论当前生态产品价值实现的困境及突破路径

王发龙，王峰

（1.丽水学院党委办公室，浙江 丽水 323000；2.丽水学院继续教育学院，浙江 丽水 323000）

党的十八大以来，我国积极探索生态产品价值实现机制，“绿水青山就是金山银山”的意识深入人心，“绿水青山”转化为“金山银山”的体制机制不断完善，生态产品价值实现的路径进一步明晰，但同时，绿色发展也面临很多亟待突破的困境。

一、生态产品价值实现的内涵

关于生态产品的内涵，国内外学者有不同观点，目前被普遍认可的是Daily提出的“生态系统服务功能”一说，即：由自然生态系统及其物种提供的、满足维持人类生活需要的条件与过程[1]。总体来说，国内关于生态产品方面的研究论述还相对较少。生态产品及其价值实现的理论伴随着我国生态文明建设的不断深入而逐步发展升华，自2010年以来，其内涵与外延有了较大的拓展，我们对生态产品的认识呈现为一个不断演进的过程（如表1所示）。

表1 生态产品概念发展历程

2010年，国务院发布《全国主体功能区规划》，第一次以政府文件形式明确提出了“生态产品”的概念，把生态产品定义为“维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等”[2]。一般认为，生态产品是生态系统通过生物生产并与人类生产共同作用为人类福祉提供的最终产品或服务，是与农产品、工业产品并列的满足人类美好生活需求的生活必需品[3]。

生态产品价值实现是“绿水青山”向“金山银山”转化的过程，是将绿水青山中蕴含的生态产品价值合理高效变现，是实现自然资源从实物形态到价值形态、从天然保有到开发利用的重大转变，这是一项系统性、复杂性的长期工程。我们利用Haines-Young、Potschin构建的生态系统服务级联模型来说明生态产品价值的形成过程，如图1所示，生态系统当中的生物物理结构和物质流、能量流、信息流过程构成了生态系统不同的功能单元，各功能单元提供生态产品（包含物质产品和非物质服务），生态产品在一定条件下能够满足人类需求，产生了价值，通过货币化的价值评估和合理的交易机制，促使生态产品价值得以实现[4]。

图1 生态产品价值形成与实现过程

二、当前生态产品价值实现面临的困境

党的十八大以来，我国生态文明建设取得显著成效，对生态产品价值实现的探索不断深入。但同时也必须清醒认识到，我国经济社会发展与人口资源环境的矛盾仍旧突出，优质生态产品供给、价值转化水平还不能满足人们日益增长的需求。

（一）理论层面：生态产品价值实现研究难以支撑相关实践活动

近年来，全国各地积极开展了生态产品价值实现的实践探索，自然资源部已经先后发布了2批21个生态产品价值实现的典型案例。但目前生态产品价值实现相关理论研究明显滞后于实践，主要表现为：一是各相关领域研究进度差异大、成果不平衡。例如：水、土地、森林等资源领域的研究进展很快，但是大气、湿地、荒漠等领域的研究进展相对缓慢，尚未形成成熟的理论与方法。二是存在理论与实践脱节、实用性较差的问题。例如：生态产品产权归属方面还存在很大争议，难以准确界定；我国生态资源兼有自然属性、经济属性、社会属性，其管理呈现零散化、碎片化特征，产权管理的理论体系不尽完善，难以在学理上形成统一认识，更遑论指导实践。

（二）技术层面：生态产品价值量化尚缺乏广泛认同的核算方法

科学估算价值是任何生态产品增加供给和实现价值的前提，是“绿水青山”转化为“金山银山”的重要基础。自20世纪末以来，西方学术界进行了大量关于自然资源生态价值评估方面的研究，相继提出了物质量评价法、能值分析法、资产价值法、市场价格法、机会成本法、影子价格法、人力资本法、支付意愿法等多种评估方法。在国内，欧阳志云研究员和朱春全博士在2013年首次提出生态系统生产总值（Gross Ecosystem Product,GEP）的概念，中国科学院生态环境研究中心、生态环境部环境规划研究院、浙江大学等机构研究人员在全国不同生态地理区域开展了大量生态产品核算方面的研究，《陆地生态系统生产总值（GEP）核算技术指南》等标准体系相继发布，GEP核算应用的地域范围也在不断扩大。因为资源价值理论尚未形成统一认识，生态产品价值评估在来源分析、核算方法、价格体系等方面仍有不少争议，加上生态系统产品的使用价值与非使用价值、经济价值与非经济价值等多维并存，区域性与整体性兼而有之，个体消费不可计量等因素，所以生态产品价值核算一直以来都是一个复杂而困难的问题，迄今为止尚未形成完整科学的核算方法体系。另外，缺乏生态环境资源（资产）基础数据是目前价值核算的瓶颈之一。我国生态资源在环境统计、调查、监测等方面存在制度、体系不健全等短板，生态产品类型复杂、归口管理部门众多导致有关统计各成体系、数据难以共享甚至相互打架，这些问题严重制约了生态产品价值核算工作的推进。

（三）政策层面：尚未形成生态产品产权制度、有偿使用和补偿制度

一方面，符合市场交易要求的生态资源产权制度体系尚未建成。生态资源要转化为资产和可用于经营的生产要素并产生经济效益，前提是产权明确。自然公共资源（如大气、河流）因其跨区域性、流动性、弥散性等特殊属性，产权责任难以准确界定，受益主体无法精准标识，长期以来存在产权归属不清、权责不明、监管不到位等诸多问题。同时，在现行的生态环境属地监管体制下，“九龙治水，各管一段”，沟通不畅、工作低效等问题十分突出，严重影响生态环境治理、生态资源开发和生态产品价值实现的成效。以水生态补偿为例，水资源使用、收益、处置权利的分配方式、交易程序等仍未完全确定，水权市场培育还很不完善，严重影响与市场经济体制相适应的水资源权属管理制度体系和水生态补偿市场化机制的建立。另一方面，生态资源有偿使用、生态补偿制度尚需完善。虽然我国自十八大以来大力改革生态资源价格机制，尝试运行差别化收费机制，扩大生态补偿机制覆盖范围，人们对生态补偿机制的认识不断提高，生态产品有偿使用的范围不断扩大，生态保护回报率不断提高，但是，充分反映资源稀缺程度和市场供求关系的资源有偿使用制度和充分体现生态价值、代际补偿的生态补偿制度尚未建立起来，仍然存在所有权人不到位、市场作用发挥不充分、所有权人权益难落实、监督管理力度不足等突出问题。由于政策路径设计不够科学、统一、细化，系统的生态补偿政策支持体系尚未形成，政策缺乏整体性、协调性和连续性，在实施过程中存在诸多问题。例如一个地区同时涉及多个管理部门，一个项目同时涉及多个地区，一个产品同时涉及多个领域补偿政策，各地区各部门之间由于利益冲突、管理理念差异等，极易产生相互扯皮、责任认定不清等矛盾，出现补偿涵盖领域不全、重复补偿、监督考核难度大等问题，致使有限的补偿资金使用效率不高。

（四）动力层面：市场主体作用发挥不明显，内生动力不足

商品化交易是生态产品价值实现机制的内生逻辑。生态产品价值实现是价值规律在生态产品的生产、流通与消费过程发挥作用的结果，蕴含了生产、流通、交易、消费的商品化特性。本质上，生态产品价值实现是“绿水青山”向“金山银山”的转化路径问题，生态产品的价值必须通过社会化生产、交易来实现，主要依靠政府和市场共同发挥作用，其中政府是起主导作用的，必须通过政府的政策导向，发挥市场主体的决定性作用。政府购买和财政转移支付是当前生态产品价值实现的主要方式，但在实施过程中面临实现力度不够、资金使用效率低下等突出问题。大多数地方政府以中央财政转移支付为主要资金来源，缺乏企事业单位投资、银行贷款、社会捐赠等其他渠道，生态保护补偿资金缺口较大。因为“政出多门、各自为政”等原因，致使有限的资金配置不合理、使用效率不高甚至浪费。归根结底，生态产品价值实现必须解决内生动力问题，必须发挥市场主体决定性作用，但目前存在投资回报率低、周期过长等突出问题。究其原因，主要是激励地方政府和市场主体主动保护生态环境的机制尚未建立，生态产品价值实现面临产权界定难、核算体系建设难、生态保护动力弱等问题。生态资源不仅具有生产资料的经济价值，而且还有调节气候、净化空气、涵养水土、保护生态平衡和丰富生物多样性等促进生态系统可持续发展的重要价值，但这部分价值未被完全计入生态资源总体价值。在对水、土地、矿产、森林、湿地等生态资源开发利用时，或者将其作为生产要素投入产业化经营时，各级政府如果以追求当前经济利益最大化为目标导向，则往往会导致其更加重视经济价值而忽视生态价值。生态资产使用权交易以政府牵头为主，市场化、透明化程度有待提高。由于市场化运作，各地政策不一、核算标准不一、奖惩机制不一，生态资源使用权交易成本提高，挫伤了市场主体交易积极性，不利于交易资源在更大范围内的优化配置。

三、关于生态产品价值实现的建议

（一）大力支持相关理论研究，为生态产品价值实现提供理论指导

加大对生态产品价值实现领域理论研究的支持力度，紧紧围绕生态文明建设主题，坚持问题导向，以回答生态产品价值实现重大理论和现实问题为主攻方向，充分调动高校、科研机构、企业、社团组织等社会创新力量组建重大理论问题研究攻关团队，同时，创新选题规划、立项审核、成果评估和推广应用机制，积极解决与生态产品价值实现相关的重大理论问题。

（二）积极推进生态价值核算体系建设，为生态产品价值实现提供基础支撑

建立生态价值评估长效机制、形成科学的生态产品价值核算体系，是实现“两山”转化的重要举措。要充分发挥中央和地方政府各自作用，加大对生态产品价值核算相关技术规范研发的支持力度，推动生态产品价值核算科学化、标准化、体系化建设。数字赋能推动生态产品监测体系建设，完善生态产品核算基础数据链。利用互联网、大数据等技术，通过实地调查、监测采样、数据收集、遥感解译等方法，建设空气、水源、土壤、矿产、森林、湿地等生态资产产品监测指标数据参数库，形成生态环境多源遥感与地面观测相结合的监测网络，构建国家技术标准统筹、区域流域技术监督、地方推进落实、社会共同参与的生态监测体系，实现核算数据动态更新完整精细，增强核算结果的可比性、可追溯性和政策可用性[5]。基础数据客观性直接决定生态产品价值核算的公信度，进而影响产品交易。要培育生态产品价值评估专业机构，建立覆盖各级行政区域的生态产品总值统计制度，协调有关管理部门统一核算方式，加强生态资源基础数据整合，体现不同类型生态系统功能属性和生态产品数量及质量，提高生态资源资产价值信息数据的同步性和匹配度，提高生态产品价值核算的权威性和共识度。加大力度支持生态产品价值核算基础数据纳入国民经济核算体系方面的探索研究，研发能够反映生态产品保护、开发、利用成本的核算方法，建立体现生态产品市场供需关系的价格形成机制。鼓励地方先行先试，开展以生态产品实物量为重点的价值核算，然后通过市场交易、经济补偿等方式，扩展到不同类型生态产品的价值核算，在探索过程中逐步修正完善核算办法[6]。

（三）建立健全生态产品权属制度体系，为生态产品价值实现提供政策支撑

深化产权制度改革，深入研究生态产品价值实现机制中的确权登记、健全产权体系等重大问题，依循市场经济规律，明确生态资产的所有权、使用权、经营权、收益权等，破除集体产权处置权、受益权易位缺失等弊端，将生态资产变为财富资本。探索产权交易流转制度，总结土地承包权、经营权分离模式经验，不断向林权、水权等领域延伸，适度扩大生态资产产权权能，通过产权出让、转让、出租、抵押、担保、入股等方式，促进生态产品价值实现及增值[7]。逐步完善生态补偿制度。一般来说，补偿和赔偿标准应依据生态产品价值量来制定。由于目前统一规范的生态产品价值评估体系尚未建立，因此无法确定生态产品的价值量。在此情况下，可在生态产品数量和质量指标的基础上，尝试增设各地区生态安全敏感性系数权重，以达到保护支持生态脆弱区、生态功能重要区的目的。要随着生态产品价值评估体系的不断完善，充分发挥市场对于生态资源配置的决定性作用，逐步过渡到根据市场供求关系对生态补偿进行定价，通过市场机制确定生态资本、生态服务功能价值，以法律条文方式发布生态补偿细则，通过加大政府财政投入和吸引社会资本参与，建立多元化生态补偿投融资渠道[8]。

（四）充分发挥政府、市场的双重作用，为生态产品价值实现提供内生动力

生态产品兼具公共物品属性和商品属性，因此，我国生态产品价值实现要运用好政府、市场“两只手”。在优化环境资源配置过程中，要发挥市场“无形之手”的决定性作用，通过产权交易、生态资源的产业化经营等市场机制实现生态产品价值。就当前发展现状而言，政府要在生态产品价值实现机制中发挥主导作用，要利用“有形之手”在生态产品交易机制设计、生态建设资金安排、财政转移支付、生态价值补偿、市场监管等方面积极作为，同时吸引企业、社会组织和个人等多方参与相关工作，实现互促互赢、共建共享。