基层清单治理的价值证成与适配异步

钱 全

中国经济社会正发生翻天覆地的“百年未有之大变局”，城乡社会治理单元正历经巨大流变，改革无疑一方面是促进这一巨变的核心推力，另一方面也是适应变迁的重大动力。党的十八届三中全会后，中央开始强化改革的纵深介入和全面统筹，而城乡社区作为社会治理基本单元，也是国家推进治理现代化转型的“最后一公里”，何以促进基层治理的创新与效度？各级政府都在积极实践新模式、新渠道，其中，以清单管理制度为代表的技术治理，满足了一种“双向度”的治理观，即强调“为民而治(群众日益增长的生活需求)”、“受民所控(科层权力的横纵检视)”的一种应然价值选择。

一、问题的提出

国家治理体系和治理能力现代化的语境下，“政府—市场—社会”边界关系的明晰，需要自上而下的技术治理工具来重构、透视、选择、配置三方权责利关系。清单制作为治理现代化进路中政府职能变迁、政社和政市关系理顺的重要制度工具，目前在实践场域中有权力清单、负面清单运用于政府治理和市场治理之中。清单制的核心治理价值功能体现在：一是将无序的治理事务转化为一条条清晰、可筛选的信息化要素；二是治理主体能够借助信息汇集形成的系统平台及时掌握并处理正在发生的事务动态，降低治理成本；三是对可能产生的治理风险进行预判和规避，加强对复杂治理物事的管理。

既有研究对清单治理的关注，主要集中在两个层面：第一，对清单治理价值取向的审视，如付建军将清单治理的制度逻辑与国家治理转型、赋权进行耦合性分析；高红从现代信息化视角出发，对清单制度设计中的多元主体互动和协商所产生的公共价值和四个目标进行了解读。第二，就清单治理具体功能的探讨，如张曼通过权力清单的作用机理和实施条件的细致分析，补充了法理层面的研究；陈浩天借助精准扶贫中清单治理，对纵向科层治理与横向扶贫对象识别之间的张力进行了价值和执行维度的分析。这两个层面的研究演进为清单治理奠定了一定的学理基础，但大部分并未从经验层面来进一步验证和理解。本文在前人文献梳理总结的基础上，结合江苏、浙江等地的清单治理实践来对“技术治理”——这一与清单制表里互构的治理范式，如何在基层社会治理中适配国家权力机器？这得先从技术治理的本身特性讲起。

清单制的本质，实为国家通过代理人——政府来下放权力的技术治理工具。近年来，在基层治理场域中有着层出不穷的实践表征。米格代尔通过“权力竞技场”来将国家政府与其实践分开，他认为一方面国家政府是具有凝聚力、控制力的主体组织，另一方面“国家—社会”之间有着众多可供分化、斗争和协调的中介场所。这样权力竞技场所和竞技方式，随着现代化进程中的社会运行理性化、政治运作科学化浪潮，以清单治理为表征之一的技术治理便应运而生。本文力图通过清单治理来窥视国家治理现代化的主要阵地与前段末梢——基层社会是否适应了技术治理的制度合法性进场，以及在基层治理场景中遭遇的形式化、碎片化和越界化等异步情况(图1)。

图1 本文分析架构图

清单治理是完善基层治理的一剂良方吗？它在基层社会实践中出现的适配困境，背后有着怎样的“技术治理”逻辑？这两点构成了本文的核心问题意识。基于东部沿海地区一线治理场景考察，发现清单治理较于中西部地区，有着相对得天独厚的经济优势和社会基础。清单治理在“政府—市场—社会”框架中有着趋于理想型的价值分工，越下沉到更为基层的社会治理单元，价值功能开始愈发“团化”和“模糊化”。但也开始呈现出更为直观、深刻、融合的价值功能延伸，随之而来的便是“技术规范—场景事实”二分结构下的适配困境。目前学界对“清单治理”关注，大多根据中宏观的上层政策和地方典型试点来进行“非黑即白”的弱辩证分析，为此，本文从基层治理一线场景出发，试图还原“清单治理”所需面临的真实的日常社会实践情景。诚然，在田野地点的选择上，笔者及所在调研组选取了“过渡型社区”——这一处于“乡—城”“传统—现代”转型前沿状态的治理载体，有利于获取更为丰富的经验现象、利益矛盾更为多元的治理信息。同样，它也为清单治理以及技术治理本身在基层社会的下沉和适配提供了复杂而理想的试验场。基于此，“技术治理逻辑—价值证成：分治与互嵌—适配异步”分析框架构成了本文对清单治理这一基层治理转型期新兴出场的制度工具的实践反思。

二、价值证成：“政府—市场—社会”框架下的功能分治与互嵌表征

(一)分治：主体角色分工与适配

1.基层清单治理：概念界定与运作场景

清单制和清单治理是“放管服”改革的一项重要创举，其目标在于推动解决政府与政府、政府与市场、政府与社会的职权确位和职责归位，以进一步优化各级治理主体的职责体系。其中，按照“清单”自身的制度设置内容可类分为：权力清单、责任清单和负面清单；清单制的治理实践空间则分为政府治理、市场治理与社会治理三种。

本文中关于“基层清单治理”的概念化操作，主要是将治理场景限定在自上而下政府公共治理中的行政末梢。基层社会作为清单制的一线治理场域，与顶层设计中“清单”的规则边界、功能结构相对明晰不同的是，实践空间场景相对复杂多元且需要依附于“条条”“块块”的运作架构和互动关系。作为一种新的国家治理工具，清单制在基层社会中的具体运作模式，能帮助窥探国家治理现代化中的转型方向和基层适配问题。

2.治理变革下的主体角色分工

(1)政府主体方面。政府权责匹配与边界明晰是清单管理制度的逻辑起点，各级政府及部门作为公共行政主体肩负将权力事项、实施依据、运行流程、责任主体、责任事项等以清单形式举列，并对外进行统一的制度安排。伍德罗·威尔逊指出：通过此类安排，可使官僚体系准确无误地承担责任。要寻到不给权力带来损害的最佳分权模式，寻到不会导致责任模糊的最佳责任分担方式。以权力清单为例，其存在必要性在于行政执法、行政管理的权力实践中，权力范围的模糊性、分散性、多变性会导致权力的缺位、错位、滥用等现实矛盾。就权力的覆盖范围来讲，“横向清单”主要是指部门权力的“信息目录”，即所有公共行政机关所制定的权力清单；“纵向清单”是指层级权力的全覆盖，包括省市县各级政府机构的各项权力目录。权力清单的建设，有利于建设“阳光政府”，一方面使得公众能够加深对政府行政权力运行实情的了解，增加权力透明度的同时也限制了行政执法的自由裁量权，这使得国家资源由“汲取”到“输入”时代转换中的“资源配置者”能够公平公正地履行与权力相对应的责任。关于政府责任清单，不同于权力清单在顶层设计上诸如《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》中“9+X”模式的建构，责任清单内部有着显著的差异性，其责任内涵并不与权力清单中的“权力”逐一对应，如有学者所言：“权力清单是对行政机关的职权事项按照一定表单形式所进行的梳理和整合，责任清单是对行政机关职责性事项和追责性事项按照一定表单形式所进行的梳理和整合”。

(2)市场主体方面。依据《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》规定，应用于市场中的清单制主要涵括市场准入负面清单和外商准入负面清单，前者包括禁止准入类和限制准入类，用于市场主体基于自愿的投资经营行为及其他市场进入行为；后者是指“凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施, 或业绩要求、高管要求等方面的管理措施, 均以清单方式列明”。市场清单治理的核心要义是“激发市场主体活力”，以“非禁即入”原则来提高准入环节的透明度、开放度、公平度，使得各类市场主体皆能平等自由进入。市场中的负面清单不仅是一张单子，更意味着一种制度，目前一些研究或媒体在“负面清单”的运用中出现偏差，如“绿色环保负面清单”“行政接待负面清单”等滥用实则违背了市场治理中的“非禁即入”开放原则。因此“负面清单”在市场清单治理中有着特定的意涵和实践机理，这给予我们的启示是：“三张清单”的衔接和融合应当在同一层面与统一语境中进行。

(3)社会主体方面。中央尚未针对社会治理领域出台相应的清单管理制度，各地方根据当地社会实情制定了形式多样的社会治理清单模式。从社会最基层的治理单元——村社的清单治理功能分类来看，主要分为村社事务准入、村社公共服务、村社法定职责这三种清单，其中准入清单主要指向协助上级政府的工作事项，公服清单指向村社公共服务和公共品供给事项，法定责任清单则针对依法履行职责的清单。社会清单治理能够将主体、程序、项目等内容精细化，立足于满足多元参与和现代化的公共治理需求。在社会个体需求层面，社会清单的精细化、差异化以至个性化取向，使得社会治理能反映社会成员多元而真实的个体需求。社会清单治理在基层治理中一大显要的制度预设就是具备动态过程，在治理实践中纳入清单制度，须避开工具理性。

上述可知，权力清单、责任清单和负面清单“三张清单”在“政府—市场—社会”框架中“各司其职”、互不干扰。正如黑格尔的理念，任何行政权力都是从欲将实现的公共目标中获取价值力和强制力，并不得在未经过法律允许下进入市场与社会的领域。西方理论中“政府—市场—社会”关系根植于其自身的发展规律与现实经验，随着学界“转型论”的兴起，长期以来学者们基于中国发展经验来探索和审视的三者关系正不断深入。一方面“大政府”强力配合下的市场经济助推中国走向工业化和城市化的结构性转型之路，我们享受到巨大的改革转型的时代红利；另一方面我们认识到“小社会”走向“强社会”之于国家治理现代化的重大意义。基层社会治理场域中，政府与社会、政府与市场的边界是互相嵌入的，实践操作之中仍未有一条将三者职能表述明确化、具象化的路径，即事叙化认定(通过事务和属性的综合考量，三者履行职能的特定权境、事境、语境中明确究竟哪些权限分别属于政府、市场和社会)尚未被厘清和划定。因此，清单治理的理论建构和实务操作引发的启示在于：一旦具体某一权力、责任、负面清单事项在政府、市场、社会之间树立，则某一部门、层级、领域所覆盖的职能边界便已明确。

同时，清单制为上级政府在行政审批、行政监管、行政服务等领域清权、放权、确权提供了规范，如行政权有抽象行政权和具体行政权之分，“行政审批”制度针对具体行政行为框定了基本门槛，可将一些有着明确法律依据的行政审批事项列入清单外，以改善在面向市场和社会履职中的越位、缺位、错位等痼疾。

清单治理的制度初衷是“分治而立”，随着技术治理为内核的外显化，为社会治理提供了两点价值基础：一是越往纵向下沉的基层社会，政府和市场在社会空间中的“功能团化”愈发明显，清单治理越能在实务中得到检验；二是“三张清单”在基层社会中能够超越本初的制度设定，向着更为细致多元的技术治理形态发展。基于此价值言路，我国各地清单技术治理衍生出表征各异的实务功能，笔者及所在调研组，分别于东部地区的苏州市、绍兴市进行了实地考察，凭借沿海发达地区城镇化、工业化领先的时间差，经济物质优势使得它们在清单治理这一创新治理范式有了更为多元的施展空间。而清单治理作为技术治理的具体制度形式，也成为佐证基层治理现代化转型的一个有力片段。

(二)表征：主体功能融合与延伸

清单制作为技术治理的工具，在基层社会治理中立存并得以推广的缘由，也是本文探讨的前提要素：第一，基层社会是政府、市场无缝渗入的基础性场域，三者之间边界、关系的考察，以及从制度建设到治理效能的展露，都值得从“基层社会治理”中窥视；第二，清单治理能够直观地让人们看出政府层级在做什么、怎么做，以及如何同市场和社会之间进行科学规范的互动。这表明，在基层社会治理单元中，以清单治理为代表的技术治理，能够超脱“分治而立”的制度初衷和理论真空，真正踏入“融合互嵌”的治理土壤。笔者认为，这也是审视一项治理制度创新的唯一窗口——基层社会治理实践。清单治理在技术治理功能方面的融合与延伸，体现在以下四个方面：

(1)清单治理功能“可视化”。可识别的“窗口政治”是政府与社会、政府与市场进行对接的重要场景。每一个治理场景中，都对应无数条基层治理信息，每条治理信息都隐含了政府、市场与社会的在场互动样态。科层体系内部上下层级之间的互动本质是信息间的沟通，治理信息如何直观有效地出现在治理主体面前，是清单制表征的技术治理形塑的“可控权力场域”。治理信息“可视化窗口”是一个不在场的技术设置，所谓不在场是指“后台”处理机制，清单治理通过信息技术的运用，将治理场景分化为“前台”和“后台”，“前台”等同于传统治理活动中“面对面”的群众工作，而“后台”则相对脱离了传统社会互动，它依靠网络技术空间实现了治理场景的转换。

以苏州X区网格化治理为例，作为当地“区—街道—社区”三级试点，网格化治理联动中心平台充分彰显了清单治理“可视化”特性：三级网格平台都搭建了“屏幕官僚”系统，从协调处置各层级网格划分到组织建设、团队建设、联动分中心等重大事项，整体网格化体系都全面借助信息技术平台，将每一条治理信息能够切实反馈到“可视化”的行政处理“后台”，于是在组织建设、巡查走访、采集信息、上报问题、初步处置到便民服务这一连串的环节中走向“前台”，完成了清单治理“可视化窗口”的权力中枢指令传递。层级越低的治理单元上报“可视化”事务量的比例就越高，这也佐证了各个层级的网格化清单治理具备的“可视化”功能存在分化，层级越高，掌控并处置治理事务的能力越强。这也符合国家自上而下建构权威的一大科层制规律：清晰呈现社会的能力越强，科层级别越高。按照此思路，清单治理的“可视化”治理功能便设置了一张张可供“呈现社会”的图像，为不同科层体系之间的信息交换提升便捷度和可见度。

(2)清单分类执行“精细化”。社会转型期的利益密集而多元，社会治理单元的结构分化与变迁，使得社会问题的复杂性和难度日益加剧。传统社会治理格局形成了诸多“经验惯性”，过于依赖以往治理经验，缺乏“过程意识”。这导致了“治理术”与“治理结构”之间的过渡性张力。学界和实务界都在呼唤“精细化”社会治理范式以推动治理过程的规范化和“服务”效能的精致化。如上述，清单治理在社会转型期的“精细化”治理适用，很大程度上是技术治理的精细化服务能够促进政府职能的转变，相应会带动政府与社会、政府与市场多元主体互动关系和行为边界。进一步可见，依照清单来进行“精细化”执行，一方面是技术治理的延伸功能，让政府治理脱离单一视角的体制设计“精细化”，借助执行清单使其切实关注治理的运行逻辑与转型需求。这也为基层政府从“管理”到“治理”内涵的调整提升作了一次传统行政思维的修正，清单治理更聚焦于社会公共服务供给流程和质量的改进，而通过持续性、细致性的微观创新，也为宏观基层治理体制架构积累正面性要素。

技术治理的“清单式”推进，就社会治理转型而言是一种“工具提升”，县级以下的地方政府开始有意识地“定制”适合与市场、社会互动的“清单”，这样为主体双方互动提供了过程建设与科学管理，例如，苏州市推行的“网格化巡查清单”(表1)，它内含了治安稳定类清单、应急指挥类清单、环境保护类清单、安全生产类清单、城市管理类清单、城市部件类清单、社情民意类清单等11大类责任清单，而小类清单则更为“精细”且“精准”地对标事项处理主体、事项管理主体、事项执法主体。如其中的治安稳定类清单包含了群体性事件、治安隐患、人口房屋、流浪乞讨、非法经营、群租房、黑车拉客等三级细类清单。精细化的清单治理，技术服务功能的提升不仅仅是为了管制，而是真实地从社会主体的生活需求为出发点，针对性地通过常规事务、突发事务来与行政管理流程的创新相衔接，及时发现社会治理中的非常规问题，才能整体提升技术治理的“精细化”内涵。苏州部分街道的地方实践，以“331”和“263”专项行动类清单来重点填补社会管理中一些更为细分的漏洞(室内噪音、易燃易爆物品存放、禽畜养殖污染等)，当然，两项专项行动的源头不外乎是几起涉及公共安全焦点性事件爆发所引致的“晕圈”效应，这也体现了社会治理转型与民众需求协同推进的一次“双向互动”。

表1 部分“网格化”巡查清单明细表

(3)清单主体再造“联合化”。工业化和城镇化推进下，部分处于过渡前沿的社会治理单元正发生“乡村”到“城市”的转换，学界将其归为“过渡型社区”。这类社区区别于传统农村社区和现代城市社区，社会主体尚未适应现代化的社会管理体制，部分治理主体甚至尚未型塑。城市社区“三驾马车”的主体在“过渡型社区”的缺位现象非常普遍。同时，“过渡型社区”一般是伴随着村改居、拆迁安置、征地开发等利益密集性活动，利益被激发的同时也带来更为复杂的“分利性”治理事务。

在“主体缺位”的社区治理场域中，由政府挑头的清单责任主体发挥了主导作用，“强行政，弱治理”局面的扭转，是需要政府凭借强有力的行政资源和行政手段进行系统性整合，实现市场、社会资源从串联式衔接向并联式合作的转变。以浙江绍兴“准物业模式”为例，当地城郊社区和老旧小区曾面临的治理难题是：主管社会生活事务的主体——物业出现“无人接管”致使的环境“脏乱差”、治安问题频发等窘境。街道办经由上级授意，以“政府兜底”为核心原则的权责清单贯彻为“党委领导、政府负责、社会协同、群众参与”的实施要求，将“准物业”执行清单从层级分类、费用缴纳、补贴标准、覆盖范围、运营状况、考核细则等内容来进行系统性制定。执行主体为政府牵头的外包物业公司，通过“体制—生活—反馈—改善”这四个环节实现清单内部改进的良性循环。以清单治理为实践形式的治理术，在“主体缺位”到“主体再造”的过程中扮演了“精明行政者”的角色。它以公共服务下达为操手，将行政力量和市场力量推到社会治理“前台”，为解决“缺位”带来的治理困境重塑了精细化解读，将清单理念层层落实到具体的服务目标。各级清单落实中离不开地方政府财政、市场机构、自治组织等多方支持，使得清单主体的再造过程，达成了多方联合的立体化互动模式。

(4)清单多元结构“共治化”。技术治理的精细化属性不是将政府与社会、政府与市场之间的关系单纯地简约化，而是在三者互动和职责边界重新划分的基础上，将纵向行政结构与横向“社—市”结构有机关联起来。引导基层社会场域中多元主体积极参与治理事务，激活社会主体的自治性，才是技术治理的终极善治目标。

在社会治理转型过程中，传统政府单边主义行动模式在政府与社会距离不断缩小的现状下已难以适用，基层治理领域有意识地吸纳不同主体参与，以保障社会主体之间、社会与政府之间的良性沟通。绍兴市和苏州市都在探索、借助网格化清单治理的新手段来搭建主体互动网络，将县(区)、街道、社区三级辖区物理空间和信息空间高度吻合，具体到社区内部再度划分为多重网格，每重网格配备有网格长和网格员，权责清单有着相应的匹配机制。

以绍兴市“准物业”为考察切入点，当半政治半市场性质的清单治理主体——准物业——被“联合化”再造后，开始正式进入基层多元共治格局。以网格清单为治理节点，串联了社区内外“街道—小区”的双层联动模式。而准物业作为网格清单中的“治理实体”：它与业委会为间接配合关系，因为不同于商业型物业，准物业的主要资金源头来自“政府兜底”，与业委会没有实质性经济关系。同理，它往往与村委会(拆迁安置、城中村等社区)、街道有着直接的经济关系，在具体的清单治理任务考核中存在合约关系。如绍兴市B村准物业的大部分费用归村集体经济组织来支付，苏州Y社区准物业则由街道物管科全权包办，两地比较而言，Y社区街道在网格清单中对准物业的主导作用更强。居委会与准物业的共治关系趋向“行政互嵌”，比如当面临创文创卫、国家国际赛事、重点工作迎接等非常规活动时，准物业便受其调配。理解准物业与其他主体的共治互动关系的意义在于，对于部分基层治理单元而言，它是从“无”到“有”的全新治理主体，这是基层治理现代化转型中，在清单制的价值观照下，是处在“共治”到“善治”的转型节点之上的。多元主体“共治”的底色要求是“培育自治性”，网格化清单的治理术背后是政府正式行政能力、资源的良性配置，毋庸置疑，繁杂的社会事务并不能全然仰仗政府治理触角的无限延伸。如何在社会治理单元最末梢的社区一级，基于更为细致精密网格化清单之上，联动社会性组织、市场性组织以及半正式行政组织来参与诸如社情民意收集、治安隐患排查、政策法规宣传、开展关爱帮扶等工作领域，在“多元共治”中“共享”自治成果。

三、“泛技术化”：清单治理的适配异步

技术治理在中国基层治理场域中，可简要划为政治与行政的二分言路和基调，一方面是指以规范化、法治化、标准化和技术化为标志的治理体系转变，它以宏观总体主义的政治性治理机制贯穿于央—地治理体制之中；另一方面则聚焦于更为专业的治理技术，着重反思如何通过现代科学技术来解决行政成本过高、政府职能过重、治理效率低下等问题。具体而言，技术治理的实践类型可分为：“硬”技术治理、“软”技术治理和软硬结合的技术治理，其中清单制的运行一方面需要引入“硬”的先进技术来提高行政效率，同时也要不断创新管理机制和方式以适配复杂多变的治理环境。

清单制的技术治理功能在“政府—市场—社会”三方主体互动中表征出明确信息、规约权力、重构关系等特定功能内容。这与清单制作为技术治理的改革产物的“身份特质”相一致。其表征出的技术治理功能既能成为改革良药实现国家治理现代化转型的目标，也可能让改革以标签化形式化载体来沿袭旧制度惯习。清单治理所有技术治理功能的适配，需要多元主体明确、奠定——权责边界划分与主体结构化关系平衡——这两者之间的合法性基础。否则，当技术治理面临多元化的场景时，对清单的技术需求也不一样，治理目标、治理内容和治理技术之间是一个极为复杂的适配关系。这便导致了，清单治理只能粗要地体现治理目标和治理内容，与治理技术的“场景事实”“场景规范”匹配时出现鸿沟，草草地沦向“泛技术化”的现实困境。从“清单制”到“泛技术化”的发生机理，并非仅指证常规意义上的“形式主义”这一个面向，而是从“制度”到“实践”过程中产生了“内卷化”“碎片化”“越界化”等诸多面向，这也使得我们反思技术治理在具体场景中该如何适配。

(一)“技术规范—场景事实”框架下清单治理的适配

清单治理作为治理术的更迭与推广，一方面得益于国家信息技术的发展成熟，各个领域的信息化数据库的建立，将社会治理内容转化为可供有效筛选、识别、认证、统一的信息条目。这是技术治理在具体治理场景中所提供的规范性维度，这无疑大大增强了国家基础治理能力。另一方面现代化的治理场景也同构并强化了技术治理的惯性。从某种层面而言，治理活动本身就是一种场景化的“行为集”，当特定治理场景被搭建起来时，治理主体和治理技术便构成了有机组成部分。在不同的治理场景中，治理主体、技术、目标、成效等有着相对复杂的匹配关系，这种原始匹配关系构成了治理场景的事实性维度。

图2 清单治理适配异步分解图

国家基础能力和基本制度建设离不开认证的过程，从技术治理的现代化识别与认证功能来看，正是将日益更新的治理问题源源不断地汇集并进行场景还原，从而将社会清晰地呈现于国家面前。如上所述，从技术规范和场景事实两个维度出发，在“强—弱”组合框架中(图2)，清单治理的适配形态可拆解为：

其一，“技术规范强—场景事实强”，这种情形下的清单治理能够达到理想的运行状态。一方面，技术治理的信息收集和识别过程，可以及时、有效地从场景事实中提取，此后进入“深加工”阶段的科层制“后台”也能够标准化、可视化地向上呈现。另一方面，场景事实更接近理想中的“属地管理”，每一块治理区域都能网格化、条块化，每一个治理问题都能对标相关信息条目，最终可以匹配上技术治理的编码需求。

其二，“技术规范强—场景事实弱”，当技术治理的规范性超越了治理场景的事实性时，治理实践中的科层理性便压制了事件呈现的完整性和全息性。技术天然的简约化属性便开始执行“想采集”的信息片段，忽略了治理问题本身的弹性空间。“强技术规范”对清单治理产生了两种异化：一是“技术过量”，技术手段投入过密，已经超过治理场景事实所需要的限度，进入“内卷化”形态；二是“技术过硬”，技术治理侵占了基层自治空间或其他治理术的发挥空间，进入“越界化”形态。

其三，“技术规范弱—场景事实弱”，场景事实的显要特性就是治理事件的繁杂、琐碎、难以条理化，技术规范弱到难以完整有效地呈现治理场景事实，这意味着大多数治理问题仍处于“碎片化”状态。清单治理的技术效力难以深入到复杂的基层治理场景，仅仅停留在技术制度细分的层面。因为真正意义上的“强技术规范”一定是整体性地、标准性地整合、统筹信息，让清单式治理免于“碎片化”困境。

其四，“技术规范弱—场景事实强”，这种异步形态与“内卷化”“越界化”刚好相反，即技术规范难以适应治理场景的“事实需求”，整体治理“前台”的事务量已然足够，但“后台运作”的规范性不强。这使得技术治理难以有效转化为治理能力，清单治理作为技术工具便陷入数据空转和指标至上的“形式化”局面。

(二)清单治理的四种适配异步形态

清单治理的适配异步其实是现今才出现的技术治理现象。奥格本早在20世纪20年代便提出“文化滞后”的假设命题，即社会发展可划分为各个部分，而每个部分的变迁速度又不一致，“在许多时候，物质条件已经改变，但与旧的物质条件相适应的文化却远远地落在了后面”。这种文化滞后的原因，或包括社会异质性、物质水平高低、群体价值观等等。它的启示在于，“技术”走在“治理”前头或落于后头，都是一种必然的“技术失范”常态。我们要做的是，应该透过短暂的“适配异步”来反思——技术——作为治理工具，何以能够真正地落实在基层社会。

随着清单制自上而下地推行，在处理政府、市场与社会关系时发挥了制度性和功能性效用。上级政府在梳理、制定、执行各项清单时必须界定政府与政府、政府与市场、政府与社会的权限范围，但具体治理过程中的审批、监管、服务等方面仍会出现“名实分离”“表清里暗”“治理悬浮”、功能细碎重叠等困境。如上所述，以政府为主体性角色的清单治理，在基层社会中运行需要依赖具体的治理技术作为载体，“技术”能够串联组织、制度和资源等基本治理要素，进而在“政府—市场—社会”主体互动关系中建构起具体清单治理事务。而以清单治理为代表的技术治理范式和制度安排，在复杂多元的基层治理场景中会遭遇如下四种异步形态：

首先，形式化。技术治理逻辑使得社会公共事务更易于落实。每一条治理技术的下沉都伴随着治理资源的配置，资源配置主体是“政府—社会”双方。根据政府纵向权力谱系与社会横向公共参与这两重维度，资源配置视角下的技术治理可划分为政府权威主导型与民众参与合作型这两种。其中政府权威主导的技术治理，让清单中的治理任务都“悬浮”于实践的真空，往往造成了“参与表象”。一方面，技术治理形式化根植于“政府在场”的强大公共权力，且其他市场主体难以承受前期利益稀薄的代价；另一方面，技术下沉存在“参与门槛”，基层社会治理主体在消化技术治理本身需要一定的时间，而清单治理本身兼具“成果”与“过程”，即清单能够以文字材料、信息汇集等形式展现，本能地忽略了技术治理的执行效度，沦为形式化“表象”。调研中，浙东绍兴某社区甫一成立，就承接了大量清单式任务，社区工作人员日常需要操作众多手机和电脑软件以保障清单信息的上传汇总，同时还要准备其他文字材料以应付非常规迎检活动。这使得大量清单任务成为一种象征性参与，吴毅笔下的“无政治村庄”仿佛在新型治理单元中再度重演。

其次，内卷化。物质性资源的投放是清单式技术治理的先决条件，国家输入资源时会绕开分散的社会个体，直接对接单个村社组织或条线部门。这就造就了一个治理内卷化问题：资源配置能力较低的村社干部，在不作为或“很作为”的情况下，必然导致国家与地方社会的公共资源的被损耗和侵蚀。宏观来讲，改革开放以来历经的双轨制、市场化到行政科层化的治理改革三阶段，是国家从“总体支配”到技术治理的进路，而基层社会治理与国家整体治理转型步调并不一致，社会层面一定程度上延续了“总体支配”。笔者认为，这种“总体支配”范式一方面偏向乡土性的半正式治理，为村社转型带来诸多实用主义的操作实践。另一方面也暗含了不规范和非正式成分，这与现代化的技术治理规则是相悖的。于是张力随之产生：基层权力运作难以承接诸如清单治理一类技术治理的新型治理资源和规则范式。技术治理内卷化的一大显著表征，即层级之间的信息不对称，上级科层过密化的单向投入，基层代理人依旧遵循原制度惯习，上下互动的中介夹层演变成资源耗散的崩塌地带。或者内卷化产生了另一种极端：地方权力将资本、信息、技术招揽于一身，代理主体和治理主体“黑灰化”为自利势力，同时技术治理的监控能力也被实质消解，对基层社会将造成较大的负面影响。

再次，碎片化。经历全面市场化阶段，在城镇化和工业化助推下的社会结构趋向碎片化。“国家—社会”关系框架中的市场/经济导向社会价值观念的嵌入，“国家—政府—社会”结构趋于耦合性松散，并向着新的契约关系转换。基于这种契约精神建立起来的清单治理的技术变革，一是得益于国家和各级政府因强大的经济成就建立起坚实的合法性；二是分权背景下“国家—社会”关系“地方化”趋势明显，于是乡—城转变下的碎片化社会结构、分化多元的社会利益诉求也呼唤着更为细密的制度设置。“结构—制度”的碎片化现状决定了技术治理——这一有力的治理范式遭遇了双重“碎片化困境”。仍以清单制为佐证，其一，清单治理的制度初衷是通过技术治理规范化、专业化、标准化的操作来适应日益碎片化的社会情境：利益分化引致的社会矛盾与冲突、社会成员乡—城转换中个体化与多元化的分化诉求、治理主体内部分化与自利性突显等“类碎片化”结构要素。其二，技术治理的“制度性碎化”，清单制背后对标的条线部门呈现“纵向延伸，横向扩展”的特征，但每一张清单、每一根条线之间的事权仍非常细碎而模糊，上级部门在清单的制定中缺乏沟通、协调以及梳理机制，或者说相关部门无权进行统筹弥合；同时，清单之间的“割裂”态势明显，如权力清单、责任清单之间难以配套，权责清单和负面清单之间缺乏协调。

最后，越界化。税费改革之后，中央政府践行“科学发展观”治国理念，各级政府治理体系从“经营性”向“服务为本”转变，并将技术化、标准化、法治化作为行政建构和监督的核心议题，这意味着，技术治理要实现权力行使的规范性，需不断改进精细技术和程序来发挥其治理功能。调研中发现，基层政权所迎受的量化考核、财政专项管理、信息材料上递等都是技术治理的表现。具体基层治理中，清单泛化的技术治理典型表现为乡村(街社)两级权力互动和运作中讲究要按规章办事、依法行政、强调民主等，这种行政正义和程序主义的技术治理方式，带来了一种“行政吸纳政治”的越界后果，这种异步的技术治理旨在用“行政”跨越基层权力运作的“政治性”。这种“行政越界”的直接后果是，基层“干干关系”互动更为规范，却与基层社会相脱节，治理能力大大削弱。当遭遇社会矛盾与冲突时，“不出事”“避责”的消极逻辑会在干部间形成默契。而在中西部偏远村社，国家力量难以充分进入，“合法暴力”难以发挥效用时，地方治理主体会私自引用黑灰“私人暴力”，导致基层治理陷入另一重反向越界：“共谋侵占自治”，治理局面陷入更为非正式化。如此，地方社会势力与基层组织互构成强大的共谋性依附力量，从经济组织到民主自治，都将被这种越界行为进行经济性和政治性侵占。

四、反思与讨论

在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，中央自十八届三中全会之后着力强化改革的纵深推进，其中政府职能的转变，作为基础性“改革元问题”被推至显要位序。清单管理制度运用技术治理的工具为规范政府权责、促进职能转变开辟了新进路。技术治理作为“改革语境”和“转型论”的重要潮流符号和工具，能够有效厘清政府与社会、政府与市场的边界，实现公共行政权力的“可视化”运行。如上所述，“政府—市场”力量在社会治理单元中能够充分渗入，清单治理如何在基层社会中发挥效用，才是技术治理解决“最后一公里”难题的关键所在。“社会转型”作为基层治理的关键变量，从场域到主体内外双重治理结构的转换，技术治理在场景适配中会出现“泛技术化”困境。适配异步的出现，致使清单治理丧失“精细化”“联合化”“共治化”等理想治理形态。

“泛技术化”生成机理是技术治理与治理场景的错位适配：行政主体的强烈干预会导致形式化和越界化；而技术治理未超越工具性，忽视了适用性，则会进入内卷化和碎片化的“赋权工具”。本文将“清单治理”作为技术治理的解析切入点，是因为它作为一项制度创新，已经在基层治理实务中被广泛运用。一方面清单治理运用技术治理的工具透视了政府与社会和市场关系重构的择策需要，使得技术力量成为基层治理的有力转型手段。另一方面如何防止政府逻辑对社会治理的过度渗透，明确政府自身的作用领域和限度，以内在改进与外部协作方式来实现技术治理的规范化和服务效度的精细化。基于此，就如何破局清单治理为表征的技术治理实践困境，更大限度地发挥其在转型期的改革推进作用，可从以下几个方面思考：

第一，确保执行效度，让技术治理下沉到实处。作为一种精细化的规制性政策工具，大多数技术治理的存在形式都是静态文本。要杜防“泛技术化”的形式化困境，需要各级职责实施部门不断建立健全责任驱使和监督体系。要让每一项清单任务都“有迹可循”，要灵活有效地处理实际中的执行难题，使得清单式治理的设计初衷与预期效果能够在“技术下沉”中完满落实。

第二，控制治理成本，增强参与主体回应性。以清单治理为代表的“成本压力”是技术治理内卷化的重要形式，其产生的根本原因是将可以“多事一议”的问题切分为“一事一议”。这与类清单式的行政规则属性不无关系，本文认为，要解决“投入—产出”不对等的行政过密化问题，需要从参与主体身上找出路。行政参与主体是主导技术治理运行的关键群体，他们清楚知晓技术下沉中的细致逻辑与运行惯习，要充分调动该群体的反馈机制，或能有效地规避治理技术设置的内卷化问题。

第三，整合条线资源，继续删繁就简地“精明行政”。技术治理的本质不是“复杂化”，面对“泛技术化”强行复杂化导致的碎片化困境，应系统性地实现条线资源统筹。政府作为技术治理的串联主体，应充分吸纳行政系统的内外力量，将条线的治理信息进行及时总结和适应性调整。要以“精明行政”的姿态化解治理主体之间的配合矛盾，将技术治理从“模糊”引向“精细”。

第四，破解越界困局，构建多元共治格局。在“边界不明，越界常态”的治理场域中，技术治理的“划界”功能不应事无巨细地针对基层每一治理主体，它应该促成政府与社会的“双向互动”。技术治理应探索基层民主自治与政府管理的新型关系，在“一元”走向“多元”的社会治理结构中抓住重组的契机，构筑以广大群众为基础、社会组织和基层行政组织为辅的“多元共治”的善治局面。