异是由个人特征决定的,不同的个人特征有不同的偏好,而地方官员的行为往往受个人特征的影响并带有个人偏好的痕迹。公共选择理论也表明,地方官员作为理性的经济人,必然追求政治晋升。客观地讲,无论在什么体制下,官员谋取政治晋升是无可厚非的,但不同体制下,追求晋升采取的行为不同,在民主选举体制下,官员行为主要是拉选票,争取选民支持,官员不仅比拼绩效,还要比拼其他政绩,比如环保、公共交通、社会福利等,否则就会失去选票。在任命制体制下,官员比拼往往不是辖区民众的认可和口碑,而是上级组织部门的认可,而在上级组织部门的考核规则中,经济绩效(主要是GDP)占主要权重。因此,地方官员往往根据自己个人特征和偏好发展自己熟悉的产业,王贤彬等发现,地方官员在发展经济上的偏好和行为具有差异性,杨海生等的研究结果证明,不同类型的地方官员导致不同的经济增长结果,由此对高产值、高税收产业的影响产生不同的效应,为此,本文提出假设3。
假设3:地方官员产业偏好的异质化造成高产值、高税收产业发展的差异化。
进一步地分析,由于信息社会的复杂性,高产值、高税收产业的发展面临一系列复杂的问题,地方官员要想根据自己个人特征和偏好发展高产值、高税收产业,实现自己的政治晋升,仅靠一人之力,几乎是不可能完成的。因为受时间、个人经历、个人素质和个人能力的限制,而要完成的任务又很艰巨,必须用一些懂得自己思想意图、支持自己工作的人,才能更好地实现自己的目标,其行为要么组建一支团队,要么任命自己的一批人充实到各个领导岗位,通过团队的通力合作,或形成一个关系网络才能实现更高的目标,其结果是,地方官员互相攀比,眼睛都盯着高产值、高税收产业,团队和下属人员不折不扣地贯彻上级意图,使高产值、高税收产业快速增长,各地几乎齐头并进。为此,本文提出假设4。
假设4:高产值、高税收产业引发产业结构相似化。
本节将通过理论模型进一步揭示政策转型条件下,科层(中央政府与地方官员)之间不同的效用函数与博弈模型,这是本文研究的理论基础。
政策转型后,随着全党工作重心的转移,在相当长的时间内,中央和地方政府都把追求GDP当作主要任务。就中央政府而言,推动经济增长有两个策略:一是选择一些重点地区优先发展,使重点地区率先成为经济增长的火车头或发动机,从而带动经济的全面增长,那么在政策上必须向重点地区倾斜,给予重点地区更多的优惠政策。二是选拔任用有能力的地方官员贯彻中央政府的方针,落实中央政府的政策,保证经济增长目标的实现。为此,设中央政府的效用函数为:
(1)
(1)式中,为中央政府的效用函数,为可提拔的官员数,设=-,为官员总数,为非提拔的官员数,∈(0,), ln为可提拔官员辖区为中央政府带来的经济增长效应,为中央政府对地区经济增长效应的偏好程度,>0;为地方官员在经济增长方面的努力程度,为中央政府对经济增长努力的偏好程度,>0。
(2)
即,中央政府对地方官员辖区的提拔机会随着对其他地区的重视减少,随着对地方官员辖区经济增长的偏好而增加。
进一步假设:
(3)
(3)式中,为非提拔官员的比例,为可提拔官员的比例,包括新增、调整、退休、免职、辞职、开除、轮岗等因素产生的高一级职位。
当≥时,地方官员不需努力和上级支持,就能得到提拔晋升,当<时,地方官员处于劣势位,需要竞争才能得到提拔和晋升,而中央政府在提拔晋升地方官员方面拥有垄断权。为了晋升,地方官员必须通过提高辖区经济发展水平(通常是GDP),展现个人的执政能力才能实现。在实际经济活动中,<的情况更为普遍。
根据公共选择理论,地方官员是理性的经济人,必然追求个人预算最大化,包括经济利益最大化和政治利益最大化。为此,本文假设地方官员的效用函数为:
(4)
ln=e+
(5)
(5)式中,为地方官员在辖区经济增长(GDP增长)方面的努力,为上级支持程度,为地方官员对辖区经济增长的偏好,为上级支持偏好,,>0。在相当长的时间内,地方官员的考核指标是GDP增长,只要GDP增长能够位居前列,地方官员就能够得到上级的支持,而中央政府支持与否是地方官员能否成为高一级官员的决定因素。由此,设计如下模型:
=()
(6)
众所周知,经济增长是一个缓慢的过程,有其自身的规律,不是一蹴而就的,然而地方官员是有任期的,他们往往只关心任期内的经济绩效,为了在任期内快出成绩,往往采取短视行为,将辖区有限的资源较多地用在发展高产值、高税收产业上(如前所述的房地产业、建筑业、采矿业、餐饮业等),并提高有限资源在这些产业的分配比例,给这些产业一些更优惠的地方政策。为此,设计如下模型:
(7)
()为高产值,高税收产业的产出函数,为技术进步因素,为资源供给总量,为一般产业资源分配系数,为高产值、高税收产业资源分配系数,,>0,>,为替代弹性。
由于整个区的资源较多地流向高产值、高税收产业,这些产业聚集大量的生产要素,必然促进辖区经济增长。
本文以Solow模型为基础,依据传统的经济增长思路,选择中国1992年至2012年期间的数据为研究样本(因为1992年中国开始实行市场经济制度,2012年党的十八大召开,对领导干部的考核指标发生了根本性变化),考虑数据的完整性和准确性,遵从省级行政区划的方法,对于1997年才成立的直辖市——重庆市,1998年以前的数据合并到四川省,由此构造了中国31个省份,1992年至2012年相匹配的面板数据,共625个观测值,实证检验政策转型以后地方官员产业偏好对经济增长的影响。
1.经济绩效变量的选取与测量
在政策转型的条件下,地方官员的经济绩效主要通过GDP增长来衡量。因此,本文选取31个省份的GDP规模和人均GDP来度量,具体方法是各年GDP和人均GDP用当年物价指数平减,剔除通货膨胀的影响,分别取自然对数。
2.地方官员行为偏好及测量
在现有相关数据比较缺少的条件下,测量地方官员的行为偏好是非常困难的,尽管如此,一些学者还是进行了艰苦的探素。陈抗等测量了地方官员援助之手的行为偏好,张军和高远用地方政府治理水平来测量地方官员的行为偏好,田伟和田红云用间接指标测量了地方官员追求绩效的行为偏好,本文对田伟和田红云的测量方法稍作改动。本文认为,在政策转型过程中,地方官员为了快出政绩,其精力主要用在高产值、高税收产业的发展上,因此,可以用高产值、高税收产业的相关数据作为构建衡量地方官员行为的间接指标。本文借鉴Acemoglu
的思路,若经济发展偏向于提高某一产业规模,则这一产业的总量必然会增加,或政府政策多次强调发展某一产业,意味着官员对某一产业有较高强度的偏好,为此本文的计算方法是:=本辖区+1年高产值、高税收产业值÷本辖区年某高产值、高税收产业值
本公式表明,该指标增大,意味着地方官员较上一年对某个高产值、高税收产业投入更多的资源和更大的精力,推动高产值、高税收产业的发展。同时,地方官员的行为受个人特征的影响,即地方官员的历练和学科背景的差异影响其高产值、高税收产业的选择。本文将地方官员的历练以是否有企业背景为依据,将禀赋(学科背景)分为理工科(本科研究生均为理工科毕业)、人文社科(本科研究生均为人文社科毕业)、综合学科(本科研究生分别为理工科、人文社科毕业),具体衡量方法有专门论述。地方官员对发展高产值、高税收产业的偏好在实践中也得到证实,本文通过《中国统计年鉴》的数据计算,在样本期间,房地产业、建筑业、采矿业增加值平均增速为20.78%、20.52%、21.43%,不仅大大高于GDP的增速,还分别高于第三产业2.8个百分点,高于第二产业3.5和3.8个百分点,分别高于总增加值3.7、3.4、5.0个百分点,餐饮业平均增速为14.05%,高于GDP的增速,增长速度快,意味着地方官员对该产业具有较高强度的产业偏好。
3.产业相似度及测量
本文采用产业结构变化率测量。
4.控制变量的测量
(1)物质资本的测量,本文根据永续盘存法原理,选择1990年为不变价,选择的计算公式是:=(1-)-1+。用张军等提出的方法检测数据,用当年固定资产形成额表示当年投资额,用各省份1952年的固定资产形成额除以10%表示基年资本存量,综合折旧率为9.6%。
(2)人力资本的测量,本文采用岳书敬、刘朝明的方法,用居民人均受教育年限()和劳动力()乘积表示,本文根据中国劳动统计年鉴中的分地区全国就业人员受教育程度构成,将从业人员数按教育程度分为研究生、大学本科、大学专科、高中、初中、小学、未上过学,且把各类受教育程度的平均累计年限,分别界定为19年、16年、14年、12年、9年、6年、2年,则居民受教育程度年限()的计算公式为:=未上学*2+小学*6+初中*9+高中*12+大学专科*14+大学本科*16+研究生*19。
(3)技术进步的测量,参照徐现祥等的方法,将技术进步率与资本折旧率相加之和设为0.1,为了避免这一变量成常数,将其与人口自然增长率相加,这一做法虽然武断,但不影响分析结果。
(4)城市化的测量,本文用城市人口占比测量。
(5)产业结构的测量,本文用第二产业占GDP比重测量,本文采用这一指标的理由是,第二产业比重的高低意味着产业结构水平的高低,产业结构水平高,GDP增长就快,否则就慢,本文之所以没有用第三产业比重,是因为中国是发展中国家,第三产业的发展对经济增长的作用低于工业制造业,如果第三产增加值在GDP中超过一定限度,经济就会出现泡沫化,从而导致经济衰退。变量的选取与测量详见表1。
表1 变量选取与测量
本文实证分析采用Eviews7.0软件进行面板数据的参数估计。
本文使用的数据来源如下:(1)经济绩效的数据来自1993—2013年的中国统计年鉴。(2)计算地方官员行为的高产值、高税收产业的数据来自1993—2013年各省份的统计年鉴,并根据国家产业分类标准计算,反映地方官员的历练和禀赋的数据,采用手工的办法从人民网、新华网搜集整理而得,具体方法已有专门文献。(3)各控制变量的数据来自1993—2013年各年各省份的统计年鉴,并按统一口径计算而得。
由于本文研究问题采用的是面板数据,考虑数据结构的特点,并根据前文的假设,构建如下模型。
模型1:
=+++++
(8)
模型2:
=+∑+∑+++
(9)
模型3:
=+++++
(10)
模型1的目的是估计高产值、高税收产业对经济增长的影响,表示各省份GDP发展水平,表示高产值、高税收产业规模,表示一组控制变量,=1992—2012表示年份,,,,是参考数,表示个体效应,表示时间效应,为扰动项。
模型2的目的是估计地方官员的产业偏好和个人特征对高产值、高税收产业的影响。表示地方官员的历练,表示地方官员的禀赋,表示一组控制变量,分别是城市化、产业结构,其他变量与模型1相同。
模型3的目的是估计高产值、高税收产业的趋同效应。表示一组控制变量,分别是经济发展水平、人均GDP等,其他变量与模型1相同。
政策转型后,地方官员为什么热衷于发展高产值、高税收产业,其对经济绩效有什么影响,本文通过对模型1的估计揭示其内在逻辑,估计结果见表2。
表2 高产值、高税收产业对经济绩效的影响
表2显示,在控制了技术进步、物质资本、人力资本的前提下,政策转型后,地方官员选择的高产值、高税收产业中的房地产业、建筑业、采矿业对GDP规模起到正向的显著推动作用,并且都通过了显著性检验,其中采矿业对GDP规模增长贡献最大,餐饮业由于观察值无法加入控制变量,但相关系数和值都比较理想,且通过1%显著性检验,估计结果是支持本文观点的,也是可信的,由此,本文的假设1得到了验证。
虽然高产值、高税收产业对经济规模起到了显著的推动作用,但也带来一些消极后果。表2的回归结果表明,高产值、高税收产业对人均GDP有显著的负向影响,也就是说,高产值、高税收产业只能为地方官员出政绩,不仅会带来产业结构趋同,给国家宏观调控带来困难,而且可能会带来环境问题。在现有文献中,有人认为省级官员的政绩考核竞争有利于区域经济增长,从本文的模型验证来看,适用于特殊产业,本结论对现有的研究结论有所扩展。
政策转型后,地方官员既然对发展高产值、高税收产业有偏好,也有足够的动力,那么在这一过程中有何行为,其个人特征又是如何影响其行为,并影响高产值、高税收产业发展的,本文通模型2进行估计,结果详见表3至表6。
表3 地方官员产业偏好和个人特征对高产值、高税收产业的影响——房地产业
表4 地方官员产业偏好和个人特征对高产值、高税收产业的影响——建筑业
表5 地方官员产业偏好和个人特征对高产值、高税收产业的影响——采矿业
表6 地方官员产业偏好和个人特征对高产值、高税收产业的影响——餐饮业
表3至表6显示,政策转型后,地方官员的行为对高产值、高税收产业有正向的推动作用,各产业都通过了1%显著性检验,而对餐饮业推动的影响系数最大,说明餐饮业是发展高产值、高税收产业和地方官员快出政绩的最好抓手。而地方官员由于不同的个人特征体现不同的产业偏好,在选择高产值、高税收产业时也有差别。表3说明,有企业背景的地方官员不擅长房地产业,对推动房地产产业发展动力不足,对房地产业发展有显著的抑制作用(=-0281,<0.05),并通过1%显著性检验,综合学科背景的地方官员对房地产发展有较大的动力,对推动房地产发展特别积极,正向作用非常明显(=3646;<0.01),并通过1%显著性检验。表4说明,企业背景和综合学科背景的地方官员对发展建筑业情有独钟,通过发展建筑业提升绩效的倾向明显,对建筑业发展有显著的正向推动作用(=0134,<001;=0142,<0.01),并通过1%显著性检验。而理工科或人文社科背景的地方官员对发展建筑业动力不足,对发展建筑业有显著的抑制作用(=-0147,<05;=-1011,<0.05),并通过5%显著性检验。表5说明,有企业背景的地方官员和人文社科、综合学科背景的地方官员对发展采矿业有偏好,对发展采矿业有显著的正向推动作用(=0021,<01;=0221,<0.05),并通过5%的显著性检验。而工科背景的地方官员对发展采矿业显得动力不足,对发展采矿业有显著的抑制作用(=-0861,<0.01),并通过1%显著性检验。表6说明,不论地方官员的历练如何,也不论地方官员的禀赋如何,对发展餐饮业有高度的共识,在推动餐饮业发展方面高度一致,对餐饮业发展的正向推动作用都十分显著(=3490,<005;=4358,<005;=6559,<0.01),回归系数都特别大,分别通过5%和1%的显著性检验。为此,本文的假设2和假设3得到了验证。在现有文献中,有人认为地方官员竞争对产业结构高级化有正向影响,本文的研究结论证实,地方官员竞争同样推动传统产业的发展,也有学者认为,地方官员竞争有利于推动第二产业发展,而不利于第三产业发展,本文研究证实,地方官员竞争能够推动第三产业中的房地产产业发展,本文对现有文献的研究结论有所创新。
与其他产业发展相比,高产值、高税收产业的发展除了具有关联效应、激励效应和扩散效应外,还可以为地方官员提高政绩发挥重要作用,从而产生模仿效应,使地区产业结构趋同。为此,本文对模型3进行了估计,结果详见表7。
表7 高产值、高税收产业效应
表7显示,房地产业、建筑业、采矿业对产业相似性有显著的正向影响(=0173,<001;=1311,<005;=0068,<0.05),并分别通过1%和5%显著性检验,其中房地产业的系数最大,说明房地产业是各个地方普遍重点发展的产业,也是地方官员发展地方经济的抓手,由此说明高产值、高税收产业造成地区产业结构趋同化、相似化,本文的假设4得到了验证。以往的研究文献验证地方官员的产业结构趋同效应,往往是从招商引资
、项目产值等方面入手,本文从政策转型后地方官员的产业选择视角进行检验,得出的研究结论是对这些文献的延伸。近年来,有关地方官员和经济增长的研究文献越来越多地关注制度和效率的影响,由于制度设计的不完善,导致效率不理想,从而导致地方官员产业选择偏好的变化,引发地区产业结构趋同,进而影响经济增长质量。本文在Solow模型框架下,提出了“政策转型—官员压力—官员反应”的分析思路:政策转型一方面提高了经济发展的水平和速度,改变了经济落后面貌,提高了综合国力和国际地位。另一方面,官员考核(激励)机制的变化,提高了地方官员制定和执行政策的裁量权,使地方官员为了政治晋升片面发展高产值、高税收产业,导致产业结构不合理,经济增长质量不高。本文刻画了地方官员发展高产值、高税收产业的行为动机,分析了个人特征对其行为的影响,以及如何利用自身优势达到目的,并进一步分析达到这一目的的负面效应——产业趋同效应。由此得出与现实经验事实相一致的研究结论。
为了规范地方官员行为,必须降低高产值、高税收产业的负面效应,从而降低产业趋同。本文认为必须从以下方面进行改革:第一,设计地方官员考核(激励)机制多元化的政策。事实证明,以追求政绩(地区GDP)为单一考核(激励)指标的制度设计,必然会造成层层加码的“数字出官,官出数字”的虚假现象,地方官员的不当行为不可避免,高产值、高税收产业也只能越来越膨胀,GDP的水分也只能越来越多,产业趋同、产能过剩现象也只能愈演愈烈。因此,要进一步完善地方官员的政绩考核激励指标体系,应该将提高人民生活福祉、保护生态环境、促进社会和谐、实现经济社会可持续发展纳入地方官员的政绩考核激励指标,从源头上遏制产业趋同、产能过剩。第二,加强对高产值、高税收产业的宏观调控。一个国家的健康发展既要发展主导产业,又要兼顾生态环境,两者缺一不可。在学术界,有关地方官员产业偏好对经济发展具有促进作用还是阻碍作用颇有争议,但更多的学者认为,偏好对经济发展的影响取决于国家的治理水平。因此,政府应该提高治理水平,利用各种宏观政策手段,加大对高产值、高税收产业的调控力度,引导其发展,规范其行为,抑制其过热,并充分发挥市场机制的作用,从根本上有效地遏制产业趋同、产能过剩。第三,增加公民在地方官员政绩评价中的权重。一些学者认为,公民社会是评价地方官员的重要平台,因为社会精英有一种先入为主的倾向,当公民社会倡导的问责制,真正发挥作用时,抑制产业趋同、产能过剩的成效才会显著提高。基于此,本文认为,地方官员的选择任命方式要适当微调,逐步改变只对上负责和不对下负责的状况,要扩大地方官员民主测评的范围,将测评延伸到基层民众,并将基层民众的口碑作为地方官员是否继续留任和提拔的主要依据之一。从而使地方政府的决策广泛吸取基层民众的意见,地方官员的行为接受基层民众的监督。