行政督查：权力内卷化的法治主义审视

房亚明　黄建栩

摘要：行政督查是我国国家治理体系中的一项特色制度和实践，是政府自上而下自我监督的重要方式，也是防止行政权力、部门与地方利益“内卷化”的必要手段。行政督查法治化与社会治理民主化仍有改进空间，在立法、程序、执行等方面还存在着无法可依、形式化严重、政出多门等问题，甚至衍生形式主义与官僚主义乃至权力滥用和腐败行为。从法治主义审视行政督查过程中存在的权力“内卷化”风险与问题，聚焦行政督查的合法性及其规制，在立法层面规范行政督查，完善行政督查程序及方法，整合行政督查部门与事务，以全过程人民民主和法治途径强化权力监督与制约。

关键词：行政督查;内卷化;全过程人民民主

中图分类号：D922.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2022.02.008

一、问题缘起：行政权力自制及其限度

行政督查是一种对行政权力行使的自上而下的自我监督方式。党的十八大以来，国家对督查行为的重视程度越来越高，致使行政督查工作的覆盖面不断扩大，监查力度也不断增强，行政督查机制已逐渐嵌入国家治理体系中，在新时期全面从严治党、城镇化建设、乡村改造、深化改革等方面均发挥着越来越显著的作用。但是，随着行政督查手段在各级地方政府运作中的不断应用，行政机关的内部环境与外部环境也随之变化，对行政督查产生了一定的制约，使行政督查逐渐丧失发展活力，内部不断复杂化、精细化，呈现“内卷化”现象，并给各级地方政府带来了一系列较难解决的问题。当前我国行政督查已处于系统发展的“瓶颈”状态，已无法有效满足新时代权力监督和制约的需要。为了有效避免行政督查成为新的形式主义、官僚主义的衍生地，迫切需要进一步改革和完善这一行之多年的监督机制。2018年10月，中共中央办公厅印发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》要求，各级党和政府机构必须从提高思想认识、严格控制总量、注重工作实绩、加强组织领导等方面，坚决纠正行政督查检查考核工作中的各种问题，做到“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督等制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系”，[1]为国家治理现代化和法治化作贡献。

目前学者们有关行政督查方面的研究主要集中在三个方面。一是行政督查工作基本原则与特点、主体对象和运作模式的研究。例如，柳永升（2006）认为需要重视加强政府对行政督查工作的直接领导、进一步强化行政督查部门的职能作用、加大行政督查的监督制约力度和把握行政督查工作四个方面。[2]尚宏博（2014）主张可以通过提升行政区域督查机构的性质和职能、加强行政督查机构的行政督促职能、进一步明确行政督查对象等具体性措施，进而强化当前我国现存的督查工作制度。[3]陈家建（2015）认为通过行政督查机制的运作，行政资源不但可以被重新组合，还能够通过协调集中，成为实现科层组织运动化治理的基础。[4]学者们立足督查工作的主体与模式探讨我国督查制度在实际运作过程中存在的具体问题及可操作化改进措施，为行政督查制度的实践运作提供实践借鉴。二是从制度层面探讨行政督查的组织化、法治化、规范化等问题。例如齐子鉴（2019）提出情感提升、案例供给、党建引领共建共治多管齐下的组织化治理策略，以此推动我国基层督查领域的发展。[5]唐璨（2020）从督查工作的法治化建设出发，认为督查工作需要不断进行制度完善，并从明确督查兼具政治性和法律性、合理定位督查功能、建立督查法律规范体系、限定督查权主体范围、明确督查程序和效力五方面出发，提出在划定督查职权边界的同时，要注重构建科学、权威的督查统筹协调机制，使行政督查走上法治轨道。[6]学者们结合行政督查制度的实际案例及现实缺失，从中观层面基于组织化、法治化视角探讨推动督查制度良性发展的可行路径。三是从具体运作层面考察行政督查工作制度、机制方法及社会环境等方面的改进优化。例如，高小平（2010）提出综合运用多学科理论研究督查、进一步明确督查工作的定性和定位、综合运用行政管理创新方法、探索督查工作科学化的路径和深化、延伸、拓展督查职能等实践性方案。[7]马永军（2015）认为行政督查工作需要重视自上而下的充分授权、秉承服务大局观、健全完善规章制度、积极改进方式方法和从严管理行政督查队伍五个方面。[8]徐湘林（2019）从我国当前社会转型和国家治理的层面上重新認识行政督查体制运行的社会环境和在国家治理体系中的功能和作用，探讨推动我国现代行政督查制度及运行机制的发展和完善的实践路径。[9]从体制机制和路径方法等具体运作层面的问题出发探讨行政督察制度的改进优化，具有较强的针对性和现实性。

既有行政督查制度方面的研究涵盖了政治学、社会学、法学、管理学等多学科和领域，其研究范围、领域和深度仍在不断延伸和拓展。从权力“内卷化”的法治主义角度审视当前我国的行政督查制度，结合行政督查的法治化、行政督查的程序机制和行政督查的执行过程三个维度，考察行政督查法治化过程中存在的无法可依、政出多门、形式主义严重等实践障碍，从立法、程序和执行三个方面探索符合新时代行政法治与行政督查依法有效运作的优化路径，助力实现我国国家治理体系和治理能力现代化。特别是作为一种行政权力自我监督的重要机制，一方面体现了行政权力的自我警觉与自我规制的努力，另一方面也有“自己监督自己”的内在局限，在新的治理环境和条件下，需要以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，以全过程人民民主理念为重要指南，以多元化民主监督和法治化方法为根本途径，从根本上降低行政权力滥用与腐败的风险，从而为行政督查制度发挥积极作用创造良好的社会政治生态。

二、权力“内卷化”：行政督查法治化的现实诉求

依法治国必然要求依法督查。依法治国的本质要求国家行政机关在行使行政权力时要充分做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。然而，当前我国行政督查尚未实现法治化，与依法治国的要求尚有距离，不仅对督查行为的开展产生障碍，其潜在风险还可能带来对法治行政的冲击隐患，亟待改进。我国当前的行政督查活动，其法理依据、职能定位、实施主体、运行程序和法律责任均未能满足法治化的要求[9]，行政督查在实践过程中容易衍生出无法可依、政出多门、法律责任缺失、督查程序和工作方法不规范不统一等系列现实问题，致使行政督查权力“内卷化”现象有加剧的风险。

行政督查立法缺失致使行政督查无法可依

根据依法治国方略的要求，各级行政机关在行使行政职权的过程中，不可无拘无束随意而为，应依法行使权力，即便是对公权力机关履职的行政监督权也应当以相关的法律法规作为其行使权力的基本依据。行政督查的法治化属于行政法学的范畴，当下讨论的行政督查法治化主要是针对行政监督行为和督促检查行为的法治化和制度化问题。在行政行为法治化和制度化方面，德国学者奥托·迈耶认为当代法治国家其行政机关在行使行政行为过程中要做到以下三点：立法权高于行政权;法律优先;法律在特定范围内进行法律保留。[10]只有满足了以上三点要求，才能认为行政机关的行政行为是符合法治化和制度化要求的，才能证实其行为是属于依法行政的范畴。

行政权力的自我监督也应依法展开。法治政府建设首先是政府所有权力的运作包括自我监督依法进行。从依法行政的角度而言，为响应依法治国方略，推动法治政府和法治国家的建设与发展，各级行政机关的行政督查行为也应当具有明确的法律依据。这种法律性既表现为对行政督查的法律规范，也表现为行政督查的法律保障。从我国行政系统内部行政权力运作的外在特征来看，行政权力运行的方向与轨道仅存在一个方向，表现为垂直的由上到下单向展开。在行政督查过程中，行政督查主体相对于行政督查对象而言，是基于领导隶属关系而施以行政监督的，这种形式的行政监督，总体上应当具有宪法、组织法的法治基础。[6]然而，我国目前仍未有专门为行政督查制定的法律法规，这是行政督查在督查主体、被督查对象、督查程序、督查行为方法等方面缺乏保障的关键，容易导致行政督查权力往“内卷化”方向发展，影响不同层级的政府权能分工及行政效能。

行政督查程序及方法不规范使得行政督查形式化严重

近年来，行政督查形式化在基层常常被诟病。据部分被督查的基层行政人员反映，当前我国既有的行政督查工作中存在相当一部分是为督查而督查，在督查过程中走过场、摆样子。据相关统计，我国当前有的县政府一年需要接受300多次的行政督查检查。有的国有企业迎检一年需要完成上千份材料，这给基层干部带来了巨大的工作压力和工作负担。有的基层干部一年的工作时间里，有200多天的工作是忙于应对行政督查的督查考核，他们反映“我们乡上的两个锅炉，每一年都要接受上级行政督查部门的督查，而各级部门针对这两个锅炉，每年都要查10多次”[11]。可见，过度无序的督查行为，不仅使得地方政府特别是基层部门疲于奔命，影响日常管理与服务，还容易带来形式主义、“痕迹主义”以及“欺上瞒下”等不正常现象，出现“内卷化”的风险和问题。

除此之外，部分被督查的基层干部还反映，由于各级政府均设有专属的行政督查部门，在开展行政督查工作时，参与行政督查工作的行政人员比在基层开展工作的行政人员多得多，且行政督查工作流程总耗时较长，需要消耗他们许多精力去配合。然而，大部分的行政督查却是重留痕轻实绩，形式化严重，动不动就对基层组织采取追责问责的做法，严重影响和制约了基层干部干事创业的劲头。[11]通过基层工作人员反映的现实情况分析可知，当前我国基层政府、国有企业等基层组织每年都要面临众多大大小小的行政督查，其中有部分行政督查是重复的，部分行政督查只为走个过场留下督查的痕迹，真正有实效的行政督查寥寥无几。行政督查工作存在的一些突出问题，归根结底是由于行政督查程序及方法不规范引起的，进而致使行政督查出现多头重复、形式化严重等现实问题。

行政督查部门繁多导致行政督查政出多门与成效低下

随着中央对地方政府工作进步和质量要求的不断提高，各地为了更高质量地完成任务，在中央督查机构的基础上，又组建了各自的督查组，县乡级的党委政府部门也不例外。通过调查发现，当前我国行政督查部门繁多，既有中央委任的，也有省级县级等地方的督查部门，而这些部门在执行行政督查过程中没有统一的督查指标体系和督查程序，都按照各自的标准行事，导致出现行政督查政出多门的窘境。例如吉林省规定，县及县以上政府办公厅（室）都应设立行政督查机构，省政府各部门必须有人负责督查工作;西藏自治区则规定，自治区人民政府办公厅行政督查机构承担自治区人民政府、自治区人民政府办公厅的政务督查工作，各地（市）行署（政府）、自治区人民政府各部门、各县（市、区）人民政府办公室，承擔本地（市）、本部门和本县（市、区）的政务督查工作。

由此可见，我国目前行政督查部门的设置没有统一的法律法规规范，各省、县（市、区）均可根据地方性规则设立行政督查部门，“各管一块”“多头管理”“九龙治水”的问题突出，负责基层政务督查工作组织多样。如此一来，负责行政督查工作的行政部门队伍便十分庞大，呈现政出多门的实践窘境，最终既浪费了行政督查部门的人力、物力和财力，又影响了行政督查的实际工作，还会给被督查的基层行政人员带来极大的不便与麻烦，使其产生抵触或反抗等不良心理，不利于日后行政督查工作的健康开展。

一言以蔽之，当前我国行政督查的法治规制极为迫切，督查工作的法治保障问题仍然面临着来自各个方面的重大挑战。在行政督查的立法方面，由于行政督查法制的缺失，各级政府的行政督查处于无法可依的状态，背离了依法治国的核心要义，影响法治政府的建设。在行政督查的程序方面，由于行政督查的程序及方法不规范，行政督查在实践中表现出形式化严重的现实困境，容易打击基层干部干事创业的劲头。在行政督查的执行方面，各级政府均有独立设立行政督查部门的权力，使得行政督查部门繁多，致使行政督查表现出政出多门的窘境，影响行政督查的效率，不利于行政督查工作的健康开展。为此，各级政府必须从强化行政督查的法治规制着手，针对行政督查存在的棘手问题，及时精准地提出相应的优化路径，抑制行政督查权力“内卷化”的不良趋势与滥用风险。

三、走向规范：行政督查的法治优化

在国务院第七次大督查中，实践督查组提出：不仅要在“督”字上下功夫，还在“帮”字上做文章，做到边督查、边协调、边解决问题。[12]因此，为推动行政督查的法治化进程，需要针对行政督查在立法、程序、执行三个方面存在的实践障碍，分别探索出行政督查法治规制的优化路径，真正做到将行政督查权力禁锢在法律的牢笼中，避免其出现“内卷化”现象，助力我国国家治理体系和治理能力现代化的发展。

推动行政督查法制化以确保行政督查依法展开

行政督查是行政机关的一项重要行政职能，推动行政督查法治是实现行政督查有法可依的关键，同时也是实现依法治国方针的重要举措，是防止行政督查权力“内卷化”的首要路径。行政督查法在立法中應该遵循法治行政原则，以行政合法性为核心，充分做到以下五个层次的要求。一是做到法律优先，行政督查必须严格遵循上位法优先原则。二是做到法律保留，由于行政督查归属“行政保留”，因而可由行政立法等“法源性”“内部规则”进行规定，使行政督查权力及其行为具有协调统一的上位法。三是做到职权法定，行政机关及其执法人员在行使行政督查权的过程中必须具有法律的明确授权，不能自行设定。四是做到依法行政，行政督查人员要具有合法身份，行政督查的内容要符合法律规定，行政督查方式要做到程序、形式合法。五是做到权责统一，行政督查机关及其执法人员的职权和职责相统一，擅自放弃、拒不履行、违法或不当行使职权均应承担法律责任。[13]只有依法督查，行政督查自身的合法性与正当性问题才能得到根本解决。

透过我国各类法律法规的发展完善历程可知，任何一部法律法规的出台与完善都需要经历一段较为漫长的过程，行政督查法制也不例外。行政督查的对象按照工作性质划分，可以大致分为两种：一种是以政府为主体的行政督查，主要督查对象是国家行政部门;另一种是以社会为主体的行政督查，主要督查对象是社会群众。因此，为避免行政督查权力“内卷化”问题，最有效、最直接的做法是推动行政督查法出台，即从行政督查权力的源头对其进行约束与规定。此外，由于行政督查对象不仅是国家行政机关，还涉及社会组织与公众，因而行政督查法的出台不能单纯依靠国家立法机关，还需要与政府部门、人大代表、社会大众、社会组织等多方力量进行协商和谋划，以全过程人民民主的理念推动多元监督与共治，共同制定符合时代需求的行政督查法律法规，将行政督查权力“内卷化”风险以法治化途径予以消解。

完善行政督查程序及方法以避免行政督查形式化

为防止行政督查主体及工作人员在行政督查中随意滥用职权，克服行政督查形式主义、官僚主义等弊病，需要着力完善行政督查工作程序及方法。习近平总书记在《弘扬脱贫攻坚精神，推动农村物质文明和精神文明协调发展——寻乌扶贫调研报告》上作出批示：“要实事求是，有一是一，有二是二，既报喜又报忧，特别要力戒形式主义、官僚主义，坚决反对在调查研究中走马观花、浅尝辄止、一得自矜、以偏概全，草率地下结论、做判断。”[14]从习近平总书记的批示可以看出，党中央已经意识到行政工作的形式主义给行政机关带来的危害，正努力地抵制和消除行政工作中的形式主义，使行政工作真正做到实事求是，为人民服务。良好完备的程序及方法是督查制度不可缺少的重要环节。

完善行政督查程序及方法整体上可从启动、组织、实施三个阶段着手，大体上涵盖计划、审批（备案）、通知、自查、实地督查、报告、反馈、整改（督办）、问责与激励等全链条。通过对行政督查的每个阶段、每个环节作出具有可操作性的规定，从而达到以程序制约权力的目的。例如，在行政督查程序的启动阶段，要规定好行政督查的启动条件，无论是综合性督查、专项督查、周期性督查还是紧急督查，均要有对应的行政督查程序，不能事前没有计划的环节，也不能不经任何程序就决定实施督查行为，还应有相应的行政机关和决策机构进行审批或备案。在行政督查程序的组织和实施阶段，要有明确的行政督查方法，可采用网络计划技术法、标杆管理、平衡积分卡等方法提高行政督查效率和效果，切实有效地开展行政督查工作，行使行政督查权力，避免行政督查流于形式，走向“内卷化”。

通过“简政放权”整合行政督查主体以提高督查工作效能

随着我国经济规模的日益扩大和经济结构的日益复杂，建立在高度集中的计划经济管理模式基础上的行政职能体系已不再适应新时代的发展要求，而依附于这套行政职能体系的行政督查机构不同程度呈现“内卷化”现象，亟待改革。习近平总书记在主持中共十九届中央政治局第十次集体学习时指出：“把基层从提供材料的忙乱中解放出来，要控制各级开展监督检查的总量和频次，同类事项可以合并的要合并进行，减轻基层负担，让基层把更多时间用在抓工作落实上来。”[14]习近平总书记的讲话表明了当前行政督查效率及质量较低，频繁的行政督查影响了基层行政人员的工作重心，分散了他们的工作精力。因此，为避免行政督查政出多门，减轻基层工作负担，必须将行政督查部门进行缩减整合，以提高行政督查工作效率及质量。

缩减整合行政督查部门可以从横、纵两个方面进行改革。在横向上，主要采取整合行政督查工作的做法，即将同一个行政督查部门内工作内容相类似的行政督查单位整合起来，减少行政督查工作的横向重复，做到精简高效。与此同时，处于行政督查部门的行政人员的工作内容会相对较大，需要综合能力较强的行政人员才能胜任。在纵向上，主要是采取缩减行政督查部门的方法，即将行政督查部门进行扁平化处理，在中央的行政督查部门下，仅设立省一级行政督查部门，基层政府不再另设立行政督查部门，如此一来，省级行政督查部门直接归属中央管辖，可以有效避免政出多门的实践障碍。此外，省级行政督查部门可以采取季度式的督查方式，一年进行次数有限的行政督查，这样既能减少基层行政部门的工作压力，又能提高行政督查的效率，可以有效促进行政督查在基层的顺利进行。

通过对行政督查法治规制的优化路径的探索可知，行政督查的法治规制是行政督查符合时代发展要求的关键，是响应依法治国方针的重要举措，是推动法治政府建设的必要环节，是防止行政督查权力“内卷化”的有效手段。在行政督查的立法方面，行政机关不能仅仅依靠政府自身，还需要借助非政府机构的能力，尽快推动行政督查法的出台，以保证行政督查有法可依;在行政督查的程序方面，行政机关需要深入贯彻落实习近平总书记的重要指示精神，完善行政督查程序及方法，以避免行政督查的形式化;在行政督查的执行方面，行政机关需要结合时代发展的状况，认真学习习近平总书记关于以人为本的价值理念，从横向和纵向两个层面着手，缩减整合当前行政督查部门的数量和效能，减轻基层行政人员的工作压力和负担，以提高行政督查工作效率及质量。

四、结论与讨论：以民主多元监督遏制督查权力“内卷化”

随着经济的发展，人民生活水平的改善，人民法治意识的提高，行政机关的各种行政行为越来越被人民所关注，已然成为行政机關的门面担当。从法治主义视角探究行政督查权力的“内卷化”问题，并从立法、程序和执行三个方面着手，在立法层面提出推动行政督查法出台，在程序方面提出完善行政督查程序及方法，在执行方面提出缩减整合行政督查部门，以此推动行政督查的法治规制进程，是加快实现我国国家治理体系及治理能力现代化的重要内容，也是推动法治政府建设的应有之义。

除却从法治主义视角探究行政督查权力“内卷化”的问题和解决方案之外，从方法论的实践视角探究行政督查权力“内卷化”问题也具有一定的可行性和前瞻性。众所周知，在国家建设急剧发展的特定历史时期，党和国家比较重视政府的行政效能，地方政府对中央政府的决策落实情况也较为上心，建立多种形式的行政督查制度。可是，这一系列的行政督查途径均是自上而下的传统的常规督查方式，对上级行政机关几乎不存在约束力。随着社会的高速发展，自上而下的行政督查形式已不再满足时代的要求，极易导致行政督查权力在防止行政机关陷入“内卷化”过程中，又使自身陷入新的“内卷化”。为避免行政督查权力出现新的“内卷化”现象，必须对现有的行政督查方式进行创新和变革，将自上而下和自下而上的行政督查方式有机地结合起来，进而全方位地约束行政督查权力。

从行政督查主体的构成和行政督查机制建构的角度探究行政督查权力“内卷化”问题的解决思路和方案，也是行政督查创新与变革的重要方向。党的十九届六中全会指出，要积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，从各层次各领域扩大人民有序政治参与。在2021年中央人大工作会议上，习近平总书记更是强调要确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音。针对当前行政督查在结构、功能和绩效三个层面出现的“内卷化”现象，通过引入全过程人民民主的多元监督理念，扩大行政督查主体的范围，让社会大众、社会组织、专家学者、企业精英等参与到行政督查的过程中;从行政督查机制建构视角考察民主监督机制的发展，在行政督查过程中汲取多方监督主体的意见，切实解决行政督查权力“内卷化”问题。需要注意的是，行政督察是行政系统自我监督的一种制度形式，鉴于自我监督功能的内在限制，必须与权力机关、监察机关、社会公众、新闻媒介等监督机制的多元监督形式形成合力，才能有效解决行政权力“内卷化”风险，进而更好地发挥行政督查的积极作用并抑制其负面影响，促进行政权力健康有效运作。

基金项目

2017年度广州市哲学社会科学发展“十三五”规划委托课题《十八大以来广州反腐倡廉建设的成效及经验研究》（2017GZWT23）和广东工业大学研究阐释党的十九届六中全会精神校内专项课题《全过程人民民主的实践机制研究》（2021ZXZD02）阶段性成果。

参考文献

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[12]协调联动 高效解决——记国务院第七次大督查的一次创新联动实践[N].闽南日报，2020-10-24.

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[14]习近平谈治国理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020：499-503.

作者简介

房亚明，广东工业大学法学院副院长、副教授，法学博士，研究方向：立宪民主与地方法治。

黄建栩，广东工业大学法学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：立宪民主与地方法治。

责任编辑 李冬梅